新时期信访法治化困境与思考

　 1 新时期信访法治化的 困境与思考

　一、我国信访制度的渊源 （一）古代信访制度的历史演变 古往今来，信访工作一直存在，而且其重要性不可小觑，它起源于古代的直诉，属于古代的冤案救济制度，例如肺石、路鼓、邀车驾、上表，是古代最具代表性的直诉方式。据《大戴礼记·保傅》记载，尧舜执政时期曾设有“进善之旌”、“诽谤之木”、“敢谏之鼓”，用来听取社会人员议论时政。《后汉书·杨震传》：“臣闻尧舜之时，谏鼓谤木①，立之于朝。”西周设立了“肺石”②、“路鼓”制度，据《周礼》记载，凡没有兄弟、子孙及老幼者无法申冤，可以在肺石上站三天得以上达冤情；平民百姓也可以通过敲击专门设置于宫殿的路鼓，直接向最高统治者反映冤情或重要情况。“路鼓”后来演变为“登闻鼓”，魏晋时期开始设置。西汉文帝三年（前 177 年）在未央宫承明殿，画屈轶草、进善旌、诽谤木、敢谏鼓，藉以标榜吏治“清明”。“登闻鼓”制度一直沿用至清代。邀车驾是指案情重大而不得申冤者，可于皇帝出巡时，在其车驾经过的路旁直接申诉冤情，这一制度始于北齐，终于清代。

　①谤木：诽谤木，有学者认为是华表的原型，后演变为宫殿门前的装饰物。

　②肺石：形状如肺的红色石头 （二）现代信访制度的发展

　 2 信访制度由来已久，在我国，信访主要是为老百姓开启上访“绿色通道”，距今历史悠久，该制度已经长达 50 所念，而且慢慢地向法律制度迈进。其制度发展共经历三个阶段，现报道如下：

　第一个阶段起源于上世纪七十年代，中华人民共和国成立之后，党和国家为了体现出“人民翻身当家做主”，充分发挥号召力，为了赢得老百姓的信任，主动和老百姓之间建立密切的联系，而“信访”便在两者之间起到一个沟通桥梁的作用。在该阶段，信访主要是为了解决民生疾苦，为老百姓“发声”，切实将老百姓的意愿当成一件大事来办，而且在众多国务院出台的《决定》工作中为了让老百姓更深地了解党和国家的态度，其在重要《指示》工作中重点强调了对于信访工作的处理意见，必须要关注和重视老百姓的来访信件等，必须要将老百姓的事情当做第一要务来对待。

　第二阶段要追溯到上世纪九十年代，1978 年-1990 年间，为了促进信访制度更加完善，提高信访处理的质量，特为老百姓的信访工作在一些重要部门和法律条例中明确了信访原则、信访处理意见等，而且收效显著。特别是在《党政机关信访工作暂行条例（草案）》中，更明确了信访的重要性与处理的高效、快捷性，同时也完善了信访的责任制。

　第三阶段 20 世纪 90 年代至今，1990 年~2019 年，短短的十几年间，信访制度突飞猛进，各项条例得到完善，而且在法律条文中也有了明确规定，这是党对信访关注的态度，令信访处理工作人员也意识到信访的重要性与关键性。彻底让信访成为听取民生疾苦，实现老百姓愿景的有效“工具”和“武器”，切实为保障老百姓合法利益而设立。1995 年，《信访

　 3 条例》的出台令信访在法律条文中正式被认可，令信访渠道更为宽泛。从《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》到《党政机关信访工作暂行条例（草案）》到国务院《信访条例》，信访由理论层面转移到真实实践，而且信访逐渐向法律界靠拢，一旦被贴上“法治化”的标签，老百姓信访就会变得更加便捷，也在一定程度上提升了信访的公信力。

　信访制度的演变从侧面反映了中国社会发展状况。自 80 年代改革开放以来我们用几十年的时间走完了发达国家几百年走过的工业化历程，在快速社会主义市场经济建设过程中政府转变职能、企业转换机制、社会管理和分配诸多制度改革都涉及广大群众的切身利益，集中反映在政治安定和治安稳定的问题上，并且大量涌现到政府信访中来。信访工作在很长的一段时期内被动地停滞在接受个案工作上，“头痛医头，脚痛医脚”地被动应对，一些该及时解决的问题没有及时妥善解决，既失信于民，又成为越级上访的一个诱因，这种被动的工作模式已经越来越不适应于新形势发展的需要，弊端也随着社会问题的复杂和多样日益显露。一言以蔽之，信访工作必须要与时俱进，不断完善，全面发挥部门工作的优势，需化被动为主动，以敏锐的嗅觉加大对各领域信访不稳定因素苗头的感知度，及时反馈阻碍信访工作的不良信息，以利于上级部门作出准确的判断，制订顺民意、贴民心的管理制度与机制，将信访逐步引向法治轨道上来才具有持久生命力和发展力。

