某某市全民健身中心建设项目财承

　 某某 市全民健身中心建 设 PPP 项目

　 财政承受能力论 证报告

　某某 二 O 一九年八月

　I

　目

　录

　一、实施方案概况

　................................ .........................

　1 1

　（一）项目概况 .......................................................... 1 （二）运作方式 .......................................................... 3 （三）项目公司股权 ...................................................... 4 （四）风险分配机制 ...................................................... 4 二、财政承受能力论证评价依据

　................................ .............

　8 8

　三、财政承受能力论证

　................................ ....................

　12

　（一）某某市财政一般预算支出情况 ....................................... 12 （二）某某市财政一般预算支出预测 ....................................... 12 （三）项目财政支出责任识别 ............................................. 13 （四）项目财政支出预算 ................................................. 14 （五）财政承受能力评估 ................................................. 16 （六）财政承受能力评估结论 ............................................. 18

　1

　 一、实施方案概况

　（一）项目概况

　1 1 、项目名称

　某某市全民健身中心建设工程 PPP 项目

　2 2 、项目性质

　新建

　3 3 、项目所属行业

　体育

　4 4 、实施机构

　某某市文化和旅游局

　5 5 、项目建设地点

　本项目位于某某市霍东新区经十路以西，经八路以东，纬三路以南， 霍东大道以北。项目四面环路，交通十分便利。

　6 6 、建设内容

　主要建设内容为体育馆和体育公园。其中体育馆包括篮球馆（地上 3 层）建筑总面积为 6375.69 ㎡；游泳馆（地下 1 层、地上 2 层）建筑总面 积 8908.78m2 ；会议中心&训练馆（地下 1 层、地上 2 层）建筑总面积 12314.32 ㎡；图书馆（地上 1 层）包括图书馆、茶餐厅、敞开活动空间， 建筑总面积：4828.13 ㎡，其中图书馆建筑面积 3586.00 ㎡，茶餐厅建筑

　2

　 面积为 777.08 ㎡，开敞空间建筑面积为 465.05 ㎡；体育公园包括网球场 2 片，羽毛球场 8 片、篮球场 6 片、足球场 2 片，公共卫生间 2 座。同时建设相配套的公用工程及辅助设施，包括给排水、供电、采暖、燃气、道 路、绿化等。

　7 7 、项目总投资

　（1）项目初设批复总投资为 31982.20 万元。

　（2）总投资的调整 根据本项目投资总额及投资计划，采用 PPP 模式对总投资进行调整， 根据上述调整计划，调整后总投资为 33405.35 万元。调整后投资估算表如下：

　表

　1 1- - 1 投资估算调整对比表

　序号

　 工程或费用名称 估 算 价 值 建筑工程 其他费用 预备费 合 计 一 初步设计批复总投资

　31982.20 1 工程费用

　28225.29 1.1 建筑安装工程费

　25351.89 1.2 设备及工器具购置费

　2873.40 2 工程建筑其他费用

　1946.59 3 预备费

　1810.31 二 调整费用

　1373.15 1 核减：其它费用

　-67.70 2 调增：建设期贷款利息

　1440.85 三 固定资产投资

　33355.35 四 流动资金

　50.00 五 总投资

　33405.35

　3

　 其中 建设投资

　31914.50

　 8 8 、运营服务范围

　本项目的运营维护范围包括：篮球馆、游泳馆、训练馆（羽毛球馆、乒乓球馆）、会议中心、室外运动场等场馆；茶餐厅、网球场，篮球场、足球场，停车场、公共活动区、公共卫生间；以及配套的公用工程、辅助设施等用地红线范围内其他室外工程设施。

　注：图书馆由政府方委托相关部门运营。

　9 9 、效益目标

　（1）社会效益 该项目的建设可以创造良好的社会效益，对于某某市体育事业发展水平提供可靠保证，对于促进某某市当地经济、文化的发展、提高教育水 平、促进社会和谐都有着极其重要的作用。

　（2）经济效益 该项目建成后，将会有大量群众到健身中心参加健身运动，与此同时相配套的商业、餐厅等的人流量也会加大，将会带动相关商家的发展，增加就业机会，当地居民的就业商机也将随之呈现。项目的建设将有助于提高当地居民的收入水平。

