意义重大,特点显著,成效突出

文/上海社会科学院课题组

浦东新区法规立法启动一年以来，上海市人大常委会认真贯彻《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《引领区意见》），充分落实《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下简称《授权决定》），积极落实上海市委工作部署要求，坚持围绕中心、担当作为、锐意创新、敢为人先，取得了具有里程碑意义的开创性、阶段性立法成果，在浦东新区现代化引领区建设中充分发挥了引领、推动、规范、保障等重要作用，为浦东引领区乃至全国在法治轨道上推进现代化建设积累了宝贵经验。

上海社会科学院对已颁布的15部浦东新区法规开展了立法后评估，总结回顾浦东新区法规的实践探索和特色做法，深入研判浦东新区法规的实施状况及取得的成效，谋划展望进一步做好浦东新区法规立法工作的趋势和路径。

授权制定浦东新区法规是国家统筹“两个大局”为新时代深化改革开放提供法治保障的重要战略。浦东新区法规集授权立法、变通立法、试验立法等性质于一身，是全国人大常委会为保障引领区建设创设的全新立法形式。制定浦东新区法规有效实现了立法“同步”或者适度“前瞻”于改革发展，支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系正在逐步建立完善，为后续引领区法治保障体系建设创造了良好开端，有利于浦东实现在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放的新使命新任务。

制定实施浦东新区法规是对标对表《引领区意见》，推动高水平改革开放、建设引领区的积极作为。通过5部优化营商环境立法，创新企业全生命周期的服务管理方式，便利市场主体“进出”市场；
2部强化创新引擎立法，激发科技创造活力，保护科技创新成果，深化科技创新体制改革；
4部促进产业升级立法，深挖浦东产业优势和潜力，对标先进、对接国际，着力打通产业发展的堵点难点；
2部加快绿色转型立法，践行绿色发展理念，为生态环境保护和绿色金融发展提供制度供给；
2部提升治理效能立法，践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，提高城市管理科学化、精细化、智能化水平，维护人民群众切身利益。

制定实施浦东新区法规是落实“重大改革于法有据”，贯彻习近平法治思想的生动实践。浦东新区法规坚持目标导向和需求导向，坚持立法决策和改革决策相衔接，主动适应经济社会发展需要，科学编排立法需求项目清单，“深化‘一业一证’改革”“探索试点商事登记确认制和市场准营承诺即入制”“资源化再利用制度”等立法选题都直接来自《引领区意见》明确的改革事项。与此同时，上海市人大常委会建立健全与改革创新实践需要相适应的浦东新区法规立法工作机制，确保立法授权接得住、接得稳，认真践行全过程人民民主重大理念，推动形成加强浦东引领区建设法治保障的整体合力。

突出“引领性”，奋力成为更高水平改革开放的开路先锋。用足用好立法创制权，积极进行“从无到有”的创制性立法创新，为浦东“大胆试、大胆闯”提供有效法治引领。具体包括创设新的制度、补充国家法律规定，创设新的治理手段、细化国家法律规定，将先行先试、行之有效的经验上升为法规等；
用足用好立法变通权，积极稳妥进行“从有到优”的优化性立法创新，创造了“纵向联动、横向协同”的立法经验，既有对制度进行整体协同创新，也有对法律规则的构成要素进行个别优化创新，为浦东“大胆闯、自主改”提供有力法治支撑。

追求“高标准”，为高水平改革开放提供有力的法治保障。注重在法治轨道上促进高水平开放、实现高效能治理、推动高质量发展、创造高品质生活。具体包括通过从商品要素流动到规则制度开放的转变促进高水平开放，通过促进城市治理体系与治理能力的现代化实现高效能治理，通过持续优化营商环境和实施创新驱动发展战略推动高质量发展，通过构建和谐优美生态环境和塑造审美风尚创造高品质生活，从而提升城市治理“软实力”、打造经济发展“硬支撑”，在法治轨道上积极推动浦东努力成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵、彰显“四个自信”的实践范例。

体现“标杆度”，以首位担当擦亮具有浦东特色标志成果。15部浦东新区法规内容涵盖优化营商环境、推动产业升级、助力自主创新、服务绿色生态、深化城市治理等五大板块，整个立法紧跟时代步伐，对标国际最高标准、最好水平，凸显新区法规特色。具体包括强化创新引擎立法和促进先导产业立法紧扣全球新一轮科技革命和产业变革背景下的国家创新驱动发展战略；
绿色金融法规、固体废物资源化再利用法规紧扣生态环境保护和绿色金融战略。

彰显“牵引性”，精准回应浦东经济社会发展的迫切需要。浦东新区法规聚焦基础性和具有重大牵引作用的改革举措，以问题为导向，切口小、篇幅小，出台效率高、进入实施快，落点实、效果灵，坚持针对具体问题精准立法，对症下药，凸显靶向效应，坚持以小见大、以点带面，坚持以四两拨千斤的巧力打通关节、一通百通，快、准、稳地破解经济社会发展中的堵点难点痛点问题，引领推动经济社会发展，奏响新时代中国发展最强音。

优化营商环境，高质量发展新动力进一步激活。浦东新区法规以更大胆的“放”，进一步激发市场主体活力；
以更智慧的“管”，进一步守住风险控制底线；
以更优质的“服”，进一步促进政府职能转变。以“开便利店”为例，办理时限从95个工作日压缩至5个工作日，减少95%。

促进产业升级，新兴产业融合集群进一步形成。浦东新区法规聚焦“生物医药”“化妆品”“文物艺术品”和“智能网联车”等产业领域，激活产业链上下游，进一步推动引领区新兴产业集群打造发展。如“生物医药产业规定”施行以来，浦东形成了从靶点发现、药物筛选、临床研究、中试放大、注册认证到量产上市等完整的创新链条，相关产业规模达1300多亿元。

强化创新引擎，自主创新时代标杆进一步树立。浦东新区法规率先接轨高标准知识产权保护规则，优化揭榜挂帅机制，深化科技创新体制改革。如“知识产权保护规定”施行以来，浦东新区2022年1—6月著作权登记数量129938件，同比增长16.8%。

加快绿色转型，和谐优美生态环境进一步构建。浦东新区法规依托在沪的全国性金融基础设施机构和境内外金融机构，积极开发了绿色信贷等绿色金融产品和服务，创新为支持改善生态环境、应对气候变化、资源节约高效利用等经济社会活动提供金融服务法治保障。

提升治理效能，城市治理示范样板进一步打造。浦东新区法规深化智能场景建设，形成“智能发现、高效处置、非现执法、精准治理”街面秩序闭环管理，加快城市治理数字化转型。以“超出门窗经营”管理为例，非现场办理案件数是传统手段办理数的5.9倍，街面类信访投诉同比下降了16%。非现场执法模式被列入国家发改委推广借鉴的25项创新举措和经验做法之一。