从疏远到干预:诱致性制度变迁视角下美国联邦政府职业教育角色的转变*

千静慧，郝理想

(河北科技师范学院 职业教育研究院/河北省职业教育研究基地，河北 秦皇岛 066004)

关于美国联邦政府对包括职业教育在内的公共教育干预的强化问题，国外主流的解释大多是从经济理论角度分析，认为联邦政府干预教育的最重要形式是拨款制度。陈露茜指出，国外研究中对联邦政府干预教育做了很多经济分析，但未从本质上回答一个问题:在分权自治的背景下，各州都意识到了捆绑着联邦经费的联邦干预，但伴随着联邦经费而来的联邦干预为什么会被容忍？[1]组织模式分析也试图解决这个问题，认为联邦干预得以实现是借助于19世纪晚期的初级科层制，这种具有“自然而然”集权化组织模式的出现，是一种以“命令—服从”为主要特征的模式使然。笔者拟从诱致性制度变迁的理论视角出发，分析联邦政府干预职业教育并能够被“容忍”的原因。

1862年，美国颁布《莫雷尔法案》，这是美国第一部以立法形式参与到职业教育的法案，也是联邦政府对职业教育从疏远到干预,实现教育角色转变的开端[2]。联邦政府干预公共教育也是以此为伊始。在该法案颁布之前，教育归属于各州和地方政府全权负责，联邦政府在职业教育，甚至整个公共教育中都一直处于一个“局外人”的角色，甚至在普通教育中也很难看到联邦政府的身影。这种疏远职业教育角色的形成主要有以下两方面原因:

(一)美国宪法精神规定

美国联邦政府和州政府是实行分权而治的，这是根据美国宪法原则精神规定的，也是美国的国家管理体制。美国联邦宪法的制定坚持“限制政府的权利，保证人民的自由”的理论基础和目的，要求宪法在制定时必须保护地方和人民的权利自由，即要求保留各州的自治权,包括立法、司法、行政权限。且联邦政府行使权力时，也必须立足于联邦内各州，不能针对于一州单独行使。这是美国1787年宪法所包含的原则和精神。

根据以上宪法精神，1793年美国国会通过的宪法“第十修正案”中指出：“权力是保留给各州或人民，并未授予合众国政府。”[3]而在授予联邦政府的权利中，教育权正是联邦宪法未提及的部分，这就意味着教育权归属于各州，包括设立和监督公立学校的权限。在很长一段时间里，形成了各州自治教育的局面，联邦政府干预教育被认为是违宪的，教育权掌握在各州政府手中。因此，在联邦制宪法精神的限制下，联邦政府处在教育的边缘地带，对职业教育来说，更是一个“局外人”的角色。

(二)职业教育社会地位影响

联邦政府之所以疏远职业教育，法律方面的原因是主要的，但还有一方面原因是当时职业教育相较于普通教育来说，没有引起联邦政府过多的重视。和我国一样，美国职业教育在社会上、教育界以及传统观念里，很长一段时间都处于一个较为边缘的地带，人们更热心于那些培养教士、律师、医生和教师的传统的学院和大学，而轻视学习专业技术的教育。

在当时的美国，职业教育之所以受到轻视，一方面是因为南北战争之前,美国的工业和制造业尚未广泛发展起来,技术教育的作用并不突出；
另一方面是尽管当时美国的科学技术已有较大的发展,但仍只是处于未成熟的试验阶段,没有正式应用到生产实际[4]。因此,以科学技术为主要教学内容和任务的职业教育并没有引起人们的广泛兴趣,职业学校发展也遭遇重重阻碍。美国最初也出现过一些职业学校，但由于当时职业学校的办学条件有限,来职业学校上学的学生很少。因此,当时很多的职业学校都因为生源不足,得不到社会的认可而不得不关闭[5]。那么在联邦政府“局外人”角色的这段时期,职业教育的“局内人”则是地方和各州政府，负责当地的职业教育，职业教育的办学大也都是以各州和地方私人办学的形式开展的。

由于职业教育没有得到足够的重视，自建国到19世纪中期，这一段历史时期美国职业教育的发展是非常缓慢的。而1862年颁布的《莫雷尔法案》正式改变了“教育属于各州，联邦政府不得干预”的定式思维，联邦政府为适应经济发展对“培养工农业专业技术人才”这一迫切需求，开始以立法和财政资助的方式参与到公共教育中来。这是联邦政府首次干预公共教育，以赠地形式支持职业教育。根据新制度经济学中的制度变迁理论，美国联邦政府这种职业教育角色的转变，实际上也是一种“诱致性”的制度变迁方式。