　二、新时期信访现状 现在，信访工作相对比较稳定，未来前景也表现出一片大好的趋势。

　 4 信访是连接老百姓和党之间的纽带，也是党听取民意，老百姓信任党的主要渠道，老百姓必须要充分发挥群众的力量，而党也必须要群众站好每一班岗，只有这样，信访才能够真正解决老百姓诉求，不管是法制方面还是在基础设施建设方面，都真实地为老百姓做实事。目前，不断完善地信访体系和与时俱进地信访工作技巧都直接提高了信访水平，信访工作处于整体稳定，但同时也要看到新时期信访工作依然面临的诸多问题。

　(一)新时期信访工作困境重重，形势依然严峻 1.改革过程中触动部分人利益，导致“不平则鸣” 改革开放 40 年来，随着社会结构的巨大变化、利益格局的重大调整，利益受损和利益失调的情况客观上不断增多，借信访途径维权的情况也随之增加，并出现了缠访、闹访、越级访、集体访甚至“拼访”，由于部分信访人采取投机越级的方式、激烈的手段信访维权，涉法涉诉案件相对增多，给社会稳定带来一定的影响，导致一些地方党委政府把信访维稳作为头等大事来抓，采取包干追责等方式层层传导压力，而信访人也通过违法违规甚至寻死觅活等极端手段施压，在 21 世纪中，一些游手好闲的人为了体现自己在社会中的地位，肆意地利用自身“社会人”的身份，无故滋事，给信访工作人员带来严重困扰。

　2.新时期社会经济和人们权利意识的增强导致利益诉求多样化 21 世纪，由于人们受教育的程度越来越高，而人们对于自身合法权益的保障问题越来越关注，所以信访就变得越来越“平民化”。不同的信访主体反映的利益诉求也不同，不同的信访主体反映的利益诉求也不同，事关生活的方方面面，呈现出多元化趋势，人们不仅追求经济利益，而且

　 5 越来越重视政治、文化、法律、人权等方面的利益，对不同利益的追求也会引发不同的矛盾，导致利益诉求多元化，信访工作化解难度增强，尤其是部分群众采取重复访闹访、缠访、集体访等非正常的信访形式给信访工作带来了很大难度。另外，信访工作因为不受外界干扰，其只需要将事实陈述出来，自有相关人员会为其搜集凭证信息，为群众解决问题，所以信访愈来愈普遍。部分信访人利用手机、互联网相互联系、沟通，跨区域、跨层级组织化、群体化信访，甚至“职业上访”时有发生，近几年因为非法集体上访，而且故意寻衅滋事，令信访工作者难堪的现象屡见不鲜，而且还未出台任何一部法律或者是条例来管控此现象，所以就使得由信访而引发的一系列恶性的社会性事件无法解决和调和。信访情势日益大大提高了化解信访问题的社会成本和难度，也间接强化了把信访人作为维稳工作主要对象的意识思维。

　（二）信访总量居高不下，信访内容复杂，涉及面广 信访制度作为作为一项独具中国特色的制度，在很长一段时间其处在“蛰伏期”，接受人民群众的考验，现如今，其在行政、法律等方面都已经占据一定的地位，信访工作已经成为一把利器，当人民群众有冤屈的时候，党就会站出来为人民群众伸冤。最近几年，因为政府官员贪腐、拆迁、承包土地以及执法不完善等，到处出现一些比较严重的社会性问题，严重影响了社会的和谐与稳定，而信访量每年也在持续不断地上升过程中，而信访部门的工作人员工作量的不断增加，难免会出现一些疏漏，但是这些疏漏可能会引发一些社会矛盾，如行政监管方面不利，与群众沟通不畅，造成部分信访工作流于形式，而老百姓的上访工作大多数都得到批示，但

　 6 是被批示之后，根本问题未得到解决的情况下，老百姓会依旧持续上访，这便使信访呈现出恶性循环的状态。信访事由通常直接关系到群众工作、生产与日常生活，与人们的合法利益密不可分，而且信访人都是“有备而来”，在上访前了解甚至请教专业人士咨询相关法律法规、政策，有些信访人甚至因为长期上访而成为某方面的“专家”，环境污染、农民工工资、干部腐败、征地承包、占地拆迁等等社会性问题，是信访工作人员处理的交集之处，而且这些热点的共同点是利己，追求自身利益最大化的要求迫切，一旦达不到期望值情绪波动较大，而且因为日常生活中可能会和政府政治沾边，且因为政治行使过程中与人民群众的愿景相背离的话就可能会发生上访行为，久而久之，信访内容就呈现复杂化的态势。

　现阶段当中，信访人民群众的组成不只是农民或者是农民工，还包括其他社会群体，如下岗职工、拆迁办理以及退伍士兵等等，这部分群体的性质具有特殊性，下岗职工因为在工作过程中受到不合理待遇，或者是被无故辞退之后并未得到相应地补偿就会参加信访，而拆迁办人员大多数都是粗暴拆迁，如果人民群众不配合，将可能会发生恶性的“流血事件”，而这些都会成为信访工作的中心。而退伍士兵退伍之后的工作安排和分配等情况，也是近几年信访工作的难点，因为很多退伍士兵退伍多年之后，国家又出台了一些新政策，可能会普惠这部分群体，但是在当地退伍士兵可能不会受到优待，此时便可能会发生信访行为。信访者从少年到中老年，各个年龄段的社会群体都有。现在政府每天需要处理的信访工作“多如牛毛”，而且信访数量还在持续不断地攀升当中，部分信访案件从调查取证到最后处理，可能会经过很长一段时间才能够得到批示，还有的信访案件

