我国政策性农业保险法律制度研究

马 慧

农业对于促进我国经济发展、保障人民生产生活都有着不可替代的作用，作为弱势产业，农业的发展受气候、环境、市场等多方面因素的影响，存在着很多的不确定性因素。为了能够保障农业生产者的权益，确保农业经济的稳定发展，我国在农村经济改革中大力推广和发展政策性农业保险，将其作为农业发展的物质保障。政策性农业保险想要稳定发展，必然需要相关法律制度作为保障。然而，目前我国在这一领域的法律制度仍然存在着系统性不足、监管不到位等问题，导致政策性农业保险在推进的过程中面临诸多阻碍，农民的风险保障权无法得到有效落实。因此，想要真正实现农业保险的政策性目标，就必须构建专门的法律规范，弥补当前法律法规中存在的不足之处，进而确保政策性农业保险能够发挥出应有的价值。

(一)政策性农业保险的概念

农业保险的客体是指各主体在农业保险活动中的行为,是各主体之间权利—义务或者权利—责任关系的中介。[1]政策性农业保险制度即政府主导下的农业保险，从宏观调控到其经营管理、优惠政策、财税政策等系列政策始终贯穿全程。政策指定的保险公司为政策性农业保险的承保主体，投保的主题一般为农户，投保范围原则上涵盖农业生产的全部领域。

(二)政策性农业保险的特点

政策性农业保险的特点主要包括以下几个方面：

一是强制性。政策性农业保险最明显的特点便是具有强制性，这也是其区别于其他类型的商业保险的显著特征，对于达到条件的保险经营者和投保者，国家会通过政策、法规等方式强制其参与政策性农业保险，以此来降低参与投保的农业经营者的风险，确保农业生产活动的顺利开展。[2]

二是高风险性。农业作为弱势产业，其自身的发展受到很多不确定性因素的影响，尤其是受自然灾害的威胁非常大，且农业受灾还具有区域广、危害大、期限长等特点，一旦出现意外，必然会给农业经营者带来严重的影响，这也就意味着政策性农业保险的赔付率较高，承保主体面临着比较大的赔偿风险。

三是公共利益性。政策性农业保险在运行过程中，政府以及各级财政补贴为保险赔付和保险费缴纳投入了大量的资金，在赔付金额和各项农业补贴中占有相当大的比重，这充分体现出了政府保护公共利益的职能，同时也赋予了政策性农业保险显著的公共利益性，其最终目的是为了保障农民的基本权益、实现农业的稳步发展。

(三)政策性农业保险的功能

政策性农业保险的功能可以从防灾止损、促进农村金融改革两个方面进行概括。

一是防灾止损。通过实施政策性农业保险，政府以及承保方等会将作为投放方的农户所面临的农业风险进行部分乃至全部转移，减少农民因减产而带来的损失，确保农户能够迅速恢复农业生产，保持农产品供给的稳定性。

二是促进农村金融改革。政策性农业保险则是政府强制力的介入，政府通过一系列补贴、优惠政策，实现了农户以及承保方经营风险的有效转移，拓宽了农业金融的融资渠道，提升了农民参保的意愿，有助于实现农村金融改革的目标。

(一)法律监管不到位

首先是政策性农业保险法律监管机构的主体地位不够明确。按照规定，我国政策性农业保险业务涉及财政补贴部门的，其监管权划归到财政部门，而事实上，我国关于保险业务的监督是由中国保监会来进行监管的，存在着监督权力分割的问题。另外，由于政策性农业保险的业务十分复杂，我国现行的监管模式也存在着“九龙治水”的多头监管问题，银保监会、财政部、农业行政主管部门、地方政策等全部参与到政策性农业保险的监管当中，监管权力冲突、监管存在空白地带的问题也普遍存在。