制度变迁理论指出，制度变迁是行为主体在期望获取最大潜在利润时导致的，潜在利润也被称为外部利润，它是在制度实行过程中，行为主体看到了却未得到的利润。而要获取这种潜在利润就必须做出改变，对制度进行再安排，从而促成制度的变迁。联邦政府在职业教育中的角色变化，归根结底也是在追求这种“潜在利润”，又通过需求、供给以及内生变量的共同作用，形成的不同于强制性制度变迁的诱致性制度变迁形式，促进了美国职业教育的改革发展，联邦政府也通过供给与需求的双向联动，以立法和资助的形式，实现了对职业教育的干预和调控，确立了在职业教育中的领导地位。

1862年7月2日，《莫雷尔法案》正式颁布实施。自此,联邦政府开始以立法和财政资助的形式参与到职业教育中来。到1914年《史密斯—休斯法》颁布，包括这一阶段内的系列相关法案的颁布和实施，才正式促成了联邦政府职业教育角色的转变，由职业教育的“局外人”转变为“干预者”，并且这是一个干预出现并逐步强化的过程，而不是一蹴而就的。

(一)联邦政府通过立法调控干预职业教育

19世纪中期到二战前，这一时期可以称之为联邦政府在职业教育中的干预和领导地位确立时期，在美国职业教育发展历程中起着承上启下的作用。这一阶段具有代表性的联邦政府干预职业教育的立法主要就是1862年《莫雷尔法案》和1917年《史密斯—休斯法》。

1862年的《莫雷尔法案》是迫于当时的经济社会状况，联邦政府进行的第一次关于职业教育的立法，也是联邦政府干预职业教育的开端。法案规定了联邦政府给各州参议员分拨土地，所得利润用来购买校址用地，或捐办一所农工机械类的学院。各州如果在规定时期内没开展与赠地学院有关活动，则会将赠地与款项收回。据统计，法案颁布实施到19世纪末，联邦政府拨给教育用地已达到1.5亿英亩[6]。1890年第二个莫里尔法案进一步完善资助标准,提供稳定财力保证，来确保赠地学院能够正常运行。

随着《莫雷尔法案》的颁布与实施，社会上大批赠地学院开始兴办。赠地学院的主要课程，主要是农业和公益机械类，也包括其他科学和古典学科教学,还有一定的军事战术训练课程。总的来说，就是从事各种工作和职业的人文教育和实用教育,以培养农业科学和农业技术方面的专业人才。1916年，已经有13.5万的学生就读于赠地学院，占当时接受高等教育学生人数的三分之一，到 1926年这个数字已然增长到40 万之多[7]。由此可见，在法案的作用下，有越来越多的学生接受赠地学院内的技术教育。第二个《莫雷尔法案》又对黑人和妇女的受教育权利进行了规定，加速了美国高等教育民主化和大众化的步伐，也为联邦政府干预职业教育进行了示范，并奠定了干预的基础。1862年的《莫雷尔法案》是联邦政府通过立法赠地形式对教育进行干预，并对各参议员出售土地所获资金的使用进行了明确的规定，提出如果没有按规定使用，没有看到应有的成效，将收回所赠土地以及所获资金。由此看出，联邦政府在职业教育立法的初次尝试所颁布的法案就具有了“诱致”的特点。

《莫雷尔法案》颁布后也出现了系列相关的职业教育法案，这些法案仍存在两个方面的不足:一方面是这些法律大部分都是与农业教育有关，很少涉及其他领域的职业教育；
另一方面是这些法律涉及的职业教育层次，主要是在高等职业教育上，缺少其他层次的职业教育内容。而之后颁布的《史密斯—休斯法》，其规定内容中除了《莫雷尔法案》提到的农业教育，还涉及到了工业、商业、家政等多个领域的职业教育，涉及到的教育层次也主要是中等职业教育，这就弥补了《莫雷尔法案》中的不足。但两部法案的联系也不止于此，《史密斯—休斯法》在内容上一定程度也借鉴了《莫雷尔法案》和赠地学院发展的经验，并且是在国内发展职业教育热情不断高涨、社会上对联邦政府能够继续资助职业教育的愿望日益强烈下而颁布的。《史密斯—休斯法》的颁布标志着美国联邦政府职业教育立法领导地位的确立与规范，也是联邦—州—地方三级政府合作发展职业教育的开端[8]。这两部法案满足了当时美国工农业迅速发展对教育的新需求，也确立了联邦政府在职业教育中“干预者”的角色，对职业教育进行宏观的调控。

