小官贪腐　古代胥吏与现代村官比较研究

　摘 摘 ：

　要：中国的王朝国家时代在生产力发展水平和政治体制上与现今有着巨大差别,但古代胥吏与现代村官的共同主体特征使他们的贪腐行为在表现、动因以及影响上呈现出诸多相似之处。从历史比较的角度研究古今小官贪腐行为,可以发现,来自行政体制的纵向监管和村级自治体的横向监管的缺失,是村官贪腐的重要条件。现代小官贪腐防治应从加强党的领导、提升小官获得感和责任意识、落实监督制度和保障基层民主上发力,构建基层小官“不想腐、不能腐、不敢腐”的长效机制,形成基层风清气正的良治局面。

　 现代村官与古代胥吏的贪腐行为具有一定的相似性,因此,对古代胥吏与现代村官的贪腐行为做一番比较,有助于更好地分析“小官贪腐”的行为逻辑。本文中所提的古今小官都不属于国家正式工作人员,但都同样游走于国家与社会之间,具备双重代理身份。古代小官是指王朝国家时代,从中 央到地方各级行政官署中的具体办事人员,也称“胥吏”,分为经管文案的吏与从事杂役的胥。古代社会以村落为基本形态,故本文以现代村官作为古代胥吏的比较对象。现代村官是指我国乡镇政府以下,村庄自治组织体委员会和党支部委员会的成员,他们在村里担任特定职位,代表群众管理一定的公共事务,并享受相应的待遇补贴。古今小官共同的主体特征提供了可进行历史比较分析的视角,对目前探寻基层廉政建设的合适路径有参考意义。

　施 一、古代小官贪腐现象及其整治措施

　所谓有官必有吏,官吏殊途。一般来说,古代官员指各级政府部门中指挥下级完成各种具体事务,有品级俸禄、有管理权与决策权,受编于行政体制内的人员;吏即上文界定的胥吏。我国古代的胥吏制度可追溯至战国,成熟发展于隋唐。明清以来,胥吏名额日益扩充,其手中所掌握的公共权力与地方资源也随着更多行政事务的指派而日益增加。原本作为苦差的劳役成了很多底层群众垂涎的美差,越来越多的人想通过这一职务谋取私利。于是,胥吏政治逐渐演变为胥吏专政。清末,胥吏权力极大膨胀,甚至出现了“我朝与胥吏共天下”[1]的局面。古代交通落后,信息闭塞,依靠少量官员难以有效管理县域地方。设置吏制,一方面可以分散官员权力,巩固王朝统治;另一方面还可以弥补书生官员的缺陷。受选官制度影响,许多官员空有理论素养,缺乏处理实务的能力,又因多异地任职,任职期限短,对地方情况知之甚少,因此在处理案件时不得不依靠“行内人士”,这就为胥吏的贪腐提供了广阔的空间。胥吏贪腐的具体表现有:(1)垄断释法权,操纵司法。利用自身精通法律知识与实务的优势,胥吏在司法部门改动相关资料、对法律及其所附条例随意解释,由此形成操纵司法的局面,导致“天下有吏之法,无朝廷之法”[2]。(2)滥收赋税,盘剥百姓。胥吏将本属于自己的赋税转移到民众身上,减轻自己的负担;或者将原本“已获朝廷蠲免的钱粮,几年后又催征于民”[3],从而谋取私利。(3)经管文书,舞弊官场。掌管文书方面工作的胥吏有权接触到官员评级与调动的资料,官员们若想升迁,便需要贿赂胥吏,使其在文书上或上级前多说好话,以

