我国行政程序卷宗阅览权确认与司法救济

　摘要 随着我国政府信息公开的深入推进，行政知情权逐步衍生出政府信息公开请求权和卷宗阅览权两种不同类型的具体权利。在司法个案与司法解释的共同作用下,卷宗阅览权得以具象化。与政府信息公开请求权不同，卷宗阅览权在我国尚缺乏完善的法律保障制度。通过有效的法律创设机制对卷宗阅览权加以确认和规范,具有重要的现实意义。卷宗阅览权司法救济的困境，反映了"重实体、轻程序"的传统立场。在我国特定的法治背景下，引入预防性行政诉讼机制可以有效实现卷宗阅览权的司法保障。

　一、引言 《政府信息公开条例》的出台，使得知情权的法律保障在一定程度上得以实现，学者们围绕政府信息公开与知情权问题的研究也越来越深入。知情权(therighttoknow)，又被称作“了解权”“知的权利”“资讯权”，虽然其“在自然权利、道德权利上出现较早”，但其真正流行则仅半个多世纪的时间，甚至“可以说是二十世纪的新兴权利”。因为行政知情权与人们的日常生活关系最为密切。行政知情权构成了知情权的核心部分，其是指公民、法人或者其他组织从行政机关获取信息的权利，狭义的知情权通常指的就是行政知情权。作为现代社会公民的一项基本权利，行政知情权为世界上大多数国家所认可和保障。目前，世界各国已经制定了 60 多部关于政府信息公开的法律，“能否从政府获得信息以及获得信息的程度，已经成为衡量一个国家信息民主的标志。”我国《政府信息公开条例》的出台，一个重要出发点就是为了更好地保障公民、法人或其他组织的行政知情权。

　“经典的权利在新的时代背景下衍生出许多新的具体的权利问题，而新的社会关系要求在权利大家族中添列新的成员。”随着我国政府信息公开的深入推进以及公民知情权意识的普遍提高，行政知情权在实践中又进一步衍生出“政府信息公开请求权”和“行政程序卷宗阅览请求权”两个具体权利问题。这两种具体权利既可以说是为适应新的时代需要，在权利大家族中添列的新成员。政府信息公开请求权“属于一般性之信息公开”，而行政程序卷宗阅览权“属于个案性之信息公开”，就此而言，政府信息公开请求权构成了行政知情权的主要部分。行政程序卷宗阅览请求权，亦简称为卷宗阅览权，一般指当事人在参与行政程序过程中，出于主张或者维护自身合法权益之目的。鉴于卷宗阅览权在行政程序中的重要性，不少国家或者地区都通过行政程序法或单行法律对其加以法律确认。我国无论是从立法还是理论上，对于卷宗阅览权的关注都还非常少。本文试图通过典型的司法案例来揭示出个案变迁中卷宗阅览权的司法生成轨迹，并对卷宗阅览权的法律确认和救济机制展开深入分析，期待能够为此项权利在以后的实践中发挥其应有价值做出一定的理论贡献。

　二、卷宗阅览权的司法生成

　《政府信息公开条例》实施 6 年多来，对于保护政府信息公开请求权起到了十分积极的作用，2013 年全国法院受理的一审政府信息公开案件达到了 5000 余件，占据我国行政诉讼案件数量的较大比例。在实践中，由于卷宗阅览权之保护力度相当薄弱，当事人通常有意或者无意地试图通过申请政府信息公开的方式去获取行政程序中的案卷信息，而行政机关往往会依据《政府信息公开条例》拒绝公开相关信息，由此引发了不少行政纠纷。

　(一)典型案例中卷宗阅览权的行使迷途 “袁裕来诉安徽省人民政府不履行政府信息公开法定职责案”(以下简称“袁裕来案”)以及“陈宏诉江苏省如皋市国土资源局政府信息公开案”(以下简称“陈宏案”)是司法实践中所发生的两个体现卷宗

　阅览权行使迷途的典型案例。袁裕来案可以说在很大程度上推动了最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《政府信息公开规定》)在第 2 条第(4)项中将卷宗阅览权行使引发的行政纠纷排除在行政诉讼受案范围之外；陈宏案则是《人民法院报》上发布的第一个明确适用《政府信息公开规定》第 2 条第(4)项之规定不受理卷宗阅览纠纷的典型案例。

