某某省某某市某某县县级公路峪三线、乡级公路炮沙线改建工程财政承受能力论证报告
来源：日本留学 发布时间：2020-07-24 点击：
政府与社会资本合作 (PPP) 模式建设
县级公路峪三线、乡级公路炮沙线改建工程
财政承受能力论证报告
委托单位：
某某
编制单位：
某某 编制时间：二
O 一八年二月
政府与社会资本合作 (PPP) 模式建设
县级公路峪三线、乡级公路炮沙线改建工程
财政承受能力论证报告
目
录
一、项目基础信息
................................ ..................
1 1.1 项目概况 .................................................... 1 1.2 项目类型 .................................................... 1 1.3 建设意义 .................................................... 2 1.4 项目投资及实施机构 .......................................... 4 1.5 项目前期进度 ................................................ 5 1.6 项目工程方案 ................................................ 5 二、评价的依据及准则
................................ .............
11 2.1 财政可承受能力论证的政策依据 ............................... 11 2.2 财政可承受能力论证的方法依据 ............................... 11 2.3 财政可承受能力论证的前提及必要性 ........................... 11 2.4 财政可承受能力论证的目的 ................................... 12 2.5 PPP 项目财政承诺的意义 ...................................... 12 三、责任识别
................................ .....................
13 PPP 项目财政承受能力论证工作流程图 ............................. 14 3.1 股权投资责任 ............................................... 14 3.2 政府承担运营补贴责任 ....................................... 15 3.3 风险承担责任 ............................................... 16 3.4 配套投入责任 ............................................... 19 四、支出测算
................................ .....................
20 4.1 股权投资支出 ............................................... 20 4.2 运营补贴支出责任 ........................................... 21 4.3 风险承担支出 ............................................... 22 单位：万元 .................................................... 22 4.4 配套投入支出测算 ........................................... 23 五、财政承受能力评估
................................ .............
23 六、行业和领域均衡性分析评估
................................ .....
27 七、论证结论............................................................................................................. 27
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政府与社会资本合作（ PPP) 模式建设
县级公路峪三线、乡级公路炮沙线改建工程财政承受能力论证报告
一、项目基础信息
1.1
项目概况
1.1.1
项目名称
本项目名称为：县级公路峪三线、乡级公路炮沙线改建工程 PPP
项目（下称“本项目”或“项目”）。
1.1.2
项目地点与规模
1、县级公路峪三线工程