　谋得所需官职。历朝统治者深知胥吏之害,也曾多角度、多主体、多途径加以监管和惩治,但都无法将其势力连根拔起。从体制外监督来看,舆论监督最早可追溯至尧舜时期,但随着帝制的强化,它逐步演变为国家监察体制内的重要一环。在“普天之下,莫非王土”的王朝国家时代,一切皆被划入国家行政体系之内,并无体制外监督这一说。从体制内监督来看,可分为内部监督和外部监督。内部监督包括胥吏的任免与工作细则,如历朝统治者从任期制、管理办法与工作细则上对其加以监管,以及在胥吏中布控监察等。外部监督则包括法律监督、行政监督、幕僚监督与监察监督。古代内外联合的监管体制在一定时间和程度上遏阻了胥吏团体的贪腐行为,但无法从根本上消除胥吏之害,究其原因不外有二:一是即使统治者在法律上颁行了详尽且细致的法律,制定了周密的行政管理制度与监察办法,但无法得到有效的落实,终成一纸空文,甚至成为胥吏徇私舞弊之工具。二是作为监督主体的法官、上级官员和监察官员,其对胥吏贪腐的防治始终是在体制内开展的,形成以皇帝为顶端的自上而下的监察链。但胥吏并非隶属于体制,而是非官非民,游走于国家与社会之间。一旦监管环节稍有纰漏,胥吏便可逃脱惩处。除去纵向监管,社会自治体发挥的作用犹如蚍蜉之力,终究还得企盼君主或体制内的官员。在身份和官衔等级森严的制度之下,平民百姓尚且无力自保,根本无暇监管胥吏群体的滥权贪腐,亦或心有余而力不足。任朝代如何更迭,只要王朝集权体制存在,便始终存在胥吏的寻租空间,他们受到的监管也始终欠缺。

　施 二、现代小官贪腐现象及其整治措施

　 在我国,基层村官具有双重代理身份,他们既是村集体事务的管理者,又是辅助政府从事部分行政事务的人员,在国家与社会间掌管一定的公共权力与资源。新世纪以来,村官们抓住了国家对农村政策倾斜的时机,利用自己手中管理自治体公共事务的权力,侵占国家下发的用于补助民生与开展农村建设的各项资金,严重侵害了国家和村民的利益。由于我国地域广阔,村落众多,各村经济发展情况与自治体的民主力量都存在差异,一般来说,基层民主发展迟缓的村庄,大多是贪腐的利好土壤。资源丰富、经济基础好或受国家政策大力扶持的地区,基层小官可通过贪腐所得的利益就越大,村官从中捞取收入的情况就会越严重。目前,我国基层贪腐呈现出易发多发,量大面广,以经济腐败最为突出的特征。近年随着脱贫攻坚战的全面打响,精准扶贫领域成为小官贪腐的高发地。国家划拨给农村大量的扶贫资金,制定优厚的惠农政策,农村基层人员得以利用手中的权力、管理的漏洞,以各种方式截留挪用、优亲厚友。其采取的手段主要有:(1)虚报套取、截留侵吞国家下放的涉农项目资金。(2)收入不报账或虚报账、伪造收据。(3)侵吞农村土地资源与集体资产。一是谋取土地差价、侵占土地出卖与转让资金,二是垄断集体经济、集体资产的租金、生态补偿资金以及集体公共财产等。[4](4)在开展乡镇建设工程或办理村庄事务时,向他人索要红包或回扣。在对基层小官贪腐的整治方面,由于监督制度不健全、基层自治弱化,我国基层权力的内外部监督都不尽完善,

　未能实现有效运作。从自治体内部监督来看,包括村民组织的监督与村民的监督。一方面,由于监督工作缺乏物质激励与实际约束,且村务公开程序不规范、内容不透明,村民监督委员会、村廉勤委员会往往处于“缺位”和“弱势”地位,实际上形同虚设。而村支书与村主任常沆瀣一气,团伙作案,有的村两委还由一人兼任,故村民组织的同级监督也难以展开。另一方面,基层群众更是无意监督、无法监督,也无力监督。由于缺乏自我民主管理意识,村民普遍对于村庄集体事务表现出冷漠的态度与较低的参与度。很多村级公共事务公开力度不足,村民在缺乏知情权与参与权的情况下也无法对村干部进行监督。一旦发现村干部贪腐,许多村民也因为缺乏维权意识与能力,出于对村干部打击报复的担忧,或抱有“多一事不如少一事”的心态放任腐败行为的发展。加之部分村干部采取各种阻止群众上访的行动,村民为自保也只期望单纯由政府出面解决。从自治体外部监督来看,主要包括上级政府的政务监管、监察委员会的监察、纪检机关的党内监督,以及法院、检察院的法律监督。“在国家监督体系中,因职责不清,经常发生由于职责交叉造成的争相管辖的积极冲突和职责空白造成的互相推诿的消极冲突的管辖争议”[5],这种权力监督的失范也充分体现在基层村官的权力监管上。首先,村官的双重代理身份使其在面临司法部门裁决时存在较大的自由空间。其犯案时是在协助政府部门办事还是管理村庄事务,有不同的裁判依据:前者依贪污罪处理,后者则依职务犯罪处置。“不同身份的规则依据和权力来源不相同,这使得村官的腐败