　1.袁裕来案。2008 年 6 月 11 日，袁裕来律师因代理一起行政复议案件，而向安徽省政府提出政府信息公开申请，要求安徽省政府公开该行政复议中止涉及的相关案卷材料。安徽省政府认为行政复议案件的相关材料不属于《政府信息公开条例》所指的政府信息，但袁裕来作为行政复议案件的代理人可以查阅复议案件的相关材料、了解复议案件办理情况。之后，袁裕来委托他人到安徽省政府处查阅并复印了该复议案件的相关材料。后袁裕来以安徽省政府没有按照其要求作出书面形式答复为由向合肥市中级法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为，原告所申请的信息，是被告还未审理终结的行政复议案件的相关材料，不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息。而被告已经告知其可以依法查阅相关复议案件材料，履行了相应的法定职责。遂判决驳回了原告的诉讼请求。袁裕来不服提起上诉，二审法院审理后进一步补充认为，对于上诉人的信息公开申请，被上诉人及时给予答复，并告知其可按照《行政复议法》赋予的权利，查阅、复制复议案件的材料、了解办案相关信息。最终，二审判决驳回原告上诉，维持原判。

　2.陈宏案。陈宏是江苏省如皋市丁堰镇皋南村 14 组村民。2013 年 12 月 10 日，陈宏作为听证会代表参加了在如皋市国土资源局举行的“关于如皋市丁堰镇皋南村十四组三宗土地确定土地所有权听证会”。该听证会结束后，陈宏等人向市国土资源局提起政府信息公开申请，要求该局公开听证会会议记录。如皋市国土资源局作出答复认为，其所申请公开的信息属于过程性信息，不属于政府信息范畴，遂决定不予公开。陈宏对该答复意见不服，遂向法院提起行政诉讼。一审法院经审理后认为，根据《政府信息公开规定》第 2 条第(4)项规定，原告的申请属于以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，不属于行政诉讼受案范围;但指出被告应当正确指引原告行使权利。遂裁定驳回原告起诉。二审法院审理后进一步明确，原告应通过行使卷宗阅览权的方式获取需要的信息;同时建议被告在信息公开答复中，应告知原告按照相关规定行使卷宗阅览权。二审法院最终裁定维持原判。

　在以上两个典型案例中，不论是作为行政诉讼专业律师的袁裕来，还是身为普通老百姓的陈宏，都以为其可以根据《政府信息公开条例》享有政府信息公开请求权，进而试图通过申请政府信息公开的方式去获取尚未终结的行政复议程序或是行政确认程序中的相关材料。由于他们对政府信息公开请求权存在错误认识，或者说他们可能根本就没有意识到卷宗阅览权的存在，从而导致了他们在行政复议程序、行政确认程序中卷宗阅览权行使的迷途。

　(二)个案变迁中卷宗阅览权的具象化 如果说在袁裕来案中还只是体现了政府信息公开请求权与卷宗阅览请求权之间的模糊界限，那么在陈宏案中则较为清晰的展现了二者的不同。在陈宏案二审法院的裁定中，对卷宗阅览权进行了明确具体的界定。

　1.袁裕来案中界分之争。对于袁裕来案，学界和实务界曾有较大的分歧。以叶必丰教授为代表的学者，对法院的判决提出了质疑，认为法院不应当支持被告以不属于《政府信息公开条例》规定的公开范围为由所作的拒绝公开。2011 年最高人民法院出台的《政府信息公开规定》则支持了袁裕来案中法院的判决，明确将行政程序中的卷宗阅览排除在行政诉讼受案范围之外。该司法解释的制定参与者在评析袁裕来案时对此予以了明确，即该案中的情形属于“以政府信息公开的名义达到卷宗阅览的目的的诉讼，法院应当不予受理。”

　2.陈宏案中的具象化。陈宏案的二审裁定书中明确指出该案“主要涉及卷宗阅览请求权与政府信息公开请求权的竞合问题”，并对卷宗阅览权的涵义进行了描述，指出“卷宗阅览请求权，是指处于特定的行政程序中当事人或利害关系人，为主张或维护其法律上利益的必要，有向行政机关申请阅览、抄写、复印或者摄影有关资料或者卷宗的权利。”在陈宏案中，二审法院通过裁定书，第一次对卷宗阅览权予以明确，使得此项权利作为一种独立于政府信息公开请求权的权利类型得以具象化。