　 7 因为年代久远被搁置许久，而当事人重新上访时才会被翻出，后因证据不足而不了了之。这些信访工作的疏漏都可能会引发一些社会性的矛盾，而且也给信访部门造成很大压力，行政执法部门在执法过程中可能会遇到信访者恶意抗法的现象，也会引发政府部门与人民群众之间的不和谐现象。另外，农民与农民工一直是信访工作的重要主体组成部分，因为农民本身就是生活在社会的最底层，他们依靠自己的辛苦劳动来获得薪酬，当自身合法权益受到侵犯时，往往最容易受到冤屈，而且因为其不懂得如何用合法手段来保障自身权益，所以往往就会寻求信访的帮助，此时，信访便成为农民的“保护伞”。而且农民工的薪资问题一直是信访工作的重点，因为一些不法老板恶意拖欠农民工的工资，不仅不及时发工资，还可能会出现携款潜逃的现象，而农民工的一年收入就可能会付诸东流，而且从 2010年至今，全国各地都在持续开展城镇化工作，在城镇化进程当中，拆迁便成为焦点问题，一些人民群众认为拆迁未得到合理地补偿便会选择上访，还有一些人因为拆迁过程中受到排挤、诋毁等，也可能会出现信访行为，不管从哪种因素出发，信访成为解决各方矛盾的主要“利器”。现如今，房屋拆迁、企业转制等社会矛盾更加突出，大量的矛盾纠纷进入诉讼程序。

　（三）信访部门“不作为”凸显，信访问责形式化。

　作为群众路线的重要组成部分，信访制度设计的原始功能是为了了解民情、汇集民意、化解民怨，习近平总书记多次强调，信访部门是为了听民意，解民情的，共产党来自人民、为了人民，所以要取之于民、用之于民，必须要真诚地为人民群众干实事。对于人民群众关心的问题，必须要切实做好规划，对于人民群众冤屈的事情，要设身处地地为其提供帮助，

　 8 要雪中送炭，解民生所需。①。现实中，地方政府把及时受理率、按期结办率、积案化解率等程序性指标作为信访工作考核的主要内容，导致基层信访工作把更多的人力、精力花费在履行程序上、聚焦在“零信访”的数据上，而是否面对面、心贴心、实打实地为信访人纾难解困等实体办理情况关注不够，导致上访人问题难以解决或悬而未决，例如：山东德州临邑齐鲁制药厂自进驻到恒源开发区之后，排污水、排废气，给当地居民带来了极大的环境污染，空气污染、水污染、土地污染等，给三农经济带来严重的经济损失，而周围居民选择上访是信任党和政府，信任信访部门，但是信访部门怕担责任，而且欺软怕硬，所以当遇到信访农民时，有的竟然会选择躲避、逃避，使信访工作形式化严重，人民的利益得不到保障，甚至于给群众造成信访部门就是党和政府的一个花瓶部门的恶劣印象，表面收了访民的信访诉件，拖延推诿踢皮球各种手段耗费了老百姓大量时间、精力、财力。

　①习近平：《习近平谈治国理政》第二卷，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，364 页。

　三、产生信访问题的原因 (一)信访人信访不“信法” 政治和法律之间的关系就好像是“兄弟”，骨肉难分离。不管是古代还是现代社会中，法律一直都是政治工作的重要组成部分，但是任何政治工作又不能凌驾于法律之上，特别是现在，“只许州官放火不许百姓点灯”的现象已经在法律范围内得到遏制。长期的司法行政化和儒家“以和为贵”的思想也一直影响着人们，从皇帝到各级官员,无不提倡止讼之善,宣讲诉

　 9 讼之害，从而达到“使无讼”。在这种强大的宣传教化氛围中,“息讼”调解、安抚，成为古代中国全社会共同努力的方向；信访主体大都属于社会中的弱势群体，其中大部分文化水平不高、法律意识淡薄等多种因素也致使信访人信访不“信法”。

　（二）司法公信力不足，民众对法院裁判结果不信任 近年来，我国司法公信力受到了前所未有的质疑和挑战。南京“彭宇案”、杭州“七十码”交通肇事案、河南赵作海杀人案等所引起的民意对个案的质疑浪潮汹涌，从不同侧面折射出司法公信力下降。司法公信力不足，民众对法院裁决不信任使得信访人绕过司法程序转向信访之路。同时，在司法实践中，判决一个案件需要证据支持，俗话说“打官司打的就是证据”，而由于主客观因素证据难以取得，一些活跃在一线的政法工作者因为其综合素养存在差异化，所以违纪现象频发，还有些人无视司法，以言代法，利用职务便利私收贿赂，故意办瑕疵案。法庭便成为最后违纪休战的地方，当老百姓的合法权益受到侵害时，便可能会利用上诉法庭来解决，为自己讨回公道，如果在法律的范围内依旧不能给予老百姓一个合理的解释，或者不能使其冤屈大白于天下，就会转向信访。