　行为具有了复杂性,相应的惩罚规定也有着差异性”[6]。惩罚成本的低廉让村官产生一定的侥幸心理,从小贪演变为大贪。其次,乡镇政府与村委会是指导而非领导的法律关系,在实际工作中政府难以对村级事务开展全方位的监督和约束。一些官员甚至以此为由,放任、包庇村官,助长村官贪腐。最后,县乡党委、监察委员会在查处村官情况时,又出于农村关系复杂、不能影响工作积极性等各种因素考虑,而采取息事宁人的态度解决,导致村官腐败惩处不力。总之,各法规之间配合与衔接不足、监督体系中的职责交叉和监督人员的相互推诿,使得基层难以真正形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。从上看来,无论是村级自治体内部监督还是外部监督,对于基层小官的监督力量都相对薄弱,监督权力受到多重制约,监督过程也并不全面,更多是事后问责,缺乏事前预警、事中协调。村庄外部的监督主体“管得着”但“看不着”,内部主体则“看得着”但“管不着”。并且,由于信息严重不对称,群众要想了解村干部违法乱纪的详情也并不容易。“管得着”和“看得清”难以同时达到,对村干部权力的监督则无法真正落实,小官贪腐由此滋生蔓延。

　析 三、古今小官贪腐比较分析

　 从主体特征来说,胥吏和村官都具有双重代理身份,游走在国家与社会之间,这使得他们的贪腐行为的表现、动因及影响呈现出

　相似之处。而受生产力发展水平与行政体制影响,他们贪腐的政治土壤又显然有所差别,故其表现、影响亦有所不同。

　( 一) 表现 1. 相同点

　 巧弄权术,挟上欺下。底层胥吏多无俸禄,以权谋私是其谋生的主要门道——“吏之所得,非官司欺弊,则倍民膏脂。”[7]在执行具体行政决策的过程中,胥吏凭借其对法律、司财、司政的垄断,对上索贿架空、对下欺凌压制,实现其贪赃舞弊的目的。同样,村官利用手中权力对上欺瞒,挪用、并吞国家涉农资金;对下压榨,向民众索要好处费、侵占集体资产等。腐败具有累积性与隐蔽性。明清之前,胥吏没有任期限制,但上级官员每隔三五年就要更换主政的地方。明清之后,尽管朝廷要求胥吏不能在同一个地方连续多年工作,但许多人只是改名换姓,或者让自己的家属担任之前的职务,丝毫不肯让出公权。同样,村官基本由当地村民担任,累月经年,其关系网络逐渐形成。任期一到,为了继续谋利,贪官们便对选民实施贿赂,明码标价地“购买”选票,以保住自己的职位。因而,任期制难以对其形成有效约束。随着近年来国家加大反腐力度,村官出于躲避监管、逃避惩罚的考虑,作案手段愈加隐蔽,呈现多样化的趋势。如收受或索取“好处费”,是胥吏与村官贪腐的重要方式。一旦约束小官权力的制度、监察与舆论出现漏洞,职务任期与交流轮岗制度失去效力,腐败就很容易在暗地里蔓延开来。团伙型腐败。在王朝

　国家体制下,随着官府管理的政务日渐繁复,各地方衙门胥吏的重要性也随之提高,胥吏阶层得以壮大,形成相对独立的集团。除了勾串同僚,胥吏还会伙同乡绅以及豪强恶霸搜刮民众。其与上级官员相勾结的腐败特征最为突出:一是官吏合流,官与吏合伙贪赃舞弊;二是官袒护吏,在“失察吏胥有关于己之考成”的规定下,官员们为保住自身职位而替胥吏隐瞒罪行,更加助长了胥吏的猖獗。同样,在对现代基层小官腐败的查处中,我们也可以发现窝案串案频发。现代小官或与宗族势力、村匪村霸相勾结;或与同单位的村领导班子、财务人员,或是上级官员以及社会上的不良商人相串通,共同在国家资金或村民集体资产中分一杯羹。由于政府向农村输送的各类资源必须经乡镇下放,村官与上级行政官员便在利益的驱动下组成贪腐共同体。不论是帝制时代还是现代,传达国家指令任务的体制内的上级官员都与小官贪腐有着密切关系。小官贪腐,上级难辞其咎:他们要么失职,没有做好监管作用;要么渎职,勾结下级共同贪腐。