县级公路峪三线亮甲台至板城段改建工程，起点半壁山村，止点板城镇接北凌线，路线全长 16.155 公里。按二级公路技术标准建设， 设计行车速度 40 公里/小时，路基宽 8.5 米，路面宽 8 米，沥青混凝土路面。
2、乡级公路炮沙线工程
乡级公路炮沙线炮岭至沙窝店段改建工程，起点炮岭村接省道邦宽线，止点沙窝店接县道安唐线，全长 8.197 公里，按三级公路技术 标准建设，设计行车速度 30 公里/小时，路基宽 7.5 米，路面宽 6.5
米，水泥混凝土路面。
1.2
项目类型
本项目为利用旧路路段改建项目。
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1.3
建设意义
1 1 、县级公路峪三线工程
（1）本项目实施是完善某某县公路网布局及改善路网功能的需要。
原县道峪三线亮甲台至板城段为三级公路，路面宽 6.5 米，线型指标较差，绕行距离较长。本项目实施后，将现有道路路面进行加铺补强，增设必要的防排水构造物，同时局部路线进行方案调整，提高该公路的运营能力和服务水平，有利于道路交通运输，使路网结构更加优化、路网布局更加合理。
（2）本项目实施是带动地方经济发展，加快某某县山区资源开发的需要。
某某县物产丰富，矿产品资源众多。某某县农产品及经济作物产量高、品种优，农业以桑蚕、水产、畜牧、林果、蔬菜为主，其中， 红星苹果被农业部定为“名特优”产品，是国宴指定果品；京东板栗年产 300 多万公斤，远销日本及港澳地区；蚕茧产量 37.2 万公斤， 占全省总产量的 50％以上，列居全国县级榜首。某某县矿产资源有金、铁、煤、高岭土、珍珠岩、大理石等 30 多种，其中已探明铁矿 储量４亿吨、黄金 20 吨、原煤 100 万吨、高岭土 100 万吨，优质大
理石 7600 万立方米。由于交通条件落后，这些优质物产和矿产却不能得到有效的开发和利用，资源优势难以转化为市场优势和经济优势。要加快某某县人民脱贫致富步伐，必须加大资源的开发利用。必须加快公路交通建设步伐。
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2、乡级公路炮沙线工程
（1）本项目实施是规范化建设的需要
炮沙线现状路面破损严重，全线范围出现了坑洞、坑槽、沉陷、部分路段出现坑洞积水，很容易诱发交通事故。为了能给道路使用者提供安全的出行环境，需依据现行有关规范，对道路进行整治。
（2）本项目的实施是改善行车条件、提高行车安全舒适性、减少交通事故的需要。
本路段路面破损情况严重，道路通行能力较低，行车安全、舒适性差，标线破损、模糊，存在较大的安全隐患，容易诱发交通事故。本着“以人为本、安全第一”的原则，应对本路段进行改扩建， 改善行车环境，提高行车安全舒适性。
（3）本项目的实施是完善区域路网保通保畅的需要
此路段是连接炮岭村与沙窝店村的重要道路，在整个地区的路网中发挥着重要作用，该项目的实施必将为该地区的发展及区域经济注入更大的生机与活力。近年来，随着经济的快速发展，重载交通急剧增加，目前路面破坏较大，为了保证区域路网的通畅，应尽快对本路段进行大修。
（4）本项目的实施是适应经济及交通量增长的需要。
根据我市“建设经济强市”的发展规划，在未来几年，经济增长速度较快，势必带动地方交通出行的快速增长。
本区域内大型企业较多，多为运送货物的重型车辆。现有道路路面破损严重，通行能力较差，存在严重的安全隐患。本项目的建设将
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有效缓解本区域的交通压力，为当地经济的稳定持续发展提供良好的道路环境。
1.4
项目投资及实施机构
1.4.1
项目投资
根据承交公路[2014]429 号承德市交通运输局关于“2015 年农村公路改造工程一阶段施工图设计”的批复和承交公路[2015]393 号承德市交通运输局关于“2016 年农村公路改造项目一阶段施工图设计” 的批复，该项目施工图预算经某某满族自治县财政局组织进行评审， 估算投资额17,808.87 万元（峪三线13,472.21 万元，炮沙线4,336.66 万元），其中拆迁估算资金 5,500 万元，项目前期费 1,762.22 万元 （含项目建议书编制、工可报告编制、施工图设计、招标代理、PPP 模式实施方案报审、财政承受能力论证和物有所值论证报告报审、工程跟踪审计、水保方案报审、环评报告报审、林地工可报审、森林植被恢复费、土地测绘费、地灾报告报审、压矿报告报审、复垦方案报审、耕地开垦费、社会保障费、耕地占用税、弃料场临时占地手续费、变压器建设、便道修建与维修、撒灰线及埋设路界桩费用等，但不含水保方案中的后期植被恢复费 ）。
资金来源：项目资本金 4,500 万元，其中社会资本方出资 4,050 万元，占项目资本金的比例为 90%，上级财政拨付补助资金 1,773 万元，上级财政补助资金中 450 万元作为本级政府方出资，占项目资本金的比例为 10%，1,323 万元作为项目补助资金，其余资金由社会资本方筹集。
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如本项目将来取得其他财政资金，将作为政府投入补助资金，直接抵减社会资本方投入。
1.4.2
项目实施机构
