河北省农村土地流转问题及对策

王 涛

（河北大学 经济学院，河北 保定 071000）

随着我国城市化与工业化进程的加快，农村劳动力不断向城市转移，也带来了农村人口老龄化以及粮食生产形势日益严峻等问题，土地的规模化、集约化经营问题日益受到关注。而土地流转无疑是土地规模化与集约化经营的前提条件。总结当今土地流转中遇到的问题，分析其原因，对于加快我国土地流转具有重要意义。

河北省是一个农业大省，农业的发展对于河北省的发展意义重大。从地形上来说，河北省涵盖了高原、山地、丘陵、盆地、平原等各种类型，是我国地形最为齐全的省份，但这也意味着对于不同类型的地形其土地流转的方式与方法存在很大差异，增加了土地流转的难度。分析河北省土地流转面临的一系列制约因素，有利于我们有针对性地做出部署，加快推进土地又好又快流转，促进河北乃至中国农业的稳定发展。

土地流转是指拥有土地承包权的农户保留自身的土地承包权，将土地经营权转让给其他人或经济组织。在土地流转过程中，其所有权和承包权没有发生变化，只是改变了土地经营权。

（一）土地流转速度加快但仍低于全国平均水平

我国的土地流转是随着土地家庭联产承包责任制的实行发展起来的。从20世纪90年代开始，随着进城务工人员增多，农户之间自发的土地流转逐渐增多，政府工作重点是规范土地流转行为，1994年，河北省即出台了《河北省农业承包合同管理条例》，通过加强合同管理规范土地流转。但是随着农业技术进步尤其是农业机械化发展，土地适度规模经营日益重要，政府在土地流转中发挥了越来越重要的作用。2009年，河北省农业厅发布《关于引导和规范农村土地承包经营权流转的指导意见》，明确提出推动农村土地流转。此后，政策推出的力度不断加大。2014年出台的《关于加快农村土地经营权流转促进农业适度规模经营的意见》和2021年出台的《关于深化全省农村土地制度改革提升农村承包地管理水平的实施意见》均对规范、提升农村土地流转水平做出重要论述，为农村土地流转创造了良好的制度环境，促进了河北省农村土地流转速度加快。

虽然河北省近些年农村土地流转工作已经取得很大进步，但是与全国平均水平相比仍然有一定差距。截至2020年底全国农村土地流转面积为5.55亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的40.7%，而河北省占比仅为38.3%。这表明近年来河北省农村土地流转工作虽然在加快，但是仍然低于全国平均水平。

（二）土地流转价格较高

土地流转后如果用于农业用途，流转价格是农民在转入土地时需要认真对待的问题。但是由于各种原因，河北省土地流转价格总体处于高位运行。

综合资本下乡租地价格与村集体内部土地流转价格，同时包括耕地以及其它类型土地价格，河北省土地流转价格在2018年四季度以后进入价格稳定期，2022年第一季度水田、旱田的流转价格分别为1 304.2元/亩/年和1 071.6元/亩/年。同期河南水田、旱田的流转价格分别为1 274.0元/亩/年和967.3元/亩/年，山东水田、旱田的流转价格分别为1 276.3元/亩/年和976.2元/亩/年，辽宁水田、旱田的流转价格分别为965.9元/亩/年和762.5元/亩/年。由此可见，河北省的土地流转价格明显高于周边省份。进一步考虑河北平原地区占比低于河南与山东，河北平原地区土地流转价格更高。

近年来，种植粮食作物每亩净收益在1000～1500元之间，这意味着如果流转土地用于粮食生产，转入土地的农户将很难获利，如果种植蔬菜、水果，每亩净收益将达到几千甚至上万元，这也是近年来土地非粮化用途日渐增多的主要原因，对于保证粮食安全非常不利。

（三）土地流转的模式较为单一

《农村土地承包法》规定，土地流转包括转包、出租、入股、互换、转让和抵押六种方式。2015年，河北省农业厅对全省476户土地转出户的抽样调查显示，在土地流转过程中，采用转包方式的比例最高，达到了46.8%，使用出租方式的为47.2%，其余四种方式加总占比仅为6%[1]。从调查结果可以看出，在土地流转方式中，转包和出租方式占绝对多数，而其他方式的占比则非常小，显示了流转方式较为单一，尤其是近些年在全国兴起的土地入股发展合作社的占比非常低，这对加速土地规模经营可能产生一定阻碍。