　2. 不同点

　 从贪腐的具体领域来看,胥吏只局限在其所专职的部门,如文书、司财与司狱等领域。而村官在基层所管理的事务相对较为繁杂,涉及文化、建设、社会保障等多方面,范围更广。相较于胥吏,村官手上掌握的公共权力与集体资源更多,滥权的空间更大,贪腐的领域与波及面更广,利益相关者之间的裙带关系也更明显。如骗

　取补助资金、私自变卖集体财产等,村官可以权谋利的领域更广。从权力来源看,村官权力来源于广大人民,胥吏则无需代表人民的利益,亦无需承诺为人民服务、对人民负责。不同于在百姓当中具有一定威望与统领力的乡绅族长,胥吏只对上负责,完成县级官员分配的任务,对下则无义务担负任何责任。即便是相对为民着想的乡绅族长,亦不受自治体成员的约束,更不必说狐假虎威,欺上瞒下的胥吏群体了。他们甚至毫不忌惮自己对百姓财富的搜刮行为,不惧与民交恶,导致“吏胥视民为鱼肉,民畏吏胥如虎狼”[8]。而在我国现代政治体制下,村两委的任用与选拔分别通过两种形式来开展:中国共产党村支部委员会的干部由党员大会选举产生,村民自治委员会的干部由村民直接选举产生。党是领导一切的,中国共产党在农村基层组织中发挥着核心领导作用。不论是党委、政府还是广大群众都要求村干部为人民服务、为村民服务。从这个角度看,当代解决基层小官贪腐问题更具有正当性与合法性意涵。

　( 二) 动因 1. 主观因素: 强烈的相对剥夺感

　 人皆有所欲,或为生存,或为感情,或为自我实现。人的心理预期与实际获得的价值之间存在差异,对这种差距的感受被称为相对剥夺感。相比体制内官员,小官的正规收入低,且向上晋升困难。他们出于经济人的理性考虑,容易产生以权谋私的想法,伺机实施贪腐。胥吏是官场上的弱者,待遇微薄,甚至没有俸禄,难以维持生

　计;官吏分途,庞大的胥吏群体被阻绝在国家体制之外,没有升迁余地。在社会上,胥吏也颇受世人唾弃,仕途无望的他们只能寄希望于追求财富。与众人皆以胥吏贱不同,现代村官的社会地位比古代胥吏要高,晋升的渠道也完全没有阻塞。但目前基层村官们仍面临着激励不足、职业发展难有突破的困境。古代胥吏和现代村官都非国家工作人员,他们得到的薪酬远不足以与其能力和付出相匹配。薪酬低造成了村官内心的不平衡,当他们的利益与村民利益、集体利益与国家利益相冲突时,便容易以牺牲公共利益来满足个人膨胀的欲望,以调适自己长期以来在工作中积极性受挫的不平衡心理。上级官员作为领导者,他们的贪腐会对小官造成不良的示范作用,增强小官的相对剥夺感,同时也减轻了他们的道德约束与心理愧疚。小官以上级官员的贪腐且不受惩罚作为自我麻痹的理由,在所管理的事务中仿效他们的贪腐行为,或者结成团伙,直接参与上级官员的贪腐行为。相比体制内的官员,胥吏与村官都没有经过官方人才选拔考试,学识与修养尚显不足。面对利诱时,官员们或许受制于法律惩罚,或受制于道德良知;小官既缺少权力的制约,内心的定力与修养又不足,更难抵抗利益的诱惑。近年随着我国经济快速增长,商品经济原则渗透到人们日常生活的各个方面。传统村规民约、价值伦理、共产主义理想对于小官的道德约束减弱,进而被金钱至上的价值观所取代。道德约束的极大缺失,助长了小官贪腐之风盛行。

　2. 客观诱因:“ 官治与民治的体制性冲突”