经某某满族自治县人民政府（以下简称“县政府”）授权，授权某某满族自治县交通局（以下简称“县交通局”）作为本项目实施机构；授权某某建华公路工程建设有限责任公司作为政府方出资代表。
1.5
项目前期进度
两条路线均已完成项目建议书编制、工可报告编制、施工图设计、水保方案报审、环评报告报审等工作。
项目物有所值评估已经完成，为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任进行清晰识别和测算。
1.6
项目工程方案
1、县级工路峪三线工程
全线16.156公里，路基宽8.5米，路面宽7.5米，两侧各设0.5米路肩石。大中小桥桥面净7.5+2×0.5米防撞护栏，涵洞与路基同宽。
桥涵设计荷载为公路—Ⅰ级。洪水频率：大中桥1/50，路基及小桥涵1/25。
（1）路基工程
①路基横断面
本项目采用40km/h的设计速度，路基宽8.5米采用整体式路基。填方边坡：根据沿线地质情况，路堤边坡高度小于8m时，填方坡
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率取1:1.5；边坡高度超过8m 但不大于20m时，边坡形式采用阶梯形， 边坡坡率上部8m取1:1.5，下部边坡取1:1.75。
边坡高度大于20m 的路堤，边坡形式采用阶梯形，边坡坡率按《公路路基设计规范》规定进行个别设计。
挖方边坡：当路堑边坡高度不大于20m，边坡坡率取1:1.0～
1:1.25；岩质边坡，且边坡高度不大于30m，无外倾弱结构面时，弱风化完整基岩1:0.5；强风化破碎基岩1:0.75～1:1.0。
土质挖方边坡高度超过20m、岩质挖方边坡高度超过30m以及特殊岩土地段的挖方边坡，根据《公路路基设计规范》规定进行个别设计。
②路基高度
路基高度的设计，依据河道防洪高度，河谷平原地形应使路基边缘高出路基两侧地面积水高度，同时要考虑地下水、毛细水、冰冻的作用，不致影响路基的强度和稳定性。路基高度应尽量降低，以减少工程占地，降低工程造价，同时有利于减小路基工后沉降，防止路基出现病害。
③路基防护
填方边坡：填方边坡受地形地物限制路段设置路肩墙、路堤墙或坡脚挡墙，沿河路段设置路肩墙或浆砌护坡。
挖方边坡：一般挖方段土质挖方边坡采用草灌结合防护，岩质边坡仅对强风化路段设置护面墙，一般情况下可不设置。
④路基路面排水
路基排水一般根据横断面形式，结合地形地势设置必要的边沟、
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排水沟、急流槽、截水沟，将水排至桥涵构造物或路基范围外。各种排水设施应统一规划设计，形成完整、独立的排水系统，以充分发挥其作用。需要路面采用分散排水。注意的是，路基、路面水不允许直接排入农田灌溉系统中。
路面采用分散排水。
（2）路面
路面设计依据《公路沥青路面设计规范》(JTG D50－2006)。沥青路面设计使用年限为8年，路面结构采用：沥青路面采用4厘米SMA-13沥青玛蹄脂碎石上面层，6厘米ATB-25沥青砼下面层，16厘米水泥稳定碎石上基层，16厘米水泥稳定砂砾底基层，15厘米天然砂砾垫层。
（3）桥涵
①技术标准
桥梁全宽8.5m（0.5m 防撞护栏+7.5m +0.5m 防撞护栏）。荷载等级：公路-Ⅰ级，设计洪水频率：大桥、中桥1/50；小桥、涵洞1/25。
涵洞与路基同宽。
地震基本裂度：根据《中国地震动参数区划图》，本城区地震动峰值加速度为0.05g，地震动反映谱特征周期为0.45s，主要建筑物抗震设防裂度为6 度，本项目提高一级设防，抗震设计裂度为7 度。
②设计原则
桥型方案的选择根据桥位处的地形、地势、水文等条件，按照适用、经济、安全、美观的原则综合考虑确定。桥梁结构形式尽可能做
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到就地取材，并尽量采用标准跨径、集中预制或现浇结构，以保证工程质量，加快建设进度，降低工程造价。
涵洞结构型式尽量做到标准化，一般采用钢筋混凝土管涵、钢筋混凝土板涵。
③工程规模
全线设置中桥3 座，全长198m，其中亮甲台中桥利用，涵洞26 道。
2、乡级公路炮沙线工程
本项目路线起于邦宽线交口，终止于安唐线交口。路线全长8.179 公里。采用三级路标准设计速度采用30km/h，路基宽为7.5米，路面宽为6.5米。
主要工程方案如下：
（1）路基工程
①路基横断面
本项目采用三级路标准设计速度采用30km/h，路基宽为7.5米， 路面宽为6.5米。
填方边坡：根据沿线地质情况，本项目填方边坡坡率取1:1.5。挖方边坡：挖方边坡按10m分级，每级边坡平台宽2m；当挖方高 度小于等于3米时，边坡坡率为1:0.75，不设置碎落台。当挖方高度大于3米时，设置1米宽碎落台(含边沟宽度)，第一级边坡坡率为 1:0.75,10m以上边坡坡率采用1:1.0，挖方边坡坡率根据现场工程地址情况可进行调整确定；该项目挖方段落较少。
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土质挖方边坡高度超过20m、岩质挖方边坡高度超过30m以及特殊岩土地段的挖方边坡，根据《公路路基设计规范》规定进行个别设计。
