美国和日本两国蔬菜保险：运行机制、产品实施与启示镜鉴

高一丹，宋 洋，崔海霞，宗义湘

(河北农业大学 经济管理学院，河北 保定 071000)

我国是蔬菜生产第一大国，2020年全国蔬菜播种面积约3.2亿亩，蔬菜产量约7.22亿吨，蔬菜产业作为重要的农业产业，对农民增收意义重大。但蔬菜生鲜易腐烂、不耐储存，受自然条件和市场环境双重影响，蔬菜生产和市场风险较高。2021年夏季全国范围内的暴雨灾害就对蔬菜产业造成严重影响，一方面暴雨导致洪涝灾害发生，破坏蔬菜生产致使产量降低，另一方面由于交通运输受阻，导致蔬菜价格的剧烈波动。蔬菜风险管理不仅关系着产业链上游生产者利益，也关系着下游居民“菜篮子”的消费和社会稳定，确保蔬菜产品有效供应意义重大，蔬菜风险管理的必要性和重要性越发突出[1]。

美、日两国蔬菜保险政策实施较早，历经几十年的发展已经具有完善的法律、政策基础，广泛的保障范围和较高的损失补偿能力，可以有效减轻自然风险和价格风险对农民收入的影响。近几年来，我国也逐渐加强对蔬菜等特色农产品保险的支持力度，2014年中央一号文件首次提出鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，2019年财政部印发《关于开展中央财政对地方优势特色农产品保险奖补试点的通知》，出台奖补政策支持地方优势特色农产品保险发展，并在10个省份进行试点。2021年中央一号文件也指出将地方优势特色农产品保险以奖代补做法逐步扩大到全国，为蔬菜保险发展指明方向。我国蔬菜保险实践已经有了初步发展，但也暴露出法律体系不完善、蔬菜保险险种单一、风险保障水平较低等问题，亟需借鉴美、日等国发展经验，完善我国蔬菜保险政策体系。

基于现实需求和政策引导，目前已有学者对蔬菜生产的风险和蔬菜保险产品进行研究，但局限于介绍蔬菜保险的类型、蔬菜保险保费补贴、保障水平以及农户购买意愿等[2-4]。也有部分学者关注了发达国家农业保险制度的运行机制和实施效果[5-8]，但尚未有学者就发达国家蔬菜保险制度和我国蔬菜保险实施情况进行过系统性研究及比较分析。基于此，本研究在梳理目前美国和日本蔬菜保险的支持政策、补贴水平和赔付效果等方面的基础上，采用比较分析方法，对比美国、日本和我国蔬菜保险的运行机制和实施效果，分析新形势下中国蔬菜保险存在的问题及面临的困局，并提出美国和日本蔬菜保险政策对我国的经验借鉴，确保我国蔬菜保险在全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的新阶段发挥重要作用。

(一)法律基础

美国联邦政府十分重视对蔬菜生产的风险管理和政策扶持，通过《联邦农作物保险法》，对卷心菜、辣椒、西红柿等12个蔬菜品种提供保险支持。1994年，克林顿政府进一步修订了该法案，颁布《联邦农作物保险改革法》，为尚未投保农业商业保险和所生产蔬菜品种未涵盖在《联邦农作物保险法》的菜农提供支持，即非保险作物灾害援助计划。1996年的《联邦农业发展和改革法》提出为农场主提供收入保险，2015年美国开发了全农场作物实施全农场收入保险，为农场的所有商品(包括特种作物和有机产品)提供保险，蔬菜农场主的整体收益得到保障。

日本依据《农业保险法》和《食物、农业和农村基本法》实施农业共济保险制度和农业收入保险制度。农业共济保险对部分露地和设施蔬菜因遭受自然灾害、病虫害、火灾等所造成的收入损失进行理赔，减轻自然灾害对蔬菜生产的影响，并于1985年将蔬菜保险作为永久性法规实施。农业收入保险以生产经营者的整体销售收入为保险对象，促进蔬菜生产者收入稳定(见表1)。