　“新兴权利的司法生成主要是通过司法解释的途径而完成的。”区别于政府信息公开请求权的卷宗阅览权也可以说是在司法个案以及《政府信息公开规定》的影响之下得以定型化的。在上述两个典型案例中，袁裕来案虽然发生于《政府信息公开规定》出台之前，但对该司法解释产生了较大的影响。而正是受到了该司法解释的直接影响，陈宏案的法官才得以对政府信息公开请求权与卷宗阅览权作出明确具体的界分。然而，不同于其他新兴权利的司法生成境遇，在司法实践中具象化了的卷宗阅览权，却并未在真正意义上受到司法的有效保护。正如陈宏案二审裁定中所言“处于行政程序中的当事人向行政机关申请公开卷宗材料，行政机关应当告知其按照相关卷宗阅览的法律、法规规定办理，当事人不能对此单独提起诉讼。”这样的情况下，当事人卷宗阅览权的最终实现仍然还是依赖于行政机关。

　三、卷宗阅览权的法律确认

　从应然权利而言，“卷宗阅览权具有自然法或者宪法中‘人权条款’意义上的依据，是国家制定法不可剥夺的权利。”然而，在我国“强行政、弱司法”的权力结构中，司法生成的卷宗阅览权的有效实现，仍需要通过有效的法律创设机制加以确认和规范，从而使其“真实、全面地为现实的国家立法所肯认”。通过法律确认卷宗阅览权具有重要的意义，甚至可以认为是“现代法治行政题中的应有之义。” (一)卷宗阅览权的具体界分 作为行政知情权的两个具体化权利类型，卷宗阅览权与政府信息公开请求权既存在联系，也存在着较多的不同点。对卷宗阅览权加以法律确认，首先需要厘清其与政府信息公开请求权的区别与联系，对此不少学者都予以了关注。结合相关国家和地区的立法背景和实践，学理上对于卷宗阅览权与政府信息公开请求权的区别，大致可以作如下归纳(见下表)。

　卷宗阅览权与政府信息公开请求权是“一个源头上所产生的两条河流”，也不可避免会存在交叉。根据《政府信息公开条例》的有关规定，特定行政程序中的当事人亦有可能获取一定的卷宗资料。另一方面，由于政府信息公开请求权并无特定权利主体和期限限制，而理论上各种程序中之当事人或者利害关系人有卷宗阅览权时，也可以认为享有政府信息公开请求权。因此，两种权利会产生竞合问题，“此时如何处理，毋宁最为困难。”在我国台湾地区，“行政程序法”与“政府资

　讯公开法”分别规定了卷宗阅览权和信息公开请求权，因而，实践中需要厘清两种权利的诉讼亦是屡见不鲜。而由上文可知，卷宗阅览权在我国得以具象化，也是缘于司法实践中对这两种请求权竞合的处理。根据袁裕来案和陈宏案的法院裁判，并结合相关学理，处理卷宗阅览权与政府信息公开请求权竞合问题，一般是遵循“特别法优于一般法”的原则，即当相关法律法规或规章中对卷宗阅览权作了规定，则适用相关规定;如果没有卷宗阅览权的特别法规定，则一般认为当事人或者利害关系人就能够依照《政府信息公开条例》享有政府信息公开请求权。

　(二)我国卷宗阅览权的法律确认进路 从大陆法系关于卷宗阅览制度的立法例可以看出，大多数国家和地区均在其行政程序法中对卷宗阅览权作了一般性的规定。而我国行政程序法却一直处于立法空白，更不用说通过行政程序法来对卷宗阅览权加以一般性的规定。

　1.卷宗阅览权法律规定之不足与制度性缺陷。现行法律中，仅有《行政复议法》对行政复议程序中的卷宗阅览权作了较为明确的规定，但该法的规定还并不完整。可以说相关单行行政程序立法的规定不足以及统一行政程序法典的缺失，是造成卷宗阅览权法律确认的主要障碍;而现行法律法规中涉及卷宗阅览权的制度性缺陷，也在相当程度上对卷宗阅览权的法律确认产生不利影响，这主要表现为:(1)混淆视听的“公众查阅权”。在《行政许可法》中，不但没有就卷宗阅览权作出规定，反而是对与卷宗阅览权极易产生混淆的所谓“公众查阅权”进行了较为全面的规范。实际上，这里的公众查阅权与一般的政府信息公开请求权并无本质区别。然而，最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》中对“查阅权诉讼”所做的解释，却将公众查阅权的权利主体限缩为了“利害关系人”。这样的解释对人们的政府信息公开请求权做了明显不利的限制，也会对当事人行使卷宗阅览权产生误导。(2)《政府信息公开条例》中的混合立法。虽然该条例第 13 条主要是涉及政府信息公开请求权的规定，然而，根据该条中所规定的“特殊需要”也可以解释出公民具有卷宗阅览权。更需要注意的是，从该条例第 25 条所规定的内容看，实质上规范的是行政程序中的卷宗阅览权。《政府信息公开条例》未加区分地对政府信息公开请求权与卷宗阅览权所作的混合立法，一定程度上导致了实践中当事人为了达到卷宗阅览的目的，而提起政府信息公开申请。