（四）流转规范性仍有待提高

近年来，河北省土地流转的规范性明显提高。2016年，河北省共签订流转合同223.02万份，签订合同流转的耕地约1220.9万亩，占全部流转耕地的65%[2]。2021年3月1日，农业农村部出台的《农村土地经营权流转管理办法》开始实施，河北省也将推行统一制式的流转合同，将加强土地流转规范性作为下一步重点工作目标。目前，多数农民也已意识到签订规范的流转合同能有效保护自身利益，防止不必要的纠纷。但是对河北保定与衡水部分农村的调查发现，土地流转协议的签订往往具有对象差异性，与社会资本签订流转协议的比例比较高，但是与同村或者临近村庄的承包者往往是口头协议。近年来，随着土地流转的增多，土地流转纠纷也日益高发，梳理部分案例可以发现，不仅仅是口头协议因为无据可查处理起来十分麻烦，而且很多签订了流转合同的案例，也因为土地流转合同的权利、义务、责任关系不明晰，以致在随意变更土地用途、村民不履行合约等情况发生时，纠纷迟迟难以得到解决。因此土地流转的规范性仍然有待进一步提高。

土地流转无论对于租出方还是租入方都将产生正面影响，对于租出方来讲，可以减少在土地上的投入时间，从事其它收益更高的活动；
对于租入方来讲，则可以通过规模经营降低成本，通过大规模科技投入（机械化作业）提高土地的使用效率和产出水平，进而增加收入。但即便如此，河北农民对土地流转的兴趣也并没有想象的那样高。作为一个农业大省，土地流转未能走到全国前列，主要受到下述因素的制约。

（一）农村土地产权不清晰

农民自身的思维惯性对土地流转带来的消极影响经常被很多文献提到。由于千百年来形成的传统观念，土地是农民安身立命的根本，如果没有了土地，农民心里就会没底，就会觉得粮食安全没有办法保证，土地流转增加的那些收益无法弥补这些心理上的损失，所以即使常年在外打工也会尽量回村照料自己的土地，如果完全没有时间，就会委托亲友帮助耕作，但是极少签订书面协议，租约基本上没有严格限定的时间。如果没有人愿意承租，那么就任由土地荒芜。

农民的这种心理来自于土地产权的不确定性。1978年实行家庭联产承包责任制以来，农民获得了土地的承包权以及附着其上的土地经营权，但是农民并没有获得土地所有权，第一轮承包结束后，很多地方重新分地引起了一定程度的混乱，这也使农民担心如果土地流转出去，那么再次分配土地的时候，自己已经不再耕种土地，是否便会因此丧失土地的承包权。虽然我国已经实施了两次土地延包，保证土地承包权不变更，但是并未完全打消农民的顾虑。土地集中连片经营后，原有的土地界限消失，如果希望得到自己的土地，必然会大费周折。2016年，河北省开始了全省范围内的土地确权工作，2018年基本上完成了全部工作，土地承包权得到进一步确认。但是农民由得到证书到确信承包权得到良好维护需要一定的时间，其效果目前还没有完全显现出来。

（二）流转土地预期收益不确定

农民参与土地流转是否积极取决于流转土地增加的预期收入是否大于成本。农民在选择由亲友耕种土地时，往往要求土地的现状不做任何变更，如果需要自己可以随时收回土地。但是在土地连片经营的情况下，土地原有界限必然被打破，未来自己收回土地之后必然面临重新确定土地边界等很多棘手的问题，这明显会降低土地流转可能带来的纯收益，对农民参与土地流转的积极性产生负面影响。

近年来，因为土地流转出现的纠纷呈现上升趋势，其中既有流转后企业或者农户经营不善，造成当初承诺的承包费无法按时足额支付，甚至有承包者一跑了之的事件发生，也有农民不按合同约定提前终止合同的事情。这些纠纷的发生对农民转出土地后的预期净收益产生了不良影响，如果转出土地给农民带来的收入增加并不明显，他们就会选择保守的方法，即保留土地，不参与土地流转。

（三）土地细碎导致交易成本高

改革开放后，为适应生产力情况以及考虑公平问题，无论是山地还是平原地区，当时分地的一般程序是先将土地按照一等地、二等地、三等地，根据村中人口分成若干等份，然后通过抓阄的方式获得不同等级的土地。这种方式获得了农民认可，但也导致一户农民拥有多块土地，土地之间互不相连，甚至距离遥远。如果说山区由于地块本身的问题造成了分散，平原地区地块分散更多来自人为划分。笔者在调研中发现，由于平原地区人口密度更大，人均拥有土地面积更小，在划分土地时经常出现0.1～0.2亩大小的超小地块，即使大的地块也往往不足1亩。随着农业机械化的推行，这种超小地块的负面影响日益显现。为了解决这些问题，一些农民已经自发展开了换地，但是总体上进展较慢。