表1 美国和日本蔬菜保险相关法律制度

(二)运营体系

美国农业保险在历经百年探索后，形成了政府监管下的商业化运营模式。由私人保险公司提供保单和相关服务，美国农业部风险管理局对保险公司的经营管理费用进行补贴，蔬菜生产者需要在蔬菜生长季节之前购买保险，由风险管理局提供保费补贴，美国联邦农作物保险公司为私人保险公司提供再保险并受风险管理局监管(见图1)；

非保险农作物灾害援助项目则由美国农业部农业服务局具体管理实施。

图1 美国蔬菜保险运营体系

日本则属于以农业共济组织为基础的政府支持下的共济保险制度，保险运营体系有2种路径：一种是由基层农业共济组合、农业共济组合联合会以及农业共济再保险机构组成的三阶段运营体系；
另一种是由整合后的农业共济组合与农业共济再保险机构组成的两阶段体系。在三阶段体系中，农业共济组合向农户收取保险费，并向农业共济联合会缴纳一部分保险费，联合会再向农业共济再保险机构缴纳再保险费。事故发生后，农业共济再保险机构向联合会提供再保险分摊金，联合会向农业共济组合内受灾农户支付赔偿金[9]。同时，农村共济再保险机构对农户进行保费补贴、对保险承办机构进行事务费补贴，并提供再保险服务；
两阶段体系将基层共济组合与联合会功能进行合并，精简办事机构，降低成本，提高效率(见图2)。

图2 日本蔬菜保险运营体系

(三)保障范围及水平

美国联邦农作物保险对12种不同蔬菜的新鲜产品、加工产品提供单独的保障范围，并且对杂交蔬菜种子提供单独的保险产品，鼓励杂交蔬菜的品种研发。主要保险产品包括历史产量保险、产量保护保险、附加保障-产量保护保险、飓风保险保护和美元计划等，防止因自然灾害造成的蔬菜产量减少以及价格下跌风险[10]。选择保障蔬菜平均产量的，保障水平在50%～85%之间，选择保障蔬菜价格的，保障水平在55%～100%之间；
全农场收入保险为农场的所有产品(包括特色农产品和有机农产品)提供保险，保障水平在50%～85%之间；
非保险农作物灾害援助项目对不在联邦农作物保险范围内的蔬菜提供保障，当蔬菜生产面临干旱、洪水、飓风和其他自然灾害时进行赔付[11]，最高可保障100%的价格和不超过65%的产量(见表2)。

表2 非保险农作物灾害援助项目保障水平 %

日本于1979年开始对露地和设施农作物实施共济保险制度，目前对洋葱、南瓜、甜玉米、青豆、空心菜等露地蔬菜和各类设施蔬菜均提供农业保险支持，防范由于风灾、雹灾、地震、火山喷发等自然灾害和病虫害、火灾等对露地蔬菜和大棚设施及棚内蔬菜造成的损失，露地蔬菜共济保险制度的保障水平在50%～90%之间，设施蔬菜共济保险制度保障水平最高为资产现值的80%[12]；
农业收入保险制度进一步拓宽了蔬菜保险的适用范围，对由蔬菜产量下降、蔬菜价格骤减、销售渠道受阻等导致的蔬菜经营者收入减少提供保障。保障水平最低为50%，对于连续4年以上进行蓝色申报(1)蓝色申报是指纳税义务人经税务机关许可后，依据税收法规的相关规定，采用蓝色申报表缴纳税款的一项制度。的农业生产者，保障水平最高达到80%。

(四)保费及补贴比例

美国2020年不同品种蔬菜的保费总额和保费补贴情况差异较大，保费收入最高的3种蔬菜分别是马铃薯、干豌豆和洋葱，分别达8 397.72万美元、3 968.18万美元和2 841.96万美元。对于各品种蔬菜的保费补贴比例基本在50%以上，对红辣椒的保费补贴率最高，达87.67%(见表3)；
全农场收入保险历经6年的发展，保费收入不断提高，2020年达到1.33亿美元，财政补贴率稳定在70%左右(见表4)；
对于基础的非保险农作物灾害援助项目，生产者无需缴纳保费，对于自由购买的非保险农作物灾害援助项目，保费费率为5.25%，且单次支付的保费不得超过6 562.5美元。