　2.“自下而上”的立法模式推进卷宗阅览权的法律确认。尽管缺乏对卷宗阅览权的统一法律规定，但不少规范行政程序的部门规章和地方政府规章中，仍然不同程度地对卷宗阅览权加以确认。例如，《国土资源听证规定》第 16 条第 1 款规定了国土资源听证程序中的卷宗阅览权；《交通事故处理程序规定》第 80 条对交通事故处理程序中卷宗阅览权也做了较为具体的规定。《湖南省行政程序规定》《凉山州行政程序规定(试行)》《辽宁省行政执法程序规定》、《滁州市行政执法程序暂行规定》《山东省行政程序条例》等地方规章都涉及到了对卷宗阅览权的规定。在完整规范卷宗阅览权的全国性立法尚不能实现前，通过部门立法或地方立法，“自下而上”地实现各个具体行政程序中或各地方政府行政程序中卷宗阅览权的法律确认，不失为一种较为稳妥的法律保障举措，这种模式也可以为最终实现卷宗阅览权全面、统一的法律规范提供智识性基础。

　“中国需要一部统一的行政程序法典，这已是关注法治政府建设的人们可以达成的一种共识。”这种共识将继续推动中国行政程序法典的制定，将卷宗阅览权等程序性权利确认于一部较科学的行政程序法典之中，权利主体的程序性权利或许才能有效实现。卷宗阅览权的法律确认应当明确其构成要件，即权利主体、权利客体和内容等三个方面。未来的行政程序法在规范当事人的卷宗阅览权时，理应包含这三个方面的内容，从而实现卷宗阅览权完整的法律确认。而鉴于《行政许可法》、《政府信息公开》中相关规定的制度性缺陷，也有必要对其中的相关条文加以修改完善。

　四、卷宗阅览权的救济机制

　尽管通过完善相关立法可以更加全面地确认当事人在行政程序中的卷宗阅览权，法定化的卷宗阅览权可以更好地对抗行政机关的权力滥用，进而影响行政机关及其工作人员改变其行政观念、正确对待当事人的程序权利。然而对卷宗阅览权的法律保障，仅仅依靠行政机关及其工作人员观念的改变或许还远远不够。例如，在陈宏案中，相关部门规章已经对当事人的卷宗阅览权予以明确，然而如皋市国土资源局就是不按照相关规定办理，也不告知当事人可以按照相关规定查阅听证纪要，法院对于如皋市国土资源局这样的不作为行为也只能在裁定书中给予“温馨提醒”。

　(一)卷宗阅览权司法救济的困境 由上文的分析可知，学理上一般认为，政府信息公开请求权与卷宗阅览权因法律属性的不同，决定了其受到侵害时救济方式的不同。前者作为一项独立的实体性权利，如果行政机关拒绝当事人合法的政府信息公开请求，则当事人可以单独寻求司法救济。后者作为一项附属性的程序性权利，如果在行政程序中行政机关拒绝当事人合法的卷宗阅览请求，则当事人一般不能就此单独寻求司法救济，即不享有单独的权利救济请求权；除非当事人对其行政机关的实体决定有异议才可以一并提起对卷宗阅览请求的异议。之所以如此，有学者解释为“因为行政程序不是司法程序，在该程序中效率的价值位阶高于正义的位阶，否则行政程序会因为要保证正义而停滞不前。”这一观点，其实在卷宗阅览权的两个典型案例中也得到了印证:在袁裕来案中，二审法院审理认为:“如果政府机关获取的信息在行政过程的每个环节都要公开，不仅不利于行政活动的开展，而且将严重影响行政效率。”在陈宏案二审裁定中也有类似的理由，即“防止当事人在行政程序进行期间，利用法律漏洞动辄提起诉讼，从而阻滞行政程序的运行”。