(二)联邦政府通过财政资助干预职业教育

美国联邦政府对职业教育的资助主要是由立法来规定实施的。包括资助的数额和用途，类型和标准以及相应的管理办法。《莫雷尔法案》中，美国联邦政府赠地给各州，以其出售所得的资金来资助教育，并明确资金的用途，取得了良好的效果。1890年的《莫雷尔法案》又对赠地学院的拨款数额进行了明确规定，第一年拨款15 000美元，之后每一年都在前一年的基础上递增1 000美元,直到达到25 000美元,以保证这些学院具有充足和稳定的财力使之得以正常运行[9]。

《史密斯—休斯法》的颁布，扩大了对职业教育资助的领域，扩展了资助的教育层次，规范了对职业教育的资助形式。不仅对政府的资助形式和资金用途做了明确的规定，也设置了具体的管理机构和管理办法，各州的职业教育也在联邦的引领和资助下快速发展，颁布后前十年财政拨款数额统计见表1。

表1 美国《史密斯—休斯法》颁布后前10年财政拨款数额统计[10] /万美元

由表1可知，在该法案颁布后的十年里，美国职业教育中为农业、商业、家政、工业的教育拨款呈明显上升趋势，联邦政府对职业教育的资助逐年增加，不断地确立并巩固其新的职业教育角色和地位，同时也极大地促进了这一时期职业教育的发展。

这种资助形式也为之后美国的职业教育立法奠定了坚实基础。在《史密斯—休斯法》之后颁布的一些职业教育立法，都是在该法的基础上顺应时代发展进行的调整和延续，尤其是在法案的指导思想和立法原则方面。如1929年的《乔治—里德法》、包括1963年的《职业教育法》等法案，这些法案的基础都与《史密斯—休斯法》密切相关，是在此基础上为适应时代发展而进行的一系列调整和改革。

新制度经济学代表人物道格拉斯·诺思认为：“制度是一个社会的游戏规则，是由非正式约束，如道德的约束、行为准则等和正式的法规，如宪法等组成。”[11]可见，职业教育相关的法案属于制度中的正式约束，因此美国联邦政府对职业教育从之前的疏远到干预的过程也属于制度变迁的过程。在拉坦的制度变迁相关理论中，他分析了一种“需求”和“供给”共同作用下的制度变迁方式,即诱致性制度变迁。在这种诱致性的制度变迁方式下，“需求方”追求潜在收益，“供给方”追求降低现行成本，双方的共同目的都在于“潜在的外部利润”。两者共同作用下促进制度创新或制度变迁即为诱致性制度变迁。而美国联邦政府这种职业教育角色由疏远到干预的转变，实际上也是一种诱致性的制度变迁。可以从拉坦的诱致性变迁理论中的需求动因、供给动力和内生变量三个方面来分析。

(一)职业教育角色转变的诱因:需求动因

根据诱致性制度变迁理论，制度变迁发生的前提就是必须要有需求动因，即制度变迁的诱因。美国联邦政府职业教育角色转变的诱因，主要来自于州和地方自治教育弊端显露、传统职业教育落后于社会发展、职业教育的经济作用受到关注等方面。

1.州与地方政府自治教育弊端显露

根据美国宪法精神，美国联邦政府和各州政府权责分明，职业教育由各州自治，但由于各州政府财力权利等有限，且各州情况差异较大，职业教育质量难以保证，亟需联邦政府出面干预调控。

美国是总统制共和制国家，各州享有自治权，包括自治教育的权利，自然也包括当时未成规模的职业教育。但美国也是典型的多元主义民主政体国家，由一个全国政府和五十个州政府组成，且由于历史原因造成的各州和地区文化差异较大。在这种分权与自治的政治模式中，各州和地方存在的较大差异对于教育的发展也存在着一定的弊端。比如由于各州财力水平不一，且存在着地方主义和分权格局，再缺乏联邦政府的统一调控和干预，那么各州教育质量就很难得到保证。教育与社会稳定、经济发展都密不可分，在全国工业化进程加快，经济快速发展阶段，如果持续保持教育混乱无统一调控，将会影响到整体社会的发展，因此，联邦政府出面干预教育也是势在必行。