表3 2020年美国不同品种蔬菜保费收入及补贴情况

表4 2015—2020年美国全农场收入保险保费收入及运营情况

日本露地蔬菜共济保险由以农协为基础的农业共济组合组织实施，包括“全额抵偿方式”“半抵偿方式”和“地区指数方式”3种可供选择[13]，不同的方式对应不同的保险费率，各方式的保险费率均在12%以内，不同品种差距较大，保险费由国库补贴55%，农民自行承担45%(见表5)；
园艺设施共济保险保险费率因设施类别而异，保险费由国库补贴50%，农民自行承担50%；
农业收入保险制度保险费率在0.42%～2.16%之间，实行浮动制，不同的出险状况对应不同的风险级别和保险费率，国家财政对于保险费的50%给予补贴。

表5 2020年日本露地蔬菜保险共济方式及保险费率 %

续表

(五)保险赔付情况

美国联邦农作物保险的赔付方式灵活多样，满足不同投保人差异化、多元化投保需求，对于不同的蔬菜品种，赔付率相差也较多[14]，2020年杂交蔬菜种子、黄瓜、加工甜玉米、辣椒、鲜番茄和青豆6种蔬菜赔付率超100%，红辣椒则没获得赔付(见表6)；
2020年全农场收入保险的赔付率为36.68%，较2019年下降50个百分点；
非保险农作物灾害援助项目则规定当某地区由于自然灾害因素导致蔬菜产量低于预期产量的50%时，按该蔬菜市场价格的55%给予赔付。

表6 2020年美国不同品种蔬菜保险赔付情况

日本露地蔬菜共济保险4种共济方式的赔付标准有所不同，对于全额抵偿方式，当投保菜农收获量低于80%、70%、60%(空心菜低于90%、80%、70%)时进行赔付；
对于半抵偿方式，当投保收获量低于该地区标准收获量的70%、60%、50%时进行赔付；
对于地区指数方式，当某耕地的蔬菜单产低于当地统计部门公布单产的90%、80%、70%时进行赔付。园艺设施共济保险制度规定当损失额超过3万日元时进行理赔，理赔额上限为资产现值的80%，超过使用年限后为60%；
日本农业收入保险依据“非返还型保险方式”和“返还型储备方式”的组合对农户收入损失进行赔付[15]。赔付机制设计参考基准收入、赔付限度和赔付支付率3个核心指标，计算公式为：赔付金额=基准收入×赔付限度×赔付支付率[16]。

(一)蔬菜保险法律体系比较

美国和日本都设有较为完善的农业保险法律体系，从法律上对蔬菜保险的组织机构、运行机制、保障范围、保障水平和补贴政策等做出了明确规定，以保证蔬菜保险体系的完善建立和保险业务的顺利实施。美国农业保险是美国农业法案的重要组成，2014年农业法案将农业保险计划确立为农业安全网的核心。最早的农作物保险法制订于 1938 年，称为《联邦农作物保险法》，从1938—2011 年共修订了14次，不断深化完善，适应农业发展；
日本农业保险的法制化也表明，通过国家法律法规的强制性、全面性和权威性来确立农业保险的运营体系、政策目标及发展方向，是促进蔬菜生产和稳定农民收入的重要原因。

中国的农业保险法律体系建设则较为滞后，目前我国仅有《农业法》和《保险法》从国家法律层面涉及农业保险，且关于农业保险的条款较少，尚未就蔬菜等特色农产品进行相关解释说明[17]。目前仍存在农业保险法缺位、配套法规及相关条例不完善、现有法规概念模糊等问题。此外，在各地区政策性蔬菜保险的试点中，缺乏专门性的蔬菜保险法律文件约束和地区性管理实施条例作为补充，存在“法律真空”现象，蔬菜保险业务只能依靠当地政府部门每年制订的 “红头文件”开展，严重限制了蔬菜保险业务的长远发展。