②路基高度
路基高度的设计，依据河道规划防洪高度，河谷平原地形应使路基边缘高出路基两侧地面积水高度，同时要考虑地下水、毛细水、冰冻的作用，不致影响路基的强度和稳定性。路基高度应尽量降低，以减少工程占地，降低工程造价，同时有利于减小路基工后沉降，防止路基出现病害。
③路基防护
一般路段，边坡不做防护，任其自然生长草灌等植物以稳定边坡及达到与周围景观协调及稳固边坡的效果。
沿河滩、沟渠路段，为防止水流对路堤的冲刷，边坡采用M7.5 浆砌片石挡土墙护坡。
当地表横坡陡峻或路基外侧有重要建筑物及防止侵占河道而需收缩坡脚的填方路段，需设置挡土墙，挡墙形式为仰斜式。
④路基路面排水
排水设计要因地制宜、全面规划、因势利导、综合治理、讲究实效、注意经济，并充分利用有利地形和自然水系。一般情况下地面和地下设置的排水沟渠，不宜太长，以使水流不过于汇集，做到及时疏散，就近分流。
进行排水系统的全面规划，考虑路基排水与桥梁布置及原有沟渠相配合，地下排水与地面排水相配合，各种排水沟渠的平面布置与竖
10 向布置相配合，做到综合治理。
路基排水要注意防止附近山坡的水土流失，尽量不破坏天然水系。
（2）路面
路面设计以双轮组单轴载 100KN（BZZ－100）为标准轴载，设计年限 15 年。路面结构如下：
面 层 ：20cmC30 水泥混凝土基 层 ：18cm5%水泥稳定碎石垫 层：15cm 天然砂砾
路面结构总厚度：53cm。
（3）桥涵
①技术标准
桥宽：6.5+2X0.5米防撞护栏荷载等级：公路- II级
设计洪水频率：小桥、涵洞1/25
地震基本裂度：根据中国地震局制定、由国家质量技术监督局发布的《中国地震动参数区划图》（GB18306-2001），承德市抗震设防烈度为6度，设计基本地震加速度值为0.05g。根据《公路工程技术标准》（JTGB01-2014）第3.7.1条规定：地震动峰值加速度系数小于等于0.05地区的公路工程，除有特殊要求外，可采用简易设防。
涵洞结构型式尽量做到标准化，一般采用钢筋混凝土管涵、钢筋混凝土板涵。
11 ②工程规模
共布置16道涵洞，小桥3座。二、评价的依据及准则
2.1
财政可承受能力论证的政策依据
根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、
《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金[2014]113 号文）、某某院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013 年 96 号文）、《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45 号）等法律、法规、规章和规范性文件。
2.2
财政可承受能力论证的方法依据
依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。
2.3
财政可承受能力论证的前提及必要性
1、通过经济可行性分析（财务成本最小化），实现物有所值。
2、改善公共服务的供给。
3、确保项目选择的适当性。明确要采用国 际 上 通 用 的 物有 所 值 （ Value for Money）评价方法，保证 PPP 模式下项目全生命周期成本低于传统政府投资模式的成本。
4、确保财政中长期的可持续性。要求 PPP 项目实施必须通过财政承受能力论证，将政府对 PPP 项目财政支出纳入年度预算和中期财政规划，保证政府能够履行合同支付责任，避免产生中长期财政风险。
12 5、财政可承受能力论证有助于项目选择和确定项目的优先开发顺序。
2.4
财政可承受能力论证的目的
通过对本项目各项财政支出责任的清晰识别，科学评估本项目实施对当前和今后年度财政收支平衡状况的影响，评估 PPP 项目的财政责任支出预算对财政的承受能力，规范 PPP 项目的各项财政支出管理，有序推进项目的投资管理，防范和控制财政风险。
本级财政部门在编制中期财政规划时，需将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。每一年度全部 PPP 项目从预算中安排的支出责任， 占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。对政府来讲，先进行财政承受能力论证，可以确定未来财政支出数额，协助政府进行财政预算， 这也是财政承受能力论证最重要的意义所在。
2.5
PPP
项目财政承诺的意义
1、恰当评估财政支出责任可确保 PPP 采购有效且具有竞争性。
2、通过经济可行性分析（财务成本最小化），实现物有所值。
3、确保财政中长期的可持续性。要求 PPP 项目实施必须通过财政承受能力论证，将政府对 PPP 项目财政支出纳入年度预算和中期财政规划，保证政府能够履行合同支付责任，避免产生中长期财政风险。
4、开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。
5、财政可承受能力论证有助于项目选择和确定项目的优先开发顺序。