　（二）运作方式

　1 1 、运作模式

　采用“建设—运营—移交”（BOT）模式运作。

　4

　 2 2 、项目合作期

　本项目合作期：

　15 年（包括建设期 2 年，运营期 13 年）。

　3 3 、项目回报机制

　本项目采用“可行性缺口补助”的回报机制。

　（三）项目公司股权

　项目资本金由政府和社会资本方共同筹集，项目公司股权由政府和社会资本共同持有，详见下表：

　表

　1 1- - 2 项目公司持股比例

　序号 出资人 出资方式 股权比例 1 政府 货币 10% 2 社会资本 货币 90% （四）风险分配机制

　本项目按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素， 在政府和社会资本之间合理分配项目风险。

　因本项目的设计已由政府方负责，所以勘察，设计风险由政府方承 担。按照风险分配原则，结合本项目特点，提出表 1-3 风险分配基本框架: 表

　1 1- - 3 风险识别和分配表

　风险类别

　 风险细目

　 政府方承担 项目公司 / 社会资本 方承担

　 备注

　 政策风险 政府的政策变化 √

　 行业的规定变化 √

　 项目审批获得/延误 √

　5

　 风险类别

　风险细目

　政府方承担 项目公司 / 社会资本 方承担

　备注

　 法律风险 法律变更 √

　 合同文件冲突/不完备

　√

　√ 合同主体与其他合同产生冲突;或发生严重不利项目正常运营的事件，且该事件在协议中没有明确的处理办法说明时，双方将秉 承诚意共同协商 第三方违约

　√

　财务风险 基准利率 √

　 市场利率

　√

　外汇风险

　√

　融资失败/ 额外融资需要

　√ 由项目公司和其母公司共 同承担

　 建设风险 配套基础设施提供 √

　 土地获取 √

　 设计不当 √

　 工地安全

　√

　工程质量

　√

　完工风险

　√

　供应风险

　√

　建设成本控制

　√

　劳工争端、罢工

　√

　环境破坏

　√

　政府方原因引起的变更 √

　 社会资本方原因引起的变更

　√

　 地质条件

　√

　√ 合理勘测外的气候/地质问题（如发现古文物等具有考古学，地质学和历史意 义的任何其他物品）

　运营风险 政府补贴资金支付风险 √

　 运营成本风险

　√

　使用者付费收入不足的风险

　√

　6

　 风险类别

　风险细目

　政府方承担 项目公司 / 社会资本 方承担

　备注

　服务质量

　√

　环境保护

　√

　安全管理

　√

　项目移交风险

　√

　不可抗力 风险 通货膨胀，战争，动乱，自 然灾害等不可抗力风险 √ √

　 （四）风险防范对策

　 1 1 、政策风险对策

　关注国家、各部委、地方 PPP 行业政策，及时学习相关政策，实时调整自身发展战略；整合区域内部资源，不断增强实力，增强对应政策风险的缓冲能力；顺应国家产业政策，加快产业升级，不断延伸产业链。

　2 2 、法律风险对策

　明确规定合同存续期间执行的法律法规，行业标准等内容；及时关注学习政府的法律法规变化，建立法律政策变更的解决机制；通过动态合同体系调整，进行签订补充协议的形式进行此类风险的管理和规避。

　3 3 、财务风险对策

　加强资金运行监控，严格资金使用审批，减量降低各种成本支出、节约成本、提高资金使用率、资金周转率；拓宽融资渠道，积极构建和寻找融资渠道，做好项目投资预算，实时地引入外部资金，以满足项目投资建设资金需要同时也不增加额外的财务成本；通过定期调价机制应对通货膨胀风险。

　4 4 、建设风险对策

　7

　 对规划设计方案进行专家评审，及时发现问题；加强与规划设计单位的沟通和联系，降低因沟通不到位而造成的设计变更；严格按法定验收程序组织竣工验收评审；加强项目管理，健全招投标制度，优中选优，精心组织承包商施工；加强与施工承包方的协调沟通，帮助其提高工作效率； 加强监理工作；健全工程监督机制与责任机制；项目建设过程中，可实时向保险公司投保,以降低各种风险造成的支出成本。