　学者周庆智指出,“从帝制中国到现代中国,乡村小官贪腐源自官治与民治之间的体制性与制度性冲突”[9]。古代胥吏与现代村官都具有特殊的双重身份,他们介于国家与社会之间。正是这样的双重身份为其贪腐提供了重要的也是最基本的两个条件,一是体制内外广阔的寻租空间,二是对权力相对缺少监管的内外部环境——“国家体制监督管不上,社会制约规范不了”[10]。一方面,监管制度实际落实困难,助长小官腐败。古代胥吏和现代村官均在体制外,不适用于制约国家行政工作人员的法律,对他们的追责缺少法理支撑;其他针对村官的法律操作性亦不强,即使有所审判,实际的处罚却不重,无法起到“杀鸡儆猴”的效果。另一方面,村民权利意识弱、文化水平较低,缺乏自主管理村集体、监管小官权力的能力,使得小官贪腐得以蔓延。古代帝制时期缺乏民主土壤,社会上豪强胥吏,恶霸乡绅横行;现代村民自治又异化为村基层组织人员自治。不论是事前、事中还是事后,对古今小官贪腐行为的防治与惩罚都尚显缺乏。从“经济人”角度看,当有利可图,且预期腐败成本低于收益,贪腐的经济与社会惩罚又极小于预期收益甚至完全没有时,理性的基层小官们便走上了贪腐的道路。

　( 三) 影响 1. 相同点

　 妨碍政策下传与民意上达。古代民众,尤其是身处社会底层的人们文化水平不高。胥吏在传达上级的旨意时,或部分展示,或擅

　自修改,加以扭曲,使自己能获取更大利益。现代村官同样在向民众传递上级政令时采取各种“加工”手段,获取信息不对等带来的利益。当古今小官发现民众中有不满之声时,在其欲上达政府申诉之前便加以阻断,以保自身利益。行政信息的错误传达降低行政效率,阻碍行政管理制度的完善与改革。群众上报诉求、问题与需要的渠道堵塞,使得他们的利益难以得到有效的尊重与保护,也不利于政府科学决策。侵害国家与民众利益,阻碍经济生产。古代胥吏的腐败在经济上对黎民百姓造成经济剥削压迫,还增加了商人的经营成本与官员的经济负担。他们侵吞原应上缴国家府库的税收,减少了朝廷的财政收入,进一步导致朝廷的公共服务水平下降。同样,村官腐败也造成农民、村集体与国家财产的损失,影响农村社会的正常运行,阻碍农村生产力的发展,不利于新时代农村产业结构的调整和扶贫攻坚战略的推进。损害政府公信力与国家形象,激化社会矛盾。尽管不在体制内,但古今小官在百姓面前均代表着上级政府,是国家的象征,村民们很容易就将其言行与国家联系到一起。一旦胥吏或村官贪腐的行径暴露,群众们自然产生不满情绪,对其所代表的国家的政治正当性产生怀疑,并加以反抗。古代百姓多求诸于上级官员或皇帝,现代村民亦循此道。由此,社会上各种情绪宣泄、集体上访事件出现,群众对政府的不满情绪累积,社会不稳定因素增加,削弱国家的执政基础。

　2. 不同点

　从古今小官贪腐的领域来看,都涉及政治、经济、文化和社会四个方面。其中,古代胥吏贪腐所带来的影响主要体现在政治和社会两个方面,特别在政治上其产生的影响是巨大的、深远的。胥吏引发的社会矛盾一旦积聚,国家又不能有效解决,各地平民的怨恨情绪增长导致农民起义,在当时来说足以影响整个社会的稳定、和谐,甚至是朝廷的命运。相较于古代胥吏,当今的村官贪腐个案在政治与社会上影响有限,更多的是扰乱社会秩序,破坏官场风气,影响基层政治正常运行,但并不足以撼动国家的统治根基。古代王朝国家生产力水平低下,国家治理与国家控制能力弱,即使胥吏们雁过拔毛,将某一村落、部门的寻租空间发挥到极致,也实难比肩“富可敌国”的朝廷官员所达到的贪腐程度。胥吏群体的地位始终低于朝廷官员,面对自身膨胀的私欲,胥吏若要攫取更大利益只能通过获得更高职权这一途径来实现。现代村官获取更多利益不只有专权、升职等途径,迷恋权力反而使其容易招惹国家审查,因而倒不如在各个寻租空间上寻找腐败的机会。我国乡村情况各异,不排除部分村官利用权力谋取巨额资产,制造“小官巨贪”案例,而这也是目前我国在严峻反腐形势下严厉打击的情形。