13 6、财政承受能力论证对推广 PPP 的信誉非常重要。建立前期清晰的预算机制，以确保按时支付直接负债和或有负债，可以提升社会资本对政府的信任度。如果社会资本认为存在政府支付风险，将会对政府不信任。即使信任，也可能要求政府承担化解这种风险的成本， 并纳入 PPP 合同的定价机制中，削弱风险分担给政府带来的好处。
7、财政承受能力论证是论证政府一方进行该 PPP 项目后，是否能够承受、能够顺利履行合同，而不是论证社会资本是否有资金参与。即政府对自己的行为能力进行评估，评估的基础并非单独的某个项目政府义务是否能够履行，而是该级政府已经或正准备、甚至应该进行还未开始的全部 PPP 项目的履约义务是否能够实施的评估。
8、本级财政部门在编制中期财政规划时，需将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。每一年度全部 PPP 项目从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。对政府来讲，先进行财政承受能力论证，可以确定未来财政支出数额，协助政府进行财政预算，这也是财政承受能力论证最重要的意义所在。
三、责任识别
在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务， 财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。
14 PPP 项目财政承受能力论证工作流程图
3.1
股权投资责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的
15 情况下，政府承担的股权投资责任。本项目政府投资资金来源为上级财政补助资金。
3.2
政府承担运营补贴责任
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下， 政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
本项目采用“政府付费”的模式。
本项目采用可用性和绩效付费的政府付费机制，由项目公司向公众提供项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），相应地政府需向社会资本提供可用性及运维绩效服务费。
可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规 定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获 得的服务收入，主要包括项目建设总投资（含工程建设其他费用）、融资成本、税费及必要的合理回报；运维绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护 服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目红线范围内的运营维养成本及必要的合理回报。
财政局根据 PPP 项目协议的约定向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费。
16 3.3
风险承担责任
风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
目前本项目已完成招标采购，正在建设过程中，项目主要风险及应对因项目的实质性推进分析确定如下：
（1）项目建设期已近一年，工程建设状况良好，项目前期风险程度降低，①因项目内容的变化土地获取风险不再发生，②项目前期审批程序已基本完成，项目审批风险已大大降低，③项目区域大面积拆迁工作已完成，拆迁工作进度对项目建设的影响减小，风险降低， ④项目公司完成组建，融资及运营状况良好，建设阶段的组织机构、融资等风险均可控。综上，本项目建设期风险已降低。
（2）重点风险分析
a、利率及通货膨胀率变化风险
本项目尚未进入运营期，由于运营周期较长，在此期间会发生诸多的不确定性因素，而针对项目投融资方面，社会资本方面临的最大风险因素在于基准利率、通货膨胀变化。基准利率作为融资的衡量杠杆，如果该等指标出现较大幅度的变化，无疑会造成融资成本的增减； 通货膨胀无论是在项目融资层面，还是对于投资者投资收益回收层面
1 均产生重大影响。
风险应对：本项目建设期已获得大量上级补助资金，项目公司也通过良好的资信状况和融资能力获得了较为稳定的长期借款，项目公司仍应积极拓宽融资渠道，探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资，以应对利率变化及通化膨胀对投资者收益产生的影响。
b、工程建设风险
本项目尚在建设期，在建设中仍会存在成本或工期延误、施工技术不当、分包方违约、工程质量、工地安全、劳动争议及罢工、环境破坏等形成的风险。
风险应对：规划、设计、施工、管理等要严格执行国家标准。一是要确保工程质量；二是要完善相关配套设施；三是要把好原材料质量关，确保工程建设符合质量验收标准要求；四是要考虑全寿命周期费用最优的要求，减少运营期的维护和维修费用。
c、原材料供应风险