　5 5 、运营风险对策

　健全运营管理制度,使各项业务规范化；制定和落实责任制度和奖惩制度，提高工作人员的主动性和积极性；积极鼓励创新机制，提高效率以增加运营收入和减少运营成本；明确服务质量标准，量化绩效考核管理办

　法，对社会资本给予适当的投资回报激励；培养契约精神，灵活运用调价机制保障合理收益。

　6 6 、其他风险对策

　双方皆不可控的因素引起的损失由双方共担，通过购买保险转移风险，制定应急措施减小损失。

　8

　 二、财政承受能力论证评价依据

　根据某某院、财政部、发改委等国家部委的相关要求，为了完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作（PPP）

　模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，应以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。

　财政承受能力论证，是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。合理的 PPP 项目支出安排，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，遵循现有的相关政策法规指引，基于定量和定性分析方法，秉承合理预测、从严把关的操作方法进行论证。主要政策和文件依据如下：

　法律法规、政策文件（部分）：

　《中华人民共和国招标投标法》； 《中华人民共和国政府采购法》； 《中华人民共和国公司法》； 《企业会计准则》（2017）； 《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第 16 号）； 《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第 74 号）

　PPP 政策文件（部分）：

　《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本的指导意见》（国发 〔2014〕60 号）；

　9

　 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）

　《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）； 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金 〔2014〕76 号）； 《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（ 财金 〔2014〕156 号）； 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214 号）； 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215 号）； 关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21 号）； 《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》 （财建【2015】29 号）； 某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发【2015】42 号)； 《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51 号）； 《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》 （财金〔2016〕32 号）； 《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金〔2016〕92 号) ；

　10

　 《发改委关于做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744 号）； 《关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资〔2016〕2231 号）； 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号）； 《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92 号)； 《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23 号）； 《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54 号文）； 《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》发改社会〔2019〕0160 号； 《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金 〔2019〕10 号； 山西省

　PPP 政策文件（部分）：

　《山西省财政厅关于印发山西省财政厅关于推广政府和社会资本合作试点工作的指导意见的通知》（晋财金〔2014〕64 号）； 《山西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（晋政发〔2015〕20 号）； 《山西省人民政府办公厅加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》（晋政办发〔2016〕35 号）； 山西省人民政府办公厅关于印发《山西省鼓励投资政策（ 2017 年版）》的通知（晋政办发〔2017〕61 号）；

　11

　 山西省人民政府办公厅《关于成立山西省推进政府和社会资本合作工作领导小组的通知》（晋政办函〔2017〕30 号）； 山西省财政厅《关于明确政府和社会资本合作(PPP)项目部门职责分工的补充通知》（晋财金〔2017〕2 号）； 其他相关文件（部分）：

　某某市发展和改革局《关于某某市全民健身中心建设项目可行性研究报告的批复》（霍发改审批发【2019】26 号）； 《某某市全民健身中心建设项目可行性研究报告》； 《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》（八部委 2013 年 10 月 28 日）； 国家体育总局《体育场馆运营管理办法》； 2017 年《某某市政府工作报告》； 2018 年《某某市政府工作报告》； 《某某市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》； 《全民健身条例》（中华人民共和国某某院令第 560 号）； 大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法（财教〔2014〕54 号）； 山西省全民健身促进条例（山西省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议于 2002 年 7 月 27 日通过）； 本项目相关的其他资料。

　12

　 三、财政承受能力论证

　（一）

　某某 市财政一般预算支出情况

　由某某市财政局提供的某某市近几年的财政支出情况，确定某某市 2013 年~2018 年财政预算执行情况见下表：

　表

　3 3- -1 1

　一般公共预算支 出 执行情况表

　单位：万元

　年份

　2013

　2014

　 2015

　2016

　2017

　2018

　一般公共预算支出 141097 148592 161825 165031 157922 170192 同比增长 %

　5.31% 8.91% 1.98% -4.31% 7.77% 平均增长率 % 3.93%

　 如上表所示，2014-2018 年某某市一般公共预算支出平均年增长率为 3.93%。

　（二）

　某某 市财政一般预算支出预测

　根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金[2015] 21 号）

　第二十七条“在进行财务支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。

　2014 年~2018 年，某某市一般公共预算支出的平均增长率为 3.93%，考虑到我国 GDP 增速，未来经济因结构转型导致的下行风险压力较大，土地财政收支等不确定性增加，结合财政支出收支平衡、略有结余等因素，预测 2019-2033 年一般公共预算支出数额如下：