　（三）工作人员素质及业务水平参差不齐

　部分基层干部能力欠缺，在思想、作风、认识上不足，不敢触及矛盾。想协调矛盾又不敢触及问题的焦点，想处理纠纷又抓不住矛盾的关键，想争取群众的广泛支持却做不好宣传动员。长此以往，对化解信访问题产生畏惧心理，不敢触碰矛盾，不敢直面矛盾的核心。其具体表现在以下几个方面：一是缺乏大局意识和全局观念、不负责、不履行，一些领导为了争

　 10 效益、攒功绩等，往往在信访的案件上选择睁一只眼闭一只眼，特别是在遇到经济效益与人民群众合法利益的信访矛盾时，往往就会选择“多一事不如少一事”，先发展经济，后安抚群众，但是却是对人民群众一拖再拖；二是在处理信访过程中，接待人态度冷漠，对上访人反映问题敷衍了事，只求应付过去就算完事，不能因地、因时、因人、因案件具体情况探索出妥当处理方案，甚至产生畏难情绪、尽量少做事、出事才去急救解决的念头。三是部分信访工作着比较怕事，加之信访工作考核教条僵化，考核过分强调控制越级访，刚性强调一些信访案件的办理期限，制约了基层主动性和创造性的发挥，加之信访形势依旧严峻，部分信访群众胡搅蛮缠，反映的问题往往时间跨度长、情况复杂、矛盾交织、牵一发动全身。一些问题看似毫无关联，其实互有联系制约，处理稍有不慎，就会“按下葫芦浮起瓢”。信访工作人员对此既头疼又无语，有的上访群众在敏感时期又有可能借机施压，同时对连续工作和上访人反映的问题心生疲惫、“一刀切”的考核条款如果不能及时控制难免遭到问责，苦不堪言，这些都不利于基层以最佳方式妥善化解矛盾和问题，更别提用心的解决问题了。

　四、信访问题的对策及出路 我国信访存在一些比较严重的问题，影响了民生和谐与社会安定，更影响人民群众与党之间的沟通与信任关系。所以为此，必须要针对问题提出一些解决性的对策，为信访制度的发展谋一条出路。

　(一)坚持群众观点，强化为民宗旨 习近平对待信访工作的态度非常肯定与坚决，其在几次国家重要讲话中重点对信访工作的重要性进行了解释与说明，上行下效，因为其认识到信访处理工作的必要性，所以就会带动工作人民去真正为解决民生疾苦

　 11 而努力。信访，是人民群众维护自身利益的合法武器，而信访也同样是党联系人民群众的重要纽带。对于合法、正规渠道的信访工作，信访部门领导必须敦促工作人员尽快解决，并且对人民群众的真实想法以及基本诉求等都提上关注日程，当人民群众对解决方法或者是批示有不一样的意见或者是弄不懂时，必须要立即为人民群众开放绿色通道，及时为群众解释处理的原委。而且对于一些关乎社会秩序与民生稳定的信访案件，信访工作人员必须要特别关注，因为如果处理不当则可能会引发一些社会性的问题，要将群众的上访信件当成家人慰问信件，将群众当成自己的家人来对待，如果群众的信访理由不合理时，则要耐心地为其做出解释和说明。不得无故驳回信访，也不得以任何理由躲避信访。当人民群众的利益确实是因为政府而受到侵害时，必须要给予一定的补偿，当人民群众反馈信息提交上来时，必须要公平、公正和客观的对待，不得主观臆断此信访案件的合理与合法性，要对所有的信访案件一视同仁，不得搞特殊对待。

　（二）以理服人规范办理秩序，完善工作机制 还有一些信访事件可能会牵涉到多方责任，在对此类信访案件进行处理时，必须要抓住源头，逐层、逐级地进行分拨，对责任进行明确，该承担后果的承担后果，该进行补偿的要给予一定的补偿，要耐心、细致地处理，不要错过任何一个案件的小细节。而且为了让信访案件处理地令人信服，必须要有理有据，对于一些不合理的地方及时做出修正，对不完善的程序尽快优化与规范，要争取当事人的理解，要多听、多看、多理解，少武断、少主观，杜绝带着有色眼镜来行事。对于一些比较复杂的信访案件，必须要抽丝剥茧，层层把关，尽量让老百姓感受到政府的真诚，对于窗口

　 12 的设置必须要合理，对于信访案件要统一记录在册，除了当事人提交的一些案件证据之外，相关工作人员还要适时地搜集证据，以免做出不合理地判断，在接待人民群众时，必须要真诚和热情，要有礼貌，不骄不躁，对于接待过程中出现的一些矛盾问题要及时疏解，以免给当事人造成误解。另外对于所有的信访案件必须要做好备忘录、登记在册，并且移交给相关调解部门，如果是贪腐案件，必须要移交司法部门，如果是民生案件，则要移交给行政部门，而如果遇到执法抗辩，则要问清缘由，如官员违纪违法，则交由纪检科全权处理，总而言之，谁的问题谁解决，谁的责任谁承担。另外因为信访案件比较多，所以在处理档案时必须要分类存放，而且注明办理人、办理部门、办理权限以及办理时间，必须要层层把关，不得让任何人以任何理由推诿责任。而当信访案件在一定的期限内处理不完或者处理不好的，信访工作人员必须要予以监督和督促，势必要将老百姓的事情放在第一位来做。

