乡镇政府绩效考核问题与对策研究

　 乡镇政府绩效考核问题与对策研究

　　摘要：当前，绩效考核已成为各级政府追求工作有效性和可控性的重要手段之一。乡镇政府作为我国行政体系中最基层的政府，在乡村的政治经济文化生活中扮演着不可或缺的角色。本文尝试从方案设计、考核实施和结果运用等方面分析我国乡镇政府绩效考核工作存在的主要问题，并提出对策建议。

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　　关键词：乡镇政府 绩效考核 问题对策

　　近年来，政府绩效考核伴随着政府目标责任制在我国的全面深入推行引发广泛重视。政府绩效考核，即按照一定的标准、程序、方法对政府在指定时间段内决策管理行为的投入、产出、中控和最终成果所反映的效率做出的综合考查评价[1]。绩效考核实施的目的是以考核结果为基础对下阶段政府工作的努力方向给予明确有效的指导。

　　一、开展乡镇政府绩效考核研究的重大意义

　　开展有关乡镇政府绩效考核的研究，有着毋庸置疑的现实指导意义。当代中国人民要实现建党100周年（2020年）全面建成小康社会，人民过上富裕生活；建国100周年（2050年）基本实现现代化，达到当时中等发达国家水平的“两个百年”宏伟梦想，必须做到从中央到地方，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚定不移走中国道路。这个“中国道路”，落实到具体工作层面，就是在党中央国务院所制定的正确方针政策的指引下，由各省（自治区、直辖市）分别确立本区域的总体目标，以绩效考核的形式层层传递要求；由各级地方政府结合本地情况执行；其后再自下而上地以上级考核下级的形式、将各地公共事业管理的成果向上汇总，为下一个阶段区域方向的调整与目标的设置，提供依据和参考。因此，绩效考核系统可谓拥有左右政府职能走向能力的一根关键”指挥棒”。

　　乡镇人民政府作为我国政权体系中最为基层的政权单位，是我党领导群众、联系群众、服务群众的桥梁和纽带，也是社会主义新农村建设的具体组织实施者。乡镇政绩考核办法制定得合理与否，实施得得力与否，不仅直接关系到社会主义新农村建设推进的最终结果，更间接影响着党的事业的繁荣发展、国家政权的长期稳定与社会的长治久安。当前，我国正经历着体制转型、社会结构变动、社会形态变迁的复杂时期。在中央加强和创新社会管理精神的号召下，不少身处考核与被考核中端的县级地方政府，解放了思想，不再满足于单一递送上级精神、指标的被动状况，自主自发地思考现有乡镇考核办法的不足和缺陷，寻求改进与创新。在此背景下，针对考核办法提出的具备明确学科理论基础的、经过扎实调研的完善意见，将起到雪中送炭的作用。此类研究队伍的充实壮大，无疑有助于科学发展观在基层层面的妥善落实，也对和谐社会的建设产生有益的影响。

　　二、当前乡镇政府绩效考核工作问题分析

　　乡镇政府绩效考核通常包含对乡镇政府和乡镇干部的双方面考核。中组部文件指出，对地方政府政绩的考核应关注经济发展、社会发展、可持续发展、民生改善、社会和谐、党风政风等六个方面。由于考核需总体把握“客观公正、注重实绩”、“全面”与“问责”原则，对乡镇政府的绩效考核能在一定程度上反映当地的经济社会发展实际，起到推动政府职能优化转变，促进新农村建设和城乡统筹发展的重要作用。然而，在实际操作中，各地乡镇政府的绩效考核在方案设计、考核过程与结果运用等环节均存在着不同程度的问题。

　　（一）考核方案的设计存在改进空间

　　在考核方案的设计环节中存在的问题包括：

　　1.考核设计定位不清。一些政府的绩效考核工作之所以未能取得预期效果，其根本原因是缺乏对考核的清楚定位，即在考核方案的设计时对考核要解决什么问题、达成什么效果缺乏清晰的认识。如果仅仅将绩效考核视作一个每年必走的管理流程，那么考核必然最终流于形式，劳民伤财。