其次是监督机构的监管不够完善。在政策性农业保险法律关系中，政府占据主导地位，一旦政府的支持和约束不到位，承保机构出于逐利的心理，便会放弃高风险、低收入的政策性农业保险业务，避免自己出现亏损，或承担较高的风险压力。针对这一问题，我国各地方政府需要出台相应的规范性文件对承保机构进行有效的监管，然而在实践过程中，受人员、技术等多方面因素的影响，政府的支持与监管活动往往存在着很多盲区，或是出现“政府失灵”的现象，导致监管不到位。[3]另外，监督机构对农户的行为监管也存在漏洞，现行法律中对农户的行为也缺乏有效规制。由于政策性农业保险转移了农户的大部分生产风险，很多农户失去了农业生产的紧张性，随意经营、盲目生产甚至骗保的行为普遍存在，而我国现行的《农业保险条例》以及其他法律法规却并没有将农户行为纳入到重点监管范围当中，对其行为的约束效用比较弱。

(二)缺乏完善的财税优惠制度

虽然近年来我国不断扩大对农业保险的补贴范围，但是整体上看仍然存在着财政优惠力度不足的问题，具体而言，主要包括补贴形式单一和税收优惠力度、范围较小两个方面：

首先是政策性农业保险的财政补贴形式单一。目前我国政策性农业保险财政补贴的主要形式仍然为保费补贴，对于管理费、再保险基金等方面的补贴仍然比较少，很难满足不同参保主体差异化的保险需求，这就很容易导致农业生产经营者投保的积极性受到影响，不利于农业经济的健康发展。

其次是税收优惠力度和范围较小。通过研究法国、美国等西方国家的政策性农业保险法律制度可以看出，其在法律法规中对财政比例、扶持范围等优惠政策进行了明确的规定，优惠政策力度较大、税惠范围也比较大，极大地推动了政策性农业保险的发展。与西方国家相比，我国在这一领域的税收优惠力度仍然有着比较大的提升空间，例如政府为巨灾风险提供的基金为税前企业保费收入的25%，这和西方国家40%-55%的比例存在相当大的差距。另外，在税收优惠范围方面，我国的政策性农业保险中，免于征税的仅有营业税和印花税，而目前农业保险推行比较好的国家中，对于农业保险收入基本免于税收，与之相比，我国政策性农业保险仍然存在着明显的税惠力度不足的问题，导致农业生产经营者面临的压力仍然比较大，参保意愿不强。

(三)政策性农业保险法律体系不完善

政策性农业保险是国家宏观产业政策的组成部分，同时也是社会保障体系的重要组成元素，因此，政策性农业保险必须在完善的法律制度下施行，相关立法应保证涵盖内容的全面性以及法律的权威性。然而从目前来看，国务院是制定《农业保险条例》的主要机关，从这一点来看，《农业保险条例》应属于行政法规，与基本法相比，行政法规的强制性比较弱，很难实现较强的约束效力。另外，我国各地方主要是根据《农业保险条例》来制定部门规章或地方规范性文件，然而在实施过程中，地方性法规和政策、文献与《农业保险条例》往往会存在着一定的冲突。例如，我国《农业保险条例》的第三条当中明确规定，任何单位不得利用行政权力强迫或限制农户参加农业保险，然而广东省现行的《2018—2020年广东省政策性农业保险实施方案》第三部分中却规定农场、企业、养殖户不得选择性投保，而是需要全场投保，带有明显的强制性色彩，与《农业保险条例》中的规定相冲突，这也说明目前我国的政策性农业保险法律体系不完善，内容缺乏实际操作性，与配套的地方性文件存在冲突性等问题。

(四)再保险制度缺乏法律保障

无论是政策性农业保险还是其他各类保险业务的发展过程中，再保险制度都起着关键性的作用。对于政策性农业保险而言，再保险制度即保险机构向另一家机构进行一定比例的再次投保行为，其目的在于分散农业保险风险，降低保险经营机构的业务风险并提升其赔付能力。[4]

目前，我国再保险制度的法律保障问题主要体现在以下两个方面：首先，政策性农业在保险的相关法律法规仍然有待完善，有关政策性农业再保险业务的配套制度和法律法规尚未出台；
其次，由于缺乏法律保障，我国能够提供农业再保险业务的公司和机构也十分匮乏，能够提供专门的农业再保险业务服务的仅有吉林安化集团、上海安信集团等部分企业，其服务辐射的范围比较狭窄，承保能力也比较有限。