项目继续建设过程中仍会涉及到大量钢筋、水泥、砂石等原材料消耗，因此，在原材料供应风险，如原材料断货、存在质量问题等仍会对本项目的后续建设产生较大影响。
风险应对：为了防控原材料供应风险，锁定主要原材料的供应商， 签订长期原材料供应合同，并且约定一个相对稳定的原材料价格。
d、项目运维质量不可控风险
项目在建设完成、通过竣工验收后，符合约定运营条件的即进入
18 项目运营环节，一般而言，政府并不作为项目的实际运营主体，因此， 政府一方而言，对项目的管理水平和管理能力、服务质量、设施维护是否到位、环境保护等运营事项均无法直接控制，存在运维质量不可控的风险。对于项目公司而言，因由其实际负责项目的运营工作，按照约定由其负责运营维护内容的，应由其承担运营期间可能发生的不可控风险。
风险应对：项目运维风险的可控性来源于对 PPP 项目公司的监管，主要通过项目绩效考核体现出来，在一定条件下也可通过调价机制来实现对项目运维风险的控制。对社会资本定期进行绩效评价，使得其回报与绩效挂钩，督促其高效、高质地运营本项目。
e、不可抗力风险
（1）政治不可抗力风险
政治不可抗力风险，是指出现非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更(即“政府不可控的法律变更”)、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件而产生的风险。
（2）自然不可抗力风险
自然不可抗力风险，是指出现台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害；有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件而产生的风险。
风险应对：政府方作为 PPP 项目合同的签约主体，对于政治不可抗力事件具有一定的影响能力，因此在项目前期阶段，投资者与县政府等参与部门一起充分协商，对本项目可能遇到的不可抗力风险进行
19 界定，并就如何合理分配风险达成一致。
对自然不可抗力风险可能引起的损失进行投保。即通过支付保险费给有承担能力的保险公司，这样可以把主要风险转移出去。目前， 我国针对工程的保险种类主要有：建筑工程综合险、工伤事故赔偿保险、第三方责任保险、设备运输保险等。
寻求县政府的支持帮助。主要针对不能以合理成本保险或不能保险的不可抗力风险引起的间接损失的管理方法。跟县政府协商，当工程遭遇不可抗力风险时，适当的延长特许权合同期限。
本项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）第二十一条及有关规定测算。
根据以上分析，对风险分担要素进行划定，采用分类比例法进行测算。
由于本项目前期审批及部分工程建设已完成，故项目建设投资风险已大幅降低，运营风险不变，设定本项目总的风险承担成本为项目建设成本的 5%，项目运营成本的 10%，其中政府需承担的自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 20%。
自留风险承担成本=项目建设成本*风险承担比例*自留风险承担比例
+项目运营成本*风险承担比例*自留风险承担比例
3.4
配套投入责任
配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现
20 有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。
本项目配套投入支出责任主要指项目占地，项目占地由政府提供给项目公司使用，拆迁费用计入项目总投资。项目建设完工后，由政府财政部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单（含土地数量及手续），作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据， 合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整移交给政府或政府指定机构。
为降低项目运营成本支出，减少财政负担，除征地占用的拆迁资金计入本项目外，土地由政府提供给项目公司使用，故 PPP 项目财政承受能力论证不考虑政府其他配套投入支出责任。
本项目中，在建设期由政府提供部分建设资金补助，资金来源为上级财政补助资金。
四、支出测算
根据项目实际情况，综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任进行分别测算。
4.1
股权投资支出
股权投资支出应当根据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入， 应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：
股权投资支出＝项目资本金×政府占项目公司股权比例
本项目公司资本金为 4500 万元，其中：政府方出资 450 万元，
21 占股比例为 10%，社会资本方出资 4050 万元，占股比例 90%。政府出资资金来源为上级财政补助资金。
4.2
运营补贴支出责任