　　2.考核办法相对粗放。目前，全国范围内绝大多数县市采用对下辖乡镇执行同一考核标准的考核方法，这样的做法固然在表面上体系了考核的公平原则，其实质却是对拥有不同地理区位、经济发展基础、风土人情的各乡镇采用了一刀切式地政绩衡量方法。

　　3.考核内容过于繁杂。处于国家政权体系末梢的乡镇政府是各级政府政策的终端执行者，县（市、区）级政府各有关部门均能将工作任务细化为指标下达至乡镇，建立相应考核机制。这就造成了主考部门无所不在、考核内容无所不包、乡镇政府无所不管的局面。一些部门将本应在部门层面完成的工作任务摊派到乡镇，致使乡镇政府接到不该管、管不了、管不好又不能不管的工作，其结果必然是为应付相关考核疲于奔命，托人情、讲关系，甚至弄虚作假。多种此类考核任务的叠加导致了乡镇政府无暇无力去考虑如何更好的服务地方社会经济发展、如何解决民众关心热点难点问题，发挥其应有作用。

　　4.指标、分值设置不合理。目前，乡镇政府考核指标与分值的确定是各职能部门间博弈的结果，也在一定程度上受到县级主要领导重视程度和好恶的影响，难免存在不合理、不科学之处。但更大的问题在于，考核指标与分值在很多县市沦为市对县政府绩效考核的层层传递，考核的本土化程度不高。即便近年来一些县市着手对乡镇考核办法进行了一些调整、改革，县对乡镇考核指标和分值的设计要摆脱市对县考核的影响还有很长一段路要走。

　　（二）考核过程存在不客观、不公正现象

　　考核过程中人的因素是能够大幅影响考核准确性、有效性的关键因素，出现的问题包括但不限于：

　　1.考核组成员专业素养的不足。县对乡镇的考核机关多为从多家单位抽调并临时组成的考核组，而非长期存在的专门组织机构，成员中有懂行的技术骨干，也难免夹杂半路出家、滥竽充数的南郭先生，如果在考核中出现了不懂装懂、外行指导内行的情况，考核的准确度将大受影响。然而遗憾的是，很多县市的考核组在走马上任前并未被安排系统的考核理论培训和实施细则培训，成员间评分标准不一致，相互间缺乏互补性，最终往往以组长（即领导）的评定为准。

　　2.考核组成员个人意志的干扰。我国是一个人情社会，讲究“熟人好办事”、互相给“面子”。考核组成员多有在县内多个基层单位间调任流转的经历，即便没有，也往往在本单位与乡镇间的多年业务往来中与被考核方的领导干部相互熟识。尽管随着中央八项规定出台、正风肃纪工作的展开，各地考核中请客吃饭、赠送礼品或礼金等违规情况逐渐绝迹，但考核中碍于情面或迫于压力打分留有余地的情况仍非个别现象。

　3.考核时间的限制。考核组要在较短的时间内走完被考核的每个乡镇，考核时间紧、任务重，考核组无法在半天、一天的时间内深入细致地了解被考核方的各方情况，所接触到的资料多为乡镇事先准备的内容，而乡镇在竞争压力下必然尽可能地展示其优秀的一面、粉饰问题，最终的考核得分难以客观反映该乡镇的实际水平。

　　（三）主客观因素制约导致考核结果与实际存在偏差

　　考核的结果运用，是乡镇干部职工在忙碌一年后最为关注的环节。从短期来说，关系到乡镇的排名荣誉（在一些县市还决定着奖补资金的拨付），影响着发放到每个人手中奖金的数额，从长期来看，更牵涉到相关干部职务的进退和发展前景，其敏感性不言而喻。于是，某些乡镇领导干部为了争取更高的得分，托关系、找门路、篡改数据，想尽一切办法“争先”，其结果必然对考核的效力形成干扰。即便乡镇给出的数据是实际统计的结果，其统计方案的设计、统计方法的采用、统计人员的素质等诸多因素都会影响最终数据的准确性，导致误差。