2.传统职业教育落后于社会发展

美国原有的职业教育形式落后于当时的社会经济发展难以满足需求，社会上要求变革职业教育的呼声强烈，要求联邦政府出面进行调控和干预。

资本主义经济的发展带来的不仅是美国南北各州的争端与冲突，还有人们对教育变革的需求。在职业教育方面，美国独立之前的职业教育基本是受英国殖民统治，以传统学徒制为主，学习农业生产和手工生产的技艺。然而到19世纪，随着工业化进程加快和对新型劳动力的需求，传统学徒制因在质与量上都难达到要求而逐渐落后于时代，以培养诸如教士、律师、医生等传统人才为主的大学和学院也满足不了工业社会发展的需求。因此社会上变革教育的呼声高涨，也有一些有识之士进行了努力与尝试，如手工劳作运动、“机械工讲习所”运动等，但这些尝试都未取得良好效果[12]。工农业的快速发展使得社会上对从事工农业生产的专门技术人员的需求愈加迫切，而以培养教士和绅士为主的传统学校无法满足这种需求。在这样的背景下，联邦政府不得不转变职业教育角色，出面干预职业教育。

3.职业教育的经济作用始受关注

在经济发展方面，南北战争后经济快速发展，职业教育在资本主义经济发展中的作用也逐渐凸显，受到了各级政府的关注与青睐。联邦政府也因此更加关注职业教育。

1783年美国在被英国承认独立后,社会逐渐稳定下来。在1807年后美国开始了工业革命, 机器开始代替手工劳动生产，很大程度地促进了美国的工业化进程。到1860年,美国工业总产值已居世界第四位[13]。南北战争后，美国社会工业化进程加快，对拥有技术技能的人才需求加大，而当时的教育结构很难满足这种需求缺口。此时职业教育培养技术技能型人才，为经济发展提供人力资源的价值就显现出来。资本主义经济的发展突显出了职业教育的经济价值，很快在美国社会上崭露头角，受到了各级政府的关注与青睐。

(二)职业教育角色转变的保障:供给动力

诱致性制度变迁理论中强调，并不是只要存在制度变迁的诱因(即需求动因)就一定会导致制度的变迁，受制度均衡影响，还要有供给动力作为保障，内生变量作为推力。在制度变迁理论中，供给动力是制度变迁发生的保障，只有有了强有力的外部供给保障，才会和内生变量共同发挥作用形成推动力，促成改革或制度变迁。由此可知，诱致性制度变迁的发生不仅要有诱因的存在，还要有供给动力作为保障，内生变量作为推力。

根据诱致性制度变迁理论,供给方利用其拥有土地、资金、资源等可以使需求方获得利益的资本，从而诱导需求方按照自己所规定的、享受利益就必须达到的附加要求来达到追求潜在利润的目的[14]80。一方面，如果将美国联邦政府与州、地方的职业教育发展看作利益双方，那么根据“供给方利用其拥有土地、资金、资源等可以使需求方获得利益”可知，在此次诱致性制度变迁发生时，联邦政府是作为供给方，通过土地、资金等使得需求方，也就是州和地方职业教育的发展受益，并满足联邦政府自身对高质量人力资源、工农业发展、国家竞争力提升的潜在利益追求。另一方面，制度变迁的供给动力主要在于降低现行成本。美国内战后经济社会的发展，需要强有力的人才支持和智力保证，而要追求职业教育发展带来的人力资源、工农业发展等潜在的利益，就要对各州和地方职业教育的发展进行适当干预和调控，那么提供土地、经费等资助的方式对于联邦政府来说则是现行成本较低的一种。最初联邦政府通过《莫雷尔法案》向各州政府赠予土地，并要求他们在这些土地上建立学院。而这种“赠予”并不是直接赠地给各州政府，而是建立起了一种复杂的合作关系，借由这种关系，联邦政府为各州出售边远的西部土地提供了动机，各州同时也必须将收益用于资助各种高等教育计划[15]73。双方在这种合作关系中都收获了潜在的“外部利润”，特别是联邦政府，比起直接提供资金进行经费资助，赠地这种形式一定程度的降低了“现行成本”，因为边远的土地较之金钱显然更为便宜和丰富。

在这种诱致性制度变迁方式下，供给方和需求方的关系是:“你要是同意我的观点和要求……我就给你……”“你要是不遵从我的意见……我就不给你……” ，以此来推动改革措施的实施。这种诱致性的制度变迁不仅能充分发挥利益双方的共同作用，还借助了政府的垄断资源作为后续拉动力，从而能够保证改革措施的顺利实施，同时也满足了来自于民间的原始变革需求。

(三)职业教育角色转变的推力:内生变量

拉坦的诱致性制度变迁强调一种内生变量，即首先利用经济体内部导致非均衡的力量自发的进展，然后沿着非均衡的发展路径再给予一个类似强制变迁的外部推力，就能保证改革沿着个人理性与社会理性相一致的道路加速前进。这样的制度变迁既满足了需求方的利益，也满足了供给方对潜在利润的追求。制度创新和制度变迁本就是在难以维持制度均衡，即在特定情况下供求力量难以达到相对平衡的状态下发生的，并且没有永久的制度均衡，只要社会在发展不均衡就会一直存在，制度变迁也不会停止。而内生变量就是这种不均衡状态的体现。