在细碎化的土地格局下，如果将土地连片经营，势必会涉及到与众多农户谈判，只要有一户农民不愿意流转，集中连片经营就很难实现，这就很难产生规模经营的效益，从而降低土地租入方的积极性。为了避免这样的问题产生，村集体出面与农民谈判后统一流转土地成为近年来的主流方式。这种方式降低了土地租入方与农民谈判的成本，但仍然没有从根本上解决问题，为了能够完成统一承包的任务，村集体往往动用行政手段，但有时会引发一些内部纠纷，导致村集体内部关系紧张。另外，村集体流转土地反映在租金价格上也往往偏高，这使土地租入方倾向于选择高收益的非粮化、非农化方式开发土地[3]140-141，这既使土地流转难以持续，又与国家通过土地流转推动粮食作物规模化种植的初衷不符。

（四）土地流转资金缺口大，缺乏金融支持

农户之间小规模的土地流转几乎不需要额外的资金，但是随着土地流转规模的增加，需要大量的资金支付租金以及在土地上进行各种基础设施建设。全部以自有资金投入土地流转并不现实，但是农业投资通过融资渠道或金融机构获取资金非常困难。根据北京大学中国社会调查中心CFPS数据库的统计，全国范围内农村家庭通过金融机构借款被拒经历平均得分水平为10.69，而河北省农村家庭通过金融机构借款被拒经历平均得分水平为11.29[4]37。这说明了河北省农业信贷的发展要低于全国水平，河北省农民获得金融机构的资金支持更加困难。此外，当前河北省农村土地承包经营权抵押贷款尚处于试点阶段，抵押贷款的审批流程繁琐，处理效率较低，难以满足当下新型农业经营主体的规模化经营需要。河北省在农业信贷、农业保险领域尚有待完善，加上农民缺乏金融方面的知识，想要获取合适的金融服务就更困难。

（一）树立土地流转长期性的思想

从西欧与日本等经历过小农社会的发达国家的转型过程来看，土地流转是一个长期的过程，不可能一蹴而就，强行推进在短期内会产生一定效果，但是也会留下很多后遗症，而且土地流转后也不可能使生产效率得到提升。逐步扎实地做好前期工作，将会使后期的土地流转后遗症减轻，也会在一定时期出现土地流转的高潮。

（二）切实保障农民权利

三权分置理论使土地流转的责权利关系变得清晰。2018年底，河北省已经基本完成了土地确权，为土地流转提供了保障。但这仅仅是一个良好的开端，农民需要在政策的执行过程中看到自己的产权利益是否得到了充分保护。因此，政府需要进一步出台细则，真正厘清各地块面积和权属关系，在土地流转纠纷产生之前先排除可能产生矛盾的潜在因素。同意农户将土地相关生产要素在市场上依法进行流转，这样可以优化农业生产要素的组合，更加有利于保障农民权益。积极鼓励以土地承包经营权入股等形式的流转，引导并鼓励农民以土地经营权入股农民合作社，保护农民土地股份不受到侵害。

（三）构建更完善的土地流转服务体系

2015年，河北省成立了首批土地产权流转服务中心，为农民土地流转提供服务。中心成立后，对于沟通信息，给予农民政策宣传起到了良好作用，但是土地流转服务中心作为一个官方机构，处理的大多是规模较大的土地流转，无暇顾及小规模的土地流转。因此，应该在县乡一级建立更多的土地流转服务中心，并且探索吸纳社会力量加入到土地流转服务中来，为土地流转提供价值评估、信息交流、合同签订、纠纷处理等一系列服务，从而使土地流转有序进行，将农民流转土地的风险降到最低，使农民可以放心大胆地流转土地。

（四）完善农村金融体系

为解决河北省农村土地流转中资金困难的问题，应该从政策性、商业性、合作性、民间金融机构四个方面来完善农村金融服务体系。政策性金融机构要更加积极地发挥政策导向作用，并积极与其它机构合作，为农村金融服务提供更多的可能性；
商业性金融机构应加强创新型金融服务，努力为农村提供更多的金融产品；
合作性金融机构作为当前农村金融的主体应继续发挥自身主力作用，允许民间资本入股，积极探索为农民服务的路径和方法；
出台鼓励民间金融机构发展的政策，同时也要加强对其引导与监管。此外，推动农村土地承包经营权抵押贷款试点运行，简化审批手续，在贷款利息与贷款期限方面都应给予优惠。

通过对河北省土地流转中面临的一系列问题的分析可以看出，产权、交易成本与金融服务体系是制约河北省农村土地流转的关键性因素，必须树立土地流转工作长期性的思想，为农民土地流转提供更多中介与金融服务。在土地流转过程中，政府和农村集体要提前预料到可能产生的矛盾，及时解决流转中出现的问题，真正保障流转方和受让方的权益，使土地流转工作健康有序发展，实现农业的规模化经营。