运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同的 PPP 项目付费模式分别进行测算。
对政府付费模式的 PPP 项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部的直接付费责任。政府每年直接付费的数额，为社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本和合理利润。计算公式应为：
建设期付费=拆迁资金×（X%+同期中国人民银行贷款基准利率）
运营期付费=（年可用性服务费基数×30%+年运维绩效服务费基
数）×绩效考核得分/100+年可用性服务费×70%
X%及年运维绩效服务费基数采用竞争报价的方式确定。（既日常维修保养费用每公里每年费用金额，中修费用每公里第年费用金额均采用竞争性报价的方式确定。）
基准贷款利率均指五年期以上同期银行贷款基准利率。
年可用性服务费用基数采用等额本金方式通过中标 X%与同期中国人民银行贷款基准利率进行测算。
①测算过程 X%设定为 3%；
②市、县同级道路平均每公里维护费用 3 万元。本项目全线长 为 24.352 公里，日常养护费为年 730,560 元；
③根据交通局现有情况，每 5 年进行中修，每公里路面修理费
22 用约为 102 万元和 60 万元。中修工程费为 21,396,300 元，在运营期第五年以后分四年平均摊销。
4.3
风险承担支出
风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法以及概率法进行测算。
由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。本项目前期审批及部分工程建设已完成，故项目建设投资风险已 大幅降低，运营风险不变，设定本项目总的风险承担成本为项目建设成本的 5%，项目运营成本的 10%，其中政府需承担的自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 20%。
自留风险承担成本=项目建设成本*风险承担比例*自留风险承担比例
+项目运营成本*风险承担比例*自留风险承担比例
风险分配表如下：
项目风险分配表
单位：万元
项目名称
数值
0
1
2
3
4
项目投资额
16,442.43 6,365
4,867 5,211
运营成本(含利息支出）
5,329.30
172.04 495.06 719.09 589.89 建设风险 5%
822.12 318.23 243.37 260.53
运营风险 10%
466.22
71.91 58.99
可转移风险 80%
1,030.67 254.58 194.69 208.42 57.53 47.19
自留风险 20%
257.67 63.65
48.67 52.11 14.38 11.80
23 项目名称
5
6
7
8
9
10 项目投资额
运营成本(含利息支出）
460.68 331.47 737.17 607.96 607.96 607.96 建设风险 5%
运营风险 10%
46.07 33.15
73.72 60.80 60.80 60.80
可转移风险 80%
36.85 26.52
58.97 48.64 48.64 48.64
自留风险 20%
9.21 6.63
14.74 12.16 12.16 12.16
4.4
配套投入支出测算
配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：
配套投入支出数额＝政府拟提供的其他投入总成本－社会资本方支付的费用
本项目中，在建设期由政府提供部分建设资金补助，资金来源为上级财政补助资金，不列入地方政府财政支出。项目占地由政府提供给项目公司使用，拆迁费用已计入项目总投资，其他不列入政府配套投入支出。
五、财政承受能力评估
对财政支出能力进行评估，是通过计算 PPP 项目财政支出责任的成本数额占同期论证对象财政预算支出规模的比例，反映论证对象的财政支出能力。论证对象财政预算支出规模通常选用一般公共预算支出指标。
在进行财政支出能力评估时，论证对象未来年度一般公共预算支
24 出的预测数额，根据财政部门提供的未来年度一般公共预算支出数额基础上结合近年来一般公共预算收入和支出的结构、影响因素、稳定性、增长潜力、变化情况、未来宏观经济前景等因素进行必要的分析和调整后形成。
5.1、2010 年—2017 年某某县全县地方一般公共预算支出情况：
单位：（万元）
分析期间
一般预算收入
一般预算支出
增长比例
备注
2010 年实际
120,316
2011 年实际
151,505
25.92%
2012 年实际
175,820
16.05%
2013 年实际
190,799
8.52%
2014 年实际
210,219
10.18%
2015 年实际
176,020
2016 年
160,469
2017
年实际
187,290
合计平均
6.54%
5.2 、2017 年—2028 年某某县财政一般预算支出预测