　13

　 表

　3 3- - 2 2019- - 2033

　年一般公共预算支出预测表

　单位：万元

　年份

　公共预算支出

　增长率

　2019 176880.54 3.93% 2020 196186.01 10.91% 2021 210899.96 7.50% 2022 226717.45 7.50% 2023 243721.26 7.50% 2024 262000.36 7.50% 2025 281650.39 7.50% 2026 302774.16 7.50% 2027 325482.23 7.50% 2028 349893.39 7.50% 2029 376135.40 7.50% 2030 404345.55 7.50% 2031 434671.47 7.50% 2032 467271.83 7.50% 2033 502317.22 7.50%

　 （三）项目财政支出责任识别

　依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金[2015] 21 号）

　，PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　1 1 、股权投资支出责任

　股权投资支出责任是指在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目政府方占资本金的 10%。

　14

　 2 2 、运营补贴支出责任

　项目运营期间，政府暂按每年年底以可用性付费和绩效付费的方式向项目公司支付可行性缺口补助。

　3 3 、风险承担支出责任

　风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。根据本项目风险分配方案，政府承担的风险支出责任主要包括自留风险和可分担风险两部分。

　4 4 、配套投入支出责任

　政府方为本项目建设施工所必需的包括水、电等临时配套设施给予必要的协助支持，由此所发生的任何费用由项目公司自行承担，因此本项目无配套投入支出责任。

　（四）项目财政支出预算

　1 1 、股权投资支出

　本项目总投资 33405.35 万元，资本金 6700.00 万元，其中政府方出资 670 万元。建设期第一年全部投入。

　2 2 、运营补贴支出

　根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知 （财金[2014]21 号）

　，运营补贴支出责任是指在项目运营期间， 政府承担的直接付费责任。

　本项目采用可行性补助缺口模式，政府需对项目公司提供可行性缺口补助（包括运营缺口补助和投资缺口补助两部分组成），以满足社会资本

　15

　 投资回报的诉求，合作期可行性缺口补助总额为 53371.54 万元，各年可行性缺口补助明细如下：

　表 表

　3-3 政府方各年可行性缺口补助支出额

　单位：万元

　运营期

　 （年）

　 3 3

　 4 4

　 5 5

　 6 6

　 7 7

　 8 8

　 9 9

　 政府运营补贴支出

　3011.50 3155.54 3308.77 3471.77 3645.16 3829.59 4025.76 运营期

　 （年）

　 10

　11

　12

　13

　14

　15

　合计

　政府运营补贴支出

　4234.41 4456.32 4692.32 4917.08 5156.66 5466.68 53371.54 3 3 、风险承担支出

　PPP 模式下风险承担成本为政府自留风险的承担成本。根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知 （ 财金 [2015]21 号）

　，PPP 项目全部风险承担成本应充分考虑各项主要风险出现的概率及其后果，可采用情景分析法、比例法及概率法进行测算。根据本项目的特点结合类似工程的经验，本项目风险承担成本采用比例法假设计算，计算公式如下：

　项目全部风险=项目建设成本×风险比例+运营维护成本×风险比例政府自留风险=项目全部风险承担成本×自留风险比例 根据该项目实际情况，本项目全部风险承担成本取项目建设成本和运营维护成本的 5%，根据本项目在 PPP 模式下的风险分担框架，估测政府自留风险承担成本占项目全部风险成本的 20%，可转移风险承担成本占整个风险承担成本的 80%。

　16

　 表 表

　3-4 风险承担支出额

　单位：万元

　运营期（年）

　1 1

　 2 2

　 3 3

　 4 4

　 5 5

　 6 6

　 7 7

　 8 8

　 政府运营补贴支出

　163.12 170.43 4.26 4.40 4.53 4.67 4.80 4.94 运营期（年）

　9 9

　 10

　11

　12

　13

　14

　15

　合计

　政府运营补贴支出

　5.08 5.22 5.35 5.49 5.77 6.04 6.05 400.15 4 4 、配套投入

　根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知 （财金 [2015]21 号）

　，配套投入支出责任指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，本方案政府方为本项目建设施工所必需的水、电等临时市政配套设施给予必要的协助支持，由此所发生的任何费用由项目公司自行承担。