　　三、完善乡镇政府绩效考核工作的几点建议

　　针对上述问题，笔者认为，各县级地方政府应积极发挥主观能动性，在充分调研的前提下，因势利导，实现考核办法的个性化发展。

　　（一）找准定位，因地制宜，确保考核方案与时俱进

　　我国目前正处于市场经济初期阶段，时代正要求政府摒弃计划经济时代面面俱到、细致入微的管控方式，转变职能定位，成为社会发展的引导者和服务者。开展绩效评估、推行绩效管理的最终目的是推动政府运转的良性循环，以更好地服务当地经济社会发展。对乡镇政府绩效考核方案的调整，是一个长期的渐进式的工作。考核方案的制定要结合实际，追求实效。

　　首先，方案的设计应做到因地制宜。部分地方政府已意识到了“一刀切”式的考核办法难以准确反映各乡镇的真实情况，并在一定程度上为考核办法设计的个性化做出了一些努力和尝试，值得肯定；但这种尝试仍是不成熟、不完善的，如何制定出更好的办法来体现和推动乡镇的个性化发展，还需要各地政府大胆设想、小心探索。

　　其次，方案的设计要做到统筹兼顾。要在注重平衡各方职能部门需求的同时，强调“有限政府”理念，第一时间剔除不适宜用作乡镇考核的指标，把该由部门完成的工作任务留给部门，把能由企业承担的职责交给企业，使考核更具针对性、指导性，更好地促进乡镇政府在职能的发挥，让乡镇政府把更多的精力投入到执行上级政策、研究发展思路上，投入到为民众的解决生产生活问题、提升幸福指数上。

　　第三，方案的设计要保持相对的独立。要警惕县对乡镇考核完全成为市对县考核要求的简单传递。这要求各县（市、区）政府要在考核指标和分值的设计环节开动脑筋，体现个性。职能部门在分解指标任务时也应确保标准既有一定难度，又有可实现性，预防“低定高超”或“高定难超”现象的出现。

　　（二）开展培训，强化监管，确保考核过程公平公正

　　上级政府应为乡镇政府绩效考核的公平公正保驾护航。

　　一是开展对考核组成员的专项培训。组织人事部门要在平时注重对人才的考察和发掘，负责组建起一支政治素质过硬、业务能力精悍的考核队伍。在考核开展前，应由牵头单位组织开展对考核人员专业技能和组织纪律的培训，强化其评判能力和大局意识。当考核中出现指标设置笼统、分值浮动区间大的考核细项，考核组成员应在协商出可行评判标准的情况下分别打分，取均分为准。

　　二是加强对考核过程的监督管理。要充分发挥组织、纪检部门作用，及时震慑、打击在考核过程中出现的违法违纪行为，确保考核过程公开透明。对在考核中出现失职、渎职情形的考核人员，要严格追究责任，视情节轻重程度予以相应处分。

　　三是注重优化考核程序。合理分配考核日程，降低考核因时间紧张而走马观花、草草收场的可能，尽可能为考核组留出突击走访、抽样调查的充裕时间。同时，坚持平时考察与年度考核相结合的考核思路。如在不干扰乡镇政府正常工作的前提下，要求各考核责任单位在平时注重考核相关数据资料的积累，并将其与年底考核的结果相互对照，确保考核结果的客观可信。

　　（三）科学分析，系统梳理，确保考核结果的有效运用

　　在考核组完成对各乡镇的评分动作后，上级政府应组织人员对手头的考核资料进行进一步的分析和梳理。对考核资料的科学收集、分析，能使考核方发现各类隐藏在数据背后的重要信息，帮助其建立对被考核乡镇的更为全面清楚的认识，避免直接以得分的高低去判断乡镇整体工作的优劣。

　　此外，绩效考核是帮助政府达成远景目标的手段，考核结果的评定后应有一个考核方与被考核方双向互动、持续交流的过程。一些县（市、区）政府对考核结果的处理仅仅停留在公布结果的阶段，而没有系统地向被考核方指出存在问题、给出改进意见，被考核方也就无从据此确定自身今后的发展方向、目标。

　　在保障考核结果的有效性方面，建议在今后的考核中逐步增加公众参与的力度。从长远角度看，当前政府绩效考核考核主体单一的现象应逐步加以改变。政府作为公共服务机构，与公众间存在天然的联系，无法脱离公众而存在。政府理应通过制度设计来保障社会各界实现对政府工作的有力监督。

　　参考文献：

　　[1] 蔡立辉.政府绩效评估的理念与方法分析[J].中国人民大学学报，2002（5）：93-100.