(二)蔬菜保险组织管理比较

从两国蔬菜保险组织管理模式来看，纯粹商业模式和国家代办模式较少。美国属于政府主导下的商业经营模式，联邦政府负责制定政策、实施补贴和监督管理，具体执行由商业保险公司进行，联邦政府对保险公司的经营管理费、投保农户缴纳的保费等进行补贴；
日本则属于以农业共济组织为基础的政府支持下的共济保险制度，由中央政府、农业共济组合联合会以及农业共济组合共同管理，形成互助共济、保险和再保险关系。

中国目前的蔬菜保险实施中由省级政府以及专业保险公司共同管理，省级政府负责制订历年蔬菜保险实施政策方案，并对农户交纳的保费进行一定比例的补贴，保险公司收取保费并在保险事故发生后进行理赔。在组织管理中仍存在一些问题。一是缺乏全国性蔬菜保险组织体系。目前对于蔬菜保险政策的制定和实施仍由各省独立完成，各省级政府拥有蔬菜保险事务的决策权，具体负责对蔬菜保险业务进行管理和监督[18]。由于各省蔬菜保险相对独立，导致蔬菜保险政策无法发挥“大数法则”效应，许多名特优蔬菜产品仍得不到保障。二是由于部分蔬菜保险标的存在周期性、集中性等特征，出现系统性风险的可能性较大，导致保险公司不愿意开发相关保险产品或出现惜赔问题，阻碍了蔬菜保险产品的研发和推广，使得受灾农户的损失无法得到全面保障。

(三)蔬菜保险保障能力比较

美、日两国蔬菜保险在制度设计中提供了多个保险险种和各等级的保障水平，满足农民的不同需求[19]。美国设计有历史产量保险、附加保障-产量保护保险、飓风保险保护、全农场收入保险、非保险农作物灾害援助项目等不同类型、不同层级的蔬菜保险产品，弥补自然灾害对蔬菜产量和价格造成的损失；
例如，美国黄瓜、番茄、洋葱和马铃薯等蔬菜的附加保障-产量保护保险在投保时，农户可以选择计划投保品种的预测价格百分比，最低保障预测价格的55%，最高保障预测价格的100%。日本通过露地蔬菜共济保险、园艺设施共济保险、农业收入保险等减轻自然灾害及市场价格波动造成的损失，保障水平的选择依据生产者蔬菜种植年限，年限越高，投保时可选择更高的保障水平。

2009年以来，我国江苏、上海、安徽、福建、北京、成都、山东以及河北等多省(市)陆续推出蔬菜灾害保险和蔬菜价格指数保险产品。但蔬菜保险险种较为单一，产量保险、天气指数保险仍处于探索阶段，缺少能够同时规避多种风险的蔬菜综合性保障保险产品。当前，中国政策性蔬菜保险的实施原则是“低起点、广覆盖”，保险金额的确定参照蔬菜作物的直接物化成本。调查发现，由于蔬菜生产成本的不断上升，蔬菜保险规定的风险保障水平往往大幅低于直接物化成本。例如，山东省大白菜目标价格保险的保险金额为1.35万元/公顷，依据《2021年全国农产品成本收益资料汇编》，山东省大白菜生产成本为2.77万元/公顷，保险金额仅相当于生产成本的48.74%。此外，保障水平总体缺乏梯度和弹性，无法满足不同风险偏好、不同生产规模农户的保险需求。