　因此，政府方无配套投入支出。

　（五）财政承受能力评估

　1 1 、本项目财政承受能力分析

　根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（ 财金 [2015]21 号）中，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任， 占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。经测算，本项目在全生命周期内，各年度财政支出责任占某某市一般公共预算支出比例较低。最高比例发生在合作期第三年，该年度政府针对本项目承担的财政支出为 3015.76 万元，占该年度一般公共预算支出的比例仅为 1.43%。

　本市还没有已实施的 PPP 项目，因此本项目财政支出责任即为本市全部 PPP 项目财政支出责任。最高比例发生在合作期第三年，该年度政府所有 PPP 项目承担的财政支出为 3015.76 万元。

　 某某 市全民健身中心建设

　PPP 项目财政承受能力论证报告

　 表

　3 3- -4 4

　本项目财政承受能力分析表

　单位：万元

　项目

　合计

　建设期

　运营期

　1 1

　2 2

　3 3

　4 4

　5 5

　6 6

　7 7

　8 8

　9 9

　10

　11

　12

　13

　14

　15

　本财政支出责任

　54441. 69

　 833.12

　 170.43

　 3015.76

　 3159.94

　 3313.30

　 3476.44

　 3649.96

　 3834.53

　 4030.84

　 4239.63

　 4461.67

　 4697.81

　 4922.85

　 5162.70

　 5472.73

　 股权投资

　 670

　 670

　 运营补贴 53371. 54

　 3011.50

　 3155.54

　 3308.77

　 3471.77

　 3645.16

　 3829.59

　 4025.76

　 4234.41

　 4456.32

　 4692.32

　 4917.08

　 5156.66

　 5466.68

　 风险承担

　 400.15 163.12 170.43 4.26 4.40 4.53 4.67 4.80 4.94 5.08 5.22 5.35 5.49 5.77 6.04 6.05

　 配套投入

　 0

　 0

　 0

　 0

　 0

　 0

　 0

　 0

　 0

　 0

　 0

　 0

　 0

　 0

　 公共预算支出

　 176880. 54 196186. 01 210899. 96 226717. 45 243721. 26 262000. 36 281650. 39 302774. 16 325482. 23 349893. 39 376135. 40 404345. 55 434671. 47 467271. 83 502317. 22

　 本项目支出比例

　 0.47%

　0.09%

　1.43%

　1.39%

　1.36%

　1.33%

　1.30%

　1.27%

　1.24%

　1.21%

　1.19%

　1.16%

　1.13%

　1.10%

　1.09%

　本市全部

　PPP 项目支出比例

　 0.47%

　0.09%

　1.43%

　1.39%

　1.36%

　1.33%

　1.30%

　1.27%

　1.24%

　1.21%

　1.19%

　1.16%

　1.13%

　1.10%

　1.09%

　17

　 某某 市全民健身中心建设

　PPP 项目财政承受能力论证报告

　 2 2 、行业和领域均衡性分析

　本项目为某某市第一个 PPP 项目，财政支出责任较低，为本市其他行业和领域的 PPP 项目预留了充足的资金空间。根据《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》 （财金[2015]21 号）

　中“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，财政支出预算空间非常充足。

　（六）财政承受能力评估结论

　在财政支出能力方面，本报告认为“PPP 方案”为可行方案。根据关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》 （财金[2015]21 号）文中“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”，因此财政承受能力“通过论证”，项目适宜采用 PPP 模式。

　本项目财政支出责任占一般公共预算支出最大值出现在合作期第三年。该年政府支出共计约 3015.76 万元，而该年预测一般预算支出约 210899.96 万元，该年财政支出责任占一般预算支出的比例为 1.43%。

　就行业和领域均衡性分析，本项目某某市的财政支出责任所占比例较低， 同时也为本市其他行业和领域的 PPP 项目预留了充足的资金空间。因此，本项目的建设运营不会影响某某市 PPP 项目的均衡性，通过财政承受能力论证。

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