　（三）加强教育引导，强化依法治理 信访工作要强化问题导向，教育引导到位。要让群众满意，对待任何信访案件必须要“斤斤计较”，不得“听之任之”。强化问题导向和精准管理，而信访工作的性质、地位及作用，决定了信访工作中需要各部门充分的做好沟通协调配合，在衔接的每一个环节都不能马虎。要把信访接待环节细化到点上，详细的规定了各个部门在接访环节中的职能和责任。老百姓在其日常生活中主要关心的是自身的权益问题，如果生活有困难，则信访来帮，如果工作有问题，则信访来解决。这便是群众目前对信访工作的认知，但是事实上，信访工作不能够脱离法律，一旦脱离法律，则可能

　 13 会令其自身陷入到无休无止地恶性循环当中，无法可依、无据可依。对于不合理的群众诉求，在解释之余，必须要给予其教育引导，并且让其看到政府的诚意，让老百姓看到效果。

　最近几年，国家一直在提倡普法教育，因为只有将法律普及、普惠到众人，才能够让更多的人民群众知法、懂法并且依法解决自身问题。目前我国已进入七五普法阶段,20 多年的普法实践，普法教育在对信访案件的态度上十分有效，因为信访案件的发生多数是因为违纪违法导致。

　对于合理合法信访案件要审慎对待，但是对于一些不合法、不合理的信访案件如果调节无效的话，则必须要用法律来惩治。如政府因为地方基础建设而需要令周围的人搬迁时，总会出现一些人故意寻衅滋事，而且故意地抬高拆迁补偿款，如果政府不能够顺其意，则便会成为“钉子户”，近几年来我国因为拆迁工作而出现的“贵钉子”不计其数。对待此类人民群众，如果在和气解决时不能够得到妥善处理，则必须要交由专业的司法机关，因为当事人无理取闹、横行无忌，势必会给当地社会风气和人文风俗等带来不良的影响。而且非法闹访还可能会正常的社会秩序受到严重损害，总之，对待信访案件必须要公平，不能因其是弱势群体而特殊对待，滋生其贪婪欲望，也不能因其是普通人民群众，而不采取严惩，要学会依法治国。信访工作的重点是化解矛盾，而不是制造矛盾，要想让信访具有说服力，在对当事人进行惩处时必须要有理有据，要让其心服口服。在十九大中，对于信访也提出了重要指示，信访工作要全面实现信息化建设，要对信访案件的处理实现规范化，并且在信访工作中引进“大数据”，将所有的信访案件都在大数据库中备注，并且在未来处理疏漏的信访案件时

　 14 能够及时搜索，并且有据可依。

　(四)健全司法救助体系，解决群众问题的实际困难 信访，任重而道远，在此过程中必须要对司法救助体系予以健全和完善，以此来解决人民群众在日常生或和工作中的实际问题。对于信访案件，信访工作者在梳理的过程中必须要明辨是非，要懂得如何将一些关联性的案件梳理在一起，也要了解如何借鉴信访处理经验来解决问题。首先，要从当事人所提交的信访案件着手进行调查，信访的原因，信访的事实，信访的问题，是否出现了信访中所提到的困难等等，必须要设身处地地为当事人考虑。而且对于当事人的合法权益进行理清，并且对其权益的相关主体之间的关系进行了解，要平衡各方利益关系。司法救助人员的工作是为了信访案件处理的公平、正义，从而大大降低当事人诉讼请求未能实现转而走向信访道路的可能性。对司法救助程序进行完善，能够有效减少司法行政工作成本。同时要建立司法责任追究制，抓好责任落实和追究机制，对于信访案件，如果遇到信访处理人员失职、渎职，怕事、怕难时，必须要对其责任进行追究，要树立为人民群众服务的正确理念，并且提高责任心与责任意识，而且要学会利用法律手段来解决信访问题，在解决纠纷时，必须要有大局观，要从大局着手，要意识到如果推诿扯皮的话将会给人民群众的信任度以及政府的公信力造成怎样的影响。

　（五）加强信访信息网络系统建设

　一些信访者可能因为在基层信访时得不到妥善处置，所以可能回到市里或者是到省里进行上访，但是基层信访可能已经就此案件展开了调查，并且已经有了一定的成效，但是却因为信息共享的问题，而令市里或者省