(四)蔬菜保险保费补贴比较

总体来看，美国、日本等农业保险体系较成熟的国家，保费主要由中央政府提供，补贴品种较多，并且补贴内容多样。美国对12种新鲜蔬菜和加工蔬菜的保费进行补贴，补贴费用由联邦政府提供，补贴比例在50%～60%左右；
日本对于蔬菜产品的保费补贴从政府专项账户拨款，减轻地方财政压力，对于南瓜、洋葱等蔬菜，国家财政保费补贴比例为55%，还对温室生长的蔬菜提供保险补贴，国库补贴保费总额的50%。除保费补贴外，美、日两国还对保险机构提供经营管理费补贴和再保险补贴，补贴层次多样，激发保险机构的积极性。

中国也对蔬菜保险产品进行保费补贴，由省级、市级和县(区)级政府共同完成。但中国蔬菜保险的保险产品较少，对于保民生蔬菜产品的保费补贴未纳入中央财政保费补贴范围，且地方特色蔬菜产品开发不足，尚处于零星试点过程，保险规模和覆盖广度有限。从各级政府保费补贴水平来看，2021年上海市蔬菜综合价格指数保险保费市级财政补贴比例在50%，县、区级财政补贴比例在30%～40%。江苏省、成都市等多地区蔬菜保险财政补贴比例也超过70%，远远超出发达国家水平，提升空间有限，导致边际效用递减。同时，地方政府在农业保险中承担的补贴责任过重，财政压力较大。目前政府仅对农户购买蔬菜保险进行保费补贴，缺少对保险公司的经营管理费补贴、产品开发补贴等，补贴方式单一。

(五)蔬菜保险赔付情况比较

美日两国对蔬菜保险的赔付总额都呈现上升趋势，主要是由于蔬菜保险投保面积的不断扩大。从保险简单赔付率来看，进入21世纪以来，随着美国农业科技的发展和蔬菜生产支持政策的完善，蔬菜生产抗风险能力不断提升，美国蔬菜保险简单赔付率总体呈波动下降趋势，一些年份基本实现盈亏平衡[20]；
日本近10年来露地蔬菜共济保险的赔付率在80%～90%，不同蔬菜品种间差距较大。

中国蔬菜保险发展起步较晚，但是发展速度相对较快，随着投保面积的不断增加，保险赔款总额呈现“火箭式”增长，以河北省为例，2015年河北省园艺蔬菜保险赔款总额为0.02亿元，到2019年已经达到0.11亿元，增加了450%。但由于蔬菜生产经营风险较高，中国蔬菜保险赔付率大幅高于粮食作物保险，自然灾害频发的年份，赔付率一度超过200%，由于被高赔付率的问题困扰，使得农业保险公司开发蔬菜保险产品积极性下降，蔬菜保险发展举步维艰。

(一)研究结论

美、日两国蔬菜保险政策实施较早，政策体系和运行机制较为完善。本研究系统性地梳理了美国和日本蔬菜保险政策法律基础、运营体系、保障范围及水平、保费及补贴比例以及保险赔付情况，并与我国蔬菜保险政策实施情况进行比较研究，得出以下主要结论。第一，美日两国蔬菜保险法律体系较为完善，我国在法律体系层面缺少对于蔬菜等特色农产品的相关解释说明。第二，美日两国蔬菜保险的运营体系依靠中央政府的协调支持，相比之下我国蔬菜保险组织管理仍依靠省级政府以及专业保险公司。第三，美日两国蔬菜保险险种丰富，保障水平较高。美国对不同蔬菜的新鲜产品和加工产品提供单独的保险产品支持，并且对杂交蔬菜种子进行保险保障，降低杂交蔬菜的品种研发风险，并提供不同保障水平的保险产品。我国在可保风险类型和蔬菜保险险种方面仍与美日有较大差距。第四，美日两国在国家层面对蔬菜保险的补贴力度较高，基本在50%以上，我国仍以省市级补贴为主，不利于蔬菜保险政策的稳定实施和推广。第五，经过多年发展，美日两国蔬菜保险赔付率开始下降并趋于稳定，而我国仍处于蔬菜保险探索实施阶段，蔬菜保险高赔付率风险制约保险公司新产品研发。