相对于需求动因强调制度变迁的诱导因素，内生变量更强调经济体内部不均衡发展对制度变迁产生的推力。也就是说这种不均衡力量自发的进展可以被利用起来，推动制度变迁。在联邦政府职业教育角色转变过程中，这种不均衡的力量在不同阶段也有不同的表现。例如在《莫雷尔法案》颁布之前出现的内部不均衡力量的推动力。一方面，南北战争后美国经济社会发生巨大变化，教育亟需发展，教育经费支出也日益增长，而此时各州社会经济发展不平衡，贫富差距较大，全国教育发展不平衡的问题十分严重。另一方面，美国联邦政府在《莫雷尔法案》之前就有采用“赠地”的形式促进学校建设的先例。1787年《西北法令》中就有条款要求在镇区为学校预留出土地，在1796年到1861年间，国会曾向17个州的高等教育赠与土地[15]72。在这种情况下联邦政府继续采用赠地的方式对各州的教育进行资助，来调控全国教育不平衡发展就有了有力的推动力。

正如联邦政府职业教育角色的转变不是一蹴而就的，制度均衡的状态也不是固定不变地存在的，它是一个不断动态变化的过程。没有永久的制度均衡，只要社会在发展不均衡就会一直存在，制度变迁也不会停止。因此自《莫雷尔法案》颁布实施以后，又出现了一系列相关法案来强化联邦政府对职业教育的干预和调控，特别是1914年《史密斯—休斯法》的颁布，确立了联邦政府在职业教育中“干预者”的角色地位。这也是其内部不均衡力量到达一定程度后对制度变迁的推动。19世纪90年代以后，从欧洲强国迁移到美国的移民数量急剧减少，劳动力和受过职业训练的技术人员数量也随之大幅下降，因此美国经济快速增长对初级实用技术人才的需求量不断增加和美国初级职业技术教育发展缓慢的矛盾则变得更加尖锐起来。19世纪末20世纪初，各州开始在中学设立职业教育训练课程或设立职业学校来缓和这种矛盾，但却由于办学经费、师资等方面原因无法培养出足够数量和高素质的实用技术人才。此时联邦政府通过《莫雷尔法案》对高等职业教育进行资助已取得一定成效，人们对捆绑着资助的联邦干预也有了初步的容忍与接受。基于此，1917年美国颁布了《史密斯—休斯法》，授权联邦政府为中等职业教育发展提供财政拨款。

由此可见，诱致性制度变迁利用了民间不均衡力量自发的进展，是在此基础上，沿着非均衡自发路径再给予的一种类似强制性变迁的推力。这使得诱致性制度变迁从基础上区分于强制性的制度变迁，是一个自下而上的过程，也保证了改革是沿着下层理性和上层理性相一致的道路前进的。

关于联邦干预为什么会发生且被容忍这一问题，本文从诱致性制度变迁的理论思路出发，分析了这种联邦干预出现并能够被“容忍”的原因。联邦政府职业教育角色转变主要是通过立法调控和财政资助两种方式来实现的。从最初的疏远到通过立法形式对州和地方的职业教育进行拨款资助，这样的从疏远到干预的转变之所以说是“诱致”的，是因为它不同于强制性的制度变迁模式的规则强制推行，而诱致性的制度变迁是制度对象响应获利机会时主动实施的，是判断自己的实际情况后权衡利弊自主选择的[14]77。这不仅可以使得制度对象根据实际情况接受资助，有效发挥了联邦政府对职业教育的引导作用，提高了资金的使用效率，提升了职业教育发展的活力，从而形成了联邦政府、州政府和地方合作办学、多渠道筹措资金的发展形式。

另一方面，联邦政府对职业教育的干预，法案中的项目没有强制性的规定，这表明联邦政府并不能全权控制职业教育。显然，由于美国联邦宪法中的保留条款的存在，一直以来，地方控制教育是根深蒂固的观念。因此，让联邦政府短时间掌握教育的控制权利几乎是不可能的，联邦政府并未剥夺地方教育的权利，而仅仅通过宪法中内涵的联邦政府的隐性权力及其权利的模糊性，对职业教育进行干预性的资助，其力度有限。而这种“有限”并包含“潜在外部利润”的控制力度也自然能够为地方所容忍并接受，同时也为美国职业教育的发展增添了活力。