　 15 里的处理工作增加了信访处理的成本。对于重复上访的案件要想避免重复调查和取证，避免不必要的时间成本与金钱成本，必须要加强信访信息网络系统建设，即使是越级上访也能够在基层信访工作中找到一手资料。另外，上访者的信访案件可能会牵涉深广，牵扯到多方利益，而需要上访到不同的部门，因为部门之间信息不能实现共享，所以可能就会出现信息不对称的情况，就可能会给上访者的答复前后矛盾。信访条例已经规定：国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、如果信访案件在当地得不到解决时，上访者将资料信息和档案等交由市里或者是省里，而为了节省成本，信访部门可以调取之前基层所搜集的证据，并且充分发挥信息资源的共享性来解决信访案件，在最短的时间内令信访案件得到最快的解决方法。目前，信访部门必须要将每一个信访案件都记录在网络中，并且对于处理此案件过程中的难题、疑问以及已经搜集的证据信息等在网上进行反馈，令上级在接收此信访案件时能够信手拈来。在对信息网络进行走访调查时发现，信访案件的大数据库并不健全，虽然已经可以把案件基本情况、证据、批示以及意见反馈等信息输入到大数据库中，但对原始证据材料、相关影像资料录入技术欠缺。在对信访程序进行合理化地规范时，必须要注意，信息网络建设非常必要，能够将信访案件和资源实时进行共享，而且上级通过大数据库还能够访问到其他的案件，并且抽调一些信访案件进行处理，这样也能够减少信访案件处理不公的概率。

　五、信访法治化是历史发展的必然趋势 （一）信访制度不会被取消

　 16 最近几年，虽然信访案件的数量在持续不断的攀升当中，且因为信访造成的不良社会问题频发，如民房信访不信法、信访“绿色通道红灯频出”，等，还因为信访出现了一些司法腐败的现象，严重扰乱司法秩序。因为信访而造成的一些社会不良事件有许多，当地信访部门为了市场经济的快速发展，而牺牲了人民群众的公共权益，还有一些信访工作人员在接收信访案件时，抱着“事不关己高高挂起”的态度，还有一些政府官员为了阻止信访当事人越级上访，竟然非法使用暴力来阻止越级上访，而因为闹访造成的一些社会公共事件影响也十分恶劣，虽然信访受到国家的关注和保护，但是当事人闹访就会令社会风气败坏，而且还会滋养“无赖文化”等。所以信访部门必须要对此予以重视，还有一些人因信访而造成的不良事件率上升提出了撤销信访制度的建议，但是被驳回。对于因为信访而出现的社会性问题，笔者认为只能疏不能堵，不能因为个别不良事件就否定了信访的重要功效，信访只可以进行有效调整和加强。

　对于信访的态度，专家和学者众口难调，有的主张完善信访制度，通过绩效考核、奖惩制度、引入编制等一系列建议来提升信访工作人员的综合素养，尽量减少其在和老百姓沟通过程中可能会出现的社会矛盾发生概率。还有的学者认为信访拥有救济的职能，与我国走依法治国的路径比较相悖，所以应该被撤销。但是法与情之间如何取舍，也有待考量。对于信访只承担“情”的说法有部分学者并不认同，并且指出信访同样具有法律的效力，因为信访与法律之间都是同样为人民办事所以两者之间并不存在目的矛盾，所以只能够依靠让信访更加具有法律效力来完善信访制度，而不应该直接将信访制度撤销。还有部分学者认为信访工作人员应该拥有

　 17 “人大代表”的身份，要在人大代表上处理一些当下比较突出和明显的信访案件，公开审理、公开商讨、公开决断。

　信访，在实际日常处理工作中遇到方方面面的问题，所以必然会对其合法性与合理性提出质疑。但是不可否认的是，信访制度其本身就具有法律的效力，信访制度虽然在某些时候与法制有相背离的地方，可能会与依法治国、法治强国的大方向有矛盾，所以理应被剔除，例如：因为信访，可能会给一些拥有反社会人格的人以“借口”，不停地利用信访部门来寻衅滋事，甚至扰乱公共秩序，故而应该撤销信访制度。还有一些学者认为《信访条例》虽然已经明令条文，但是其法律效力非常有限，有人在信访时恶意抗法，但是却因为其是信访当事人的身份所以被释放，或者是不追究其抗法责任，致使法律形同虚设，这显然是对更多社会人不公平，所以信访制度应该被撤销。虽然说信访可能给政府某些官员带去一些困扰，而且某些时候还会引发一些恶性的流血事件，但是因为其拥有悠久的历史和文化，而且在群众当中非常受欢迎，能够倾听民意，并且真正做到为老百姓办实事，所以深受老百姓的信任，故而信访的合理性不能因特殊事件而被磨灭。而且追溯历史，信访自古以来就有，古人上京告御状，敲“登闻鼓”等等，都是信访的历史，信访部门，能够让老百姓愿意发声，敢于发声，而且能够为老百姓维权，能够让老百姓将自己的诉求与冤屈公之于众，能够让老百姓有冤屈时能够得到申辩的机会，对老百姓而言，信访大多数时候就是信任党和国家的一种方式，信访制度如果被撤除，将在很长一段时间内会令老百姓无处申诉，无处辩解，而且信访在人民群众中的口碑甚好，认可度也高，即使撤销信访之后，重新设置一个别的类似于信访的部