(二)借鉴美日经验的中国蔬菜保险优化路径

1.健全蔬菜保险的法治保障体系。美日两国经验表明蔬菜保险的规范、有序、高质量发展需要强有力的法律法规体系做支撑。法律制度的完善促进了蔬菜保险产品的推广和产业的稳定发展，我国应尽快出台《农业保险法》，并设置专门章节对蔬菜等特色农产品保险做规定说明，从法律层面规范蔬菜保险政策推行，明确各主体的责任义务、保险内容、理赔程序和方法。只有明确立法，才能有效依法办事，改变当前由政府发布“红头文件”或通过行政命令手段推行的现状。此外，由于我国幅员辽阔，蔬菜生产地域性特征明显，因此在相关细则中不能搞“一刀切”，在国家法律文件的基础上，各地应结合蔬菜生产情况做出具体规定。

2.增强蔬菜保险的保障能力。美日两国丰富的蔬菜保险产品以及多层级的保障水平设置启示我国应扩宽蔬菜保险的保障范围，提高保险保障水平，深入推进保险产品“扩面增品提标”。一是鼓励更多地区尤其是相对贫困地区为蔬菜生产提供保障，扩大蔬菜保险覆盖范围，为更多的地方特色蔬菜品种提供保障。二是要做好蔬菜保险新险种开发。对于蔬菜种子及加工蔬菜，应借鉴美国经验，及时出台相关保险政策并进行试点，鼓励蔬菜新品种研发及产业链延伸；
开发全农场收入保险产品，不区分产品类型的保险产品更能够充分发挥经营者的积极性，促进产业结构优化，提高农业竞争力。三是提高蔬菜保险的保障水平。优化保成本保险，在直接物化成本的基础上，增加对地租成本和劳动力成本的保障；
对不同风险偏好的农户提供不同保障水平的产品，满足差异化需求。

3.提高中央对蔬菜保险的补贴力度。政策性农业保险的推行依赖于各级政府的财政补贴，借鉴美日两国经验和中国蔬菜保险发展现实条件，中央财政应支持蔬菜保险政策的完善。建议扩大中央财政对于险种标的补贴范围，对于保民生蔬菜由中央政府全额或大比例承担保费补贴，减轻地方政府财政压力，补贴政策重点向蔬菜生产大省、贫困地区倾斜，制定区域差异化蔬菜保险政策；
对于地方优势特色蔬菜品种，以奖代补鼓励各地继续加强新型保险险种开发，对更多省份的蔬菜保险产品提供奖补政策支持；
同时加大对保费补贴的财政监督，严厉打击财政保费补贴领域职务犯罪。

4.完善蔬菜保险组织管理制度。农业专业合作组织是介于政府和保险公司之间，为其提供服务、咨询、沟通、监督、协调的社会中介组织，在蔬菜保险制度的运行中扮演重要角色，结合美国、日本经验和中国经济社会发展实际，建议中国应以运营规范的合作组织为试点，探讨建立以政府为主导，“保险公司+农村合作组织”的新型蔬菜保险体系。在这种模式下，各级蔬菜保险合作组织将参保品种、参保人数、受灾情况、受灾损失进行层层上报，能够保证蔬菜保险统计工作的连续性和有效性，在降低统计成本的同时提高工作效率。

5.降低蔬菜保险高赔付率风险。蔬菜保险的高赔付率风险在一定程度上降低了保险公司开发新险种的积极性，不利于蔬菜保险的长远发展。为完善蔬菜巨灾风险保障机制，可以借鉴美国经验，推行“双轨并行”的蔬菜再保险体系，由财政出资建立蔬菜再保险体系，和商业再保险同时发挥分散风险的作用。同时，应作出利益共享和风险分担的制度安排，协调农户、市场和政府部门等主体，发挥各种风险管理工具的作用，从蔬菜全产业链生产经营的角度统筹防控各类风险，开发“保险+期货”“保险+担保+信贷”等新型蔬菜保险产品。