　卷宗阅览权与政府信息公开请求权司法救济的不同模式，一定程度上反映了“重实体、轻程序”的传统立场。这种立场认为，“只要给予人民对于实体权利的争讼权的后续保障，就足以弥补前阶段程序瑕疵可能造成的程序与实体的错误。”尽管行政程序的效率固然重要，但程序性权利的诉讼保障并非一无是处:如果行政机关在行政程序中不允许当事人阅览卷宗，进而提出陈述申辩的意见，仅凭其获取的有限信息就作出终局性的行政实体决定;那么，即便当事人可以在行政程序终结后就实体决定不服时一并提起行政诉讼，但当事人因为在行政程序中没有获知相关案件信息，也就很难在行政诉讼中提出充分理由反驳实体决定的合法性。事实上，我国台湾地区“行政程序法”第 174 条的但书规定，即“行政机关之决定或处置得强制执行或本法或其它法规另有规定者，不在此限”，表明立法机关也并非将行政程序中的卷宗阅览权引发的行政纠纷一律排除在司法救济途径之外。在我国，最高人民法院《政府信息公开规定》明确将行政程序中卷宗阅览引发的行政纠纷一律拒之门外，造成了卷宗阅览权法律保障的困境。

　(二)预防性行政诉讼机制的引入 在我国法治化程度尚处于初级阶段的特定背景下，有必要突出对卷宗阅览权的保障力度。根据“有权利必有救济”的原则，在特定情况下，当事人为了避免行政机关尚未完成的行政行为或事实行为对自己的合法权益造成侵害，而请求阅览行政程序中的卷宗材料，如果无法获得行政机关批准，则当事人可以向人民法院提起诉讼寻求司法救济。这种诉讼机制被称为预防性行政诉讼机制，其目的在于防止发生可以预期的损害。

　针对卷宗阅览权的预防性行政诉讼机制，可以有效避免当事人因担心行使卷宗阅览权被拒而无法获得救济的顾虑，有利于当事人更好地行使法律赋予的卷宗阅览权，从而避免卷宗阅览权行使的迷途乱象。在陈宏案中，陈宏等人为了获取土地确权听证会会议记录的复印件，而以政府信息公开的方式向如皋市国土资源局提出申请，却被该局答复为“听证会会议记录属于内部管理信息及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于应公开的政府信息范畴”。陈宏等人原本可以依据《国土资源听证规定》来行使卷宗阅览权，却是错误地主张了政府信息公开请求权。之所以如此，或许其中一个重要的原因就在于如皋市国土局对陈宏等人依法享有的卷宗阅览权的无视。因此，本案中法院虽然驳回了陈宏的起诉，但也明确指出了如皋市国土局工作的不足，即“如皋国土局在收到涉诉信息公开申请后，应当履行告知义务，指引行政相对人按照法律法规的规定正确行使自己的权利，建议行政机关在今后工作中加以改进。”同样的情况也在更早发生的袁裕来案中有所体现。当然，在何种情形下当事人的卷宗阅览权被侵犯可以提起预防性行政诉讼，还需要理论的深入以及实践的积累。

　结语

　当前我国已经进入全面深化改革的新时期，社会各方面的制度也都在进行着重大调整，“在这种新旧体制交替过程中，现实中更容易发生利益的纠葛与纷争，人们对权利更是充满深情的呼唤。”行政知情权即是顺应时代发展而为人们“深情呼唤”的重要权利形态之一，因为“对于国家权力来说，让个人了解与其权力行使有关的信息无疑是一种制约其权力行使的外在力量。”在全面推进依法治国的时代背景下，作为行政知情权衍生出的具体权利形态，卷宗阅览权的法律确认和有效保障，对于推进我国正当行政程序的建立、全面落实行政公开原则、有效约束行政自由裁量、促进行政程序案卷制度的完善等方面都具有重要的现实意义。然而，由于立法机关在很多方面难以迅速及时地做出反应，通过法律全面完整地确认卷宗阅览权或许还有很长的路要走;另一方面，卷宗阅览权的司法生成轨迹，又昭示着实践中当事人要真正实现这一权利还困难重重。在我国，如何真正有效地实现卷宗阅览权之类程序性权利，是我们必须认真对待的一个课题。