　 18 门，也很难令老百姓接受和认可。而且因为信访而出现的一些社会性问题大多数都是因为信访工作人员处理信访案件不当或者是行政执法不力而导致的，不能将所有的过错都归结到信访当事人的身上，因为撤销信访制度之后，信访部门便失去效力，相应地也会撤销，而受损害的不是别人，而是广大人民群众的利益，所以信访制度在未来只有一条路可走，即保留信访制度，在保留的基础上不断地完善和优化。在十九大中，也同样对信访有明确的态度，完善信访制度，撤销并不能够解决实际问题。

　（二）信访制度不会被强化 现在对于信访制度的完善，大多数人认为只要加强信访部门的基础设施建设，增加信访工作人员，对信访人员实施必要的奖惩制度、完善绩效考核等便是完善信访制度了，虽然这种做法在短时间内能够取得成效，但是却不一定能够适应长时间的考验。因为信访当事人本身就对信访工作产生了依赖，为其提供无条件、无休止的绿色通道之后必然会助长不正之风，当信访当事人的信访案件被驳回时，可能当事人会为了维护自身的权益而不停地上访，但是此时法庭仲裁、诉讼等程序就会形同虚设，而且长此以往，信访当事人的眼中只有信访部门，而无法律部门，只有信访工作人员能够解决真实困难，而法律不能够对自身权益进行维权，就会将信访部门当成唯一的“救命稻草”，不停地消耗信访部门的成本与资源。但是这种状态下，就会令权利救济出现本末倒置，久而久之就会令依法治国、法律强国的战略目标成为一句空谈，失去效力的法律在公众面前将会变得毫无威信可言。所以站在长远角度，此完善信访制度的做法并不成立，而且党和政府在设立信访部门，颁布信访制度时的初衷是为了听取更多的民意，

　 19 了解更多的民生疾苦，能够真正解决民生的困难，是为了解决民生纠纷，是政治在信访立场的一种肯定，而且党在维护和平和治理国家的时候始终走的是群众路线，必须要明令信访不得凌驾于法律之上，信访虽然能够解决纠纷，但是却并不是唯一的解决纠纷的通道，必要的时候必须要将信访案件抬高到法律的高度，必须要站在法律维权的角度来看待问题、解决问题。而且信访部门与法庭的威信不可同日而语，信访部门为老百姓讨回公道、维护合法权益只是一种软权力，并不能够作为具有实际公信力的武器，一旦出现了一些社会恶性事件，必须要依靠法律武器来维权，而不能仅仅将责任都归咎到信访部门身上，事实上信访部门只是一种解决小范围纠纷的途径，而并不是全职全能。成权利救济方式的本末倒置，最终影响法治国家的建立和法治权威的树立。

　（三）信访法治化是时代发展的必然要求 从以上观点来看，信访制度既不能被撤销也不能够被强化，完善措施也不能够凌驾于法律之上，所以信访法治化便成为信访的唯一出路。在党和人民群众之间，存在一些避不可免的利益冲突，因为一些政府官员可能会有一些贪腐弊病，或者是粗暴执法，严重侵犯了老百姓的实际权益，令老百姓苦不堪言，而信访部门就是为老百姓开辟一条解决路径，设计的初衷是为了让政府能够真正贴合群众，下基层了解民生疾苦，并且提高人民群众参与政治的积极性。因为政府官员在为人民群众服务的过程中可能会出现一些违法违纪的现象，但是政府监管部门并不能够事事监管到位，所以就需要依赖于群众的参与。这样政府官员在人民群众的监督下才能够更好地服务于民众，更好地尽自己“取之于民用之于民”的义务。然而最近

　 20 几年，因为市场经济快速发展，出现了一些不可调和的矛盾，走司法程序的成本高，而且耽误的时间比较长，而且付出的代价比较高，所以往往人们不会通过法律途径来维权，而此时信访便成为救济和维权的捷径。一些地方性的政府把信访的影响力与接待信访案件的质量等视为官员绩效考核的重要指标，部分信访当事人为了为自己维权，所以贿赂信访工作人员，为自己大开方便之门，而信访工作人员也因此得到薪酬之外的利益，所以很多人都依赖于上访的“便捷性”，并且痴迷于上访，给国家依法治国战略目标蒙上一层阴影，而且对社会秩序的正常运行以及社会和谐等都造成不良影响，所以为了让信访制度变得完善，使信访脱离腐败，回归本真，必须要对信访制度进行有效完善，这是一个可持续的工程，必须要循序渐进地进行才能够实现。

　第一，权力要受限。因为一些人信信访的权力而不信法律的权力，所以往往希望通过信访来得到更多、更高的官员的庇护与权利。有一些信访当事人依赖信访，将自己的案件交由信访部门，如果地方信访部门不能维权的话则提交到更高的行政部门，完全将依法维权抛诸脑后，这显然是认为信访凌驾于法律之上了，对此，盲目崇拜信访必然会造成社会混乱。然而，不难理解老百姓的真实想法，老百姓将信访部门视为唯一“绿色救济”维权途径事实上是可以理解的，但是不能苟同，因为大多数都认为，谁手中握有权力谁就是最高行使权力者，但是我国的国情并非如此，我党自建立以来，一直是依法治国战略，即使是最高机关的最高领导人也必须要在法律的范围内行使权力，任何人不得以任何形式凌驾于法律之上，即使是最高领导人也是如此。但是老百姓却认为，领导手上拥有至高无上的权力，