根据 2010-2017 年全县地方一般公共预算表，2010-2017 年某某县全县一般公共预算支出平均年增长率为 6.54%，考虑到国家未来经济因结构转型导致的下行风险压力较大，GDP 增速约为 6%—7%，土地财政收支不确定性增加，结合财政支出按照收支平衡、略有结余的原则，并借鉴某某县财政局其他项目支出增长预计分析等，统筹考虑， 一般公共预算收入与预算支出增长率拟定为 4.62% ，则预计
25 2018-2026 年一般公共预算支出数额如下：
根据2010-2017 年 项目合作期年份
公共预算支出(万元)
1
2017 年 187,290
2
2018 年 195,943
3
2019 年 204,995
4
2020 年 214,466
5
2021 年 224,374
6
2022 年 234,741
7
2023 年 245,586
8
2024 年 256,932
9
2025 年 268,802
10
2026 年 281,221
5.3 本项目实施对财政支出的影响
经计算，本项目特许经营期内，财政支出如下：
序号
项目合作期 年份
股权投资支出
（万元）
运营补贴支出
（万元）
风险承担支出
（万元）
政府支出合计
(万元)
1
2017 年 450
435
113
998
2
2018 年
435
52
487
3
2019 年
3,344
14
3,358
4
2020 年
3,186
12
3,198
5
2021 年
3,028
9
3,037
6
2022 年
2,869
7
2,876
7
2023 年
3,246
15
3,261
8
2024 年
3,088
12
3,100
9
2025 年
2,929
12
2,941
10
2026 年
2,771
12
2,783
26 5.4 某某县政府其他 PPP 财政支出情况
序号
本项目合作期年份
政府其他 PPP 项目财政支出(万元)
供水工程
中医院项目
北凌线
京建线
其他项目财政支出合计
1
2017 1106
1530
1530
380
4546
2
2018 1106
1530
1366
349
4351
3
2019 1106
1530
7560
5138
15334
4
2020 1106
1530
7202
4890
14728
5
2021 1106
1530
6844
4641
14121
6
2022 1106
1530
6485
4393
13514
7
2023 1106
1530
8746
4807
16189
8
2024 1106
1530
8388
4558
15582
9
2025 1106
1530
8034
4313
14983
10
2026 1106
1530
7680
4068
14384
5.5 经计算，本项目特许经营期内，政府 PPP 项目财政支出占一般公共预算支出的比例如下表所示：
序号
项目合作期年份
公共预算支出(万元)
本项目支出
(万元)
政府其他 PPP 项 目财政
政府 PPP 项目财 政支出
PPP 项目支出占一般公共预算支出
比例%
支出(万元)
合计(万元)
1
2017 年 187,290 998
4,546
5,544
2.96%
2
2018 年 195,943 487
4,351
4,838
2.47%
3
2019 年 204,995 3,359
15,334
18,693
9.12%
4
2020 年 214,466 3,198
14,728
17,926
8.36%
5
2021 年 224,374 3,037
14,121
17,158
7.65%
6
2022 年 234,741 2,876
13,514
16,390
6.98%
7
2023 年 245,586 3,261
16,189
19,450
7.92%
8
2024 年 256,932 3,100
15,582
18,682
7.27%
2 9
2025 年 268,802 2,941
14,983
17,925
6.67%
10
2026 年 281,221 2,783
14,384
17,167
6.10%
六、行业和领域均衡性分析评估
该项目属于公路基础设施，是公共服务领域的 PPP 项目，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要和公众对公共服务的需求提高，垃圾处理、污泥处置、供水、供热、供气、城市景观等均可适应 PPP 模式建设，而目前某某县包括本项目仅在京建线、承秦出海路辅线/北凌线、某某供水项目、及中医院项目采用 PPP 模式，整个公共服务领域还有一定的发展空间。
七、论证结论
本项目政府支出责任主要包括运营期付费支出和风险承担支出， 从上述表列数据可以看出，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例均不超过 10%，在财政承受能力范围内，满足财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的要求， 项目适宜采用
PPP
模式。建议项目 PPP 实施模式为 BOT,合同期限为 10 年。
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