(一)完善政策性农业保险监管制度

针对目前我国政策性农业保险法律监管不到位的问题，应从以下两个方面着手进行改善：

一是明确监管部门。无论是美国还是法国等政策性农业保险制度发展较好的国家，都设立了专门的机构来负责相关的监管工作。因此，我国也应尽快设置农业风险管理局，并在法律层面来规定其权责，赋予其应有的法律地位，确保其能够真正发挥出应有的监管效用，进而改变“九龙治水”的监管局面，不断提升政策性农业保险监管的质量，并做到权责到人，分工明确。

二是加强对政策性农业保险法律关系主体的监管。政策性农业保险在推行的过程中涉及 多个主体，如政府、农业保险机构、农户等等，这就需要从法律层面对这些关系主体进行有效约束。具体来说，主要包括监督政府行为、监督农业保险机构行为、监督农业生产者行为。其中，对政府行为的监督主要是保证政府能够按照法律法规来开展各项工作，确保专项资金的流向；
对农业保险机构行为的监督主要是确保其能够履行保险义务，并确定其具备良好的经营状况和偿付能力，禁止将相关资金挪为他用；
对农业生产者的监督主要是避免其实施虚假理赔等行为。

(二)完善政策性农业保险财税优惠制度

首先，应完善财政法律制度。目前我国的财政优惠制度不够完善，对农业保险的投入不足。对此，一是要通过立法的方式明确政策性农业保险的财政优惠来源，从法律的角度明确财政支持的方式和份额；
二是要通过立法明确财政对政策性农业保险的具体支持方式，加大财政支持力度，但应注重将补贴水平控制在一个合理的范围内，保障农业保险财政的稳健发展。

其次，应完善税收法律制度。目前，相比于政策性农业保险政策发展较好的国家，我国税收优惠政策范围存在着明显的“有效性”，对此，应从法律的角度明确规定税收优惠项目，避免各地方出现税收征收混乱的情况。另外，考虑到农业的公共产品性质，其发展并不仅仅是为了农业生产者个人，也是社会价值的实现，因此，应根据税收社会政策原则免于征收税收，进而弥补农业保险市场失灵的问题。

(三)建立完善的政策性农业保险法律体系

首先，应从法律层面明确政策性农业保险具有国家主导原则，提升农业保险相关法律的法律地位。对此，应制定专门的政策性专业保险法律制度，将其上升至基本法的地位，提升其对于各关系主体的约束效力。

其次，在制定相关法律的过程中，既要有领导性的法律制度，又要允许各地方结合实际情况，出台具体的法律规范，确保法律法规具有针对性、可操作性和较强的地方适用性，避免其成为一纸空文，但必须对各地方出台的规范性文件进行规制，确保地方性法规与基本法的内容相契合，避免出现冲突，确保各地方法律法规符合领导性法律的基本要求。

(四)完善农业再保险制度

农业再保险制度有助于分散保险人风险，对保障投保人的利益有着直接的影响，对此应从以下两个方面对农业再保险制度予以完善：

首先，应出台相关法律保障再保险业务的发展，进而提升保险经营公司的承保能力，确保其业务的持续性和稳定性。另外，通过制定相关法律，也能够进一步规范再保险业务机构的经营行为，确保运营资本的安全性，发挥其应有的作用。

其次，针对现阶段我国能够提供再保险业务的机构较少的问题，各地方政府可以通过税收、财政等相关优惠政策，吸引商业保险公司发展再保险业务，进而在全国范围内形成国家参股型、国家控股型农业再保险经营公司，并通过法律来明确对不同形态的农业再保险经营公司的目标、职能、权限等，同时也应根据公司的性质来提供差异化的优惠政策。

农业对于我国社会经济的发展起着至关重要的作用，我国作为农业大国，发展政策性农业保险是必由之路，对于转移农业经营者风险、促进农业经济发展都有着重要的影响。因此，近年来我国大力推行农业政策性保险，并取得了一定的实践成果，在一定程度上降低了农业生产者的经营风险，提升了其参与农业生产的信心。本文结合目前我国政策性法律制度存在的问题，提出了完善我国政策性农业保险法律制度的对策建议。随着我国农业事业的发展以及理论研究的不断成熟，相关法律法规也将得到进一步的完善，这对于促进我国农业发展、保障农业保险生产者权益必将发挥着更大的作用和价值。