　 21 其必然能够凌驾于法律之上，这显然是不合理的。法律就是为了让某些任职的官员能够自律，防止其肆意挥霍自己的权力，而且在法律面前，人人平等，即使是对国家做出突出贡献的人违反了法律也不得为其开启“方便之门”。在十九大中，信访权力被规范，信访部门行使权限必须要在法律范围内，不得脱离法律轨道，这就表示即使信访制度非常关键且必要，但是却依旧不能与法律抗衡，而人民群众也必须要对法律自生敬仰，不得触犯其权威。

　第二，要充分发挥信访制度的法律效力，要使其被披上“法制”的外衣。对于老百姓的维权途径，信访并非是唯一途径，但是不可否认地是，其比法律更快捷、更方便，所以深受老百姓推崇，但是必须要将信访制度法治化，才能够有效地令信访发挥其救济的功效，而且信访法治化，也能够有效降低信访量，避免一些好事者肆意挥霍信访部门的有效资源。

　另外，在国家几次重大会议上都重点强调了信访工作的重要性，并且将信访提升到法治化的高度已经被提上日程，大多数专家都开始着手研究如何让信访实现法治化，如何让信访责任真正落实到实处，使老百姓在维权时能够更高效、更便捷，也杜绝个别人的恶意占用有限的信访资源而耽误其他信访当事人维权的现象，必须要采取有效的方法来控制信访数量，全面提升信访质量，只有这样才能够真正实现“取之于民用之于民”的愿景。信访本身就是为了为老百姓排忧解难，倾听民意，而信访法治化之后并不与“为人民群众解决实际困难”的愿景相背离，而且从某种程度上来讲，信访法治化，是对信访制度的有效完善，是对信访制度的认可，也是将信访制度提升到国家发展战略高度的基本表现。站在信访法治化的角

　 22 度，政府不管是从完善信访制度思路还是在改革方面，都是为了让信访工作变得更为规范，也是为了让信访当事人消除对信访制度不切实际的幻想，让信访制度回归本真，真正使其发挥自身功效为老百姓发声发愿，彻底消除盲目崇拜信访的心理。

　六、结束语 综上所述，信访，是为了倾听人民群众的诉求，了解老百姓的真实所需，解决其生活中的实际困难，如果某些信访当事人认为信访可以凌驾于法律之上，那么就扭曲了信访制度设计的最初初衷。目前，信访实现法治化是非常必要的，既能够有效提高信访的质量也能够遏制信访的数量，杜绝信访当事人肆意挥霍信访部门有效资源的现象，而且信访法治化事实上不仅是对法律权威的一种肯定，更是对信访工作的一种认可，因为任何人不得以任何形式凌驾于法律之上，信访一旦被提上法治化日程，那么其公信力与威严必然会有所加强。信访法治化也是为了令一切信访工作都能够有法可依、有据可依，为信访工作披上“法律”的外衣，使人民群众在发声发愿时能够更加有说服力。

　新时期的信访制度存在一些比较严重的问题，而且还引发了一些恶性社会事件，扰乱了社会正常的公共秩序，还对社会稳定与和谐构成威胁，为此信访实现法治化是其完善的必经途径。信访改革工作涉及面非常广泛，如果信访改革与完善不能有一个“全局观”，则可能会令信访法治化变成一句空谈，对于信访制度，必须要站在公正、客观的角度，不能将其与法律简单地归结为黑与白、善与恶、对与错、正与邪，在行政执法的过程中，对社会的治理工作离不开信访工作，而依法治国战略亦不可抛弃，

　 23 所以信访既不能够失去其本身为人民群众服务的宗旨，亦不能够脱离法律的监管，踩法律红线，必须要让信访制度既合理又合法，才能够真正实现规范化的目标。

　2019 年我党和国家还必须始终坚持走依法治国的战略路线，而且新时期的信访工作也必须要稳步地完善，循序渐进地实现法治化才能够迎合未来时代的发展。对于信访制度的完善，必须要多管齐下，要审时度势，立场鲜明，既要治疗其本身存在的“顽疾”，也要引导其向法治化、规范化的方向发展。对于新时期的信访制度，实现法治化建设，是未来发展的必然，各机关部门必须要为其实现法治化保驾护航，实施有效的监督与引导，不能够令其脱离法律轨道，亦不能令其失去本真。信访制度法治化的进程必须要稳扎稳打，循序渐进，要对信访制度有高度的认识，并且让其更好地为人民群众服务，解决民生疾苦，信访制度只有拥有法律权威，才能够为未来开创新局面。

　参考文献：

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　 24 5.范愉：申诉机制的救济功能与信访制度改革，《中国法学》，2014 6.皮纯协等:《中外监察制度简史》，中州古籍出版社，1990 年 11月。

　7.杨平：《我国信访制度法治化改革研究》，哈尔滨工业大学学报，2017 年 5 月第 19 卷第 3 期 9.张璁：《新时代信访工作踏上新征程》，中国共产党新闻网，2018.4.30