　施 四、现代村官贪腐的防治措施

　 小官贪腐轻则阻滞政策之执行,重则侵蚀基层治理之根基,如若放任之,则社稷危殆国本动摇。研究比较古今小官贪腐的异同,

　从体制、贪腐主体和监督主体三个角度切入提出建设性措施,对我国新时代反腐倡廉工作,尤其是防治村官贪腐具有重要意义。

　( 一) 强化党组织对农村自治体的领导

　 基层村官贪腐源于其双重身份,唯有完善体制设计才能从根本上解决这一问题。然而,学界对此看法不一,有的认为应暂停乡村内卷化、村干部官僚化的进程,还乡村社会以社会自治的空间[11];有的认为应推动村官行政化,将村官纳入官僚体系,在乡村社会中更好地发挥行政管理作用[6]。不论前者还是后者,都旨在从源头上剥离其双重身份,以解决小官贪腐的体制根源。纵观古今,自治体横向的监管缺失是小官们贪腐的重要条件,简单地消灭自治体,以单一的纵向行政体系内的监管来治理它是不可行的,而使自治体完全游离于国家行政体制之外并不符合我国国情。保证自治体的活力,充分发挥人民群众的主体性作用,对防治基层小官贪腐十分必要。有论者指出,“乡村治理及其治理现代化,理应是国家政权与民间社会合作共赢的良性互动”[13],因此,既不能完全使村官行政化,亦不能割裂国家与社会,而强化党组织对自治体的领导恰恰可以解决这一矛盾。党的基层组织是党的细胞,在领导人民群众发展生产、稳定基层政权方面发挥着重要作用。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。“一旦党的核心领导作用弱化,农村干部这一离政权中心最远,极具离心力的群体便容易发生腐败变质,其腐败行为首先侵害的便是广大农民的根本利益。”[14]王朝国家时

　代,压迫民众的不仅有基层的恶绅、胥吏,还有全体官员与皇帝。而中国共产党始终是最广大人民根本利益的代表,进一步夯实党在农村的基层治理基础,充分发挥党在社会治理中的领导作用,是防治村官腐败的重要方式。

　( 二) 提高村官获得感与责任意识, 使其不想腐

　 古代胥吏和现代村官都非国家工作人员,其所得薪酬与付出不对等,造成内心的不平衡,继而生发贪腐意识与行为。提高村官的获得感,需要促进基层干部薪酬待遇自然增长,规范其他待遇标准。提高村官待遇,不仅能吸引更多人才来建设农村,还能使村干部队伍进一步优化,提高村官整体素质。此外,还需畅通村干部晋升渠道,上级部门通过分析研判班子运作与干部履职情况,结合多元的评价主体和正向的评价方式对村官进行道德水平与执政能力的考核,奖提罚降,实现良性的政治运作。小官贪腐源于其自律意识不强,道德缺失,单纯通过外力制约、提高村官待遇来解决这一问题仍显不足。还需要加强对小官的道德教育,提升其责任意识,增强其不想腐的主体自觉认识。“中国的腐败只能在它被视为可耻之事,清廉被视为官员的最高荣誉的情况下才能被大幅度地控制。”[15]在部分村官对主流价值无感,道德腐化的情况下,需要结合村官的实际工作与思想政治教育要求,设计好廉政教育的形式与内容,开展相关的教育宣传、活动。既要重视对村官法律知识、

　党纪党规、职业道德的教育,还要注意从传统儒家经典中汲取营养,传承其中的廉政元素,提振村官内心的道德力量。

　( 三) 完善村官权力内外部监督, 使其不能腐

　 紧密结合自上而下的体制内监督、自下而上的民主监督,形成强大监督合力,实现上下互动、内外联动,全面防治村官贪腐。

　1. 明确村官权责, 落实监督制度

　 古今小官并不属于国家行政人员,相应的监督缺少法理支撑且操作性不强,难以有效实施。明清以后,胥吏治理虽有法可依,但在实际工作中始终无法得到落实与贯彻。尤其到了清代中后期,一切监管形同虚设,胥吏集团发展成官府难以控御的力量,严重破坏王朝国家统治的正常秩序。可见,政府不能只是一味地制定措施,却不重视落实。防治村官贪腐,应以政策、法律为强有力支撑,明确小官权责,将乡村自治体的内外部监督制度落实、落稳、落到位。“建立村官权力清单制度是从源头上治理村官腐败的重要举措。”[16]它规定了村官可以做什么、不可以做什么,明确了其在村庄治理中的权力边界,防止村官滥用权力。从村官的选拔、考核及权力运用等方面全方位建构有效监督,明确各部门对应的监督职责,坚持“谁主管,谁负责”原则,确保主体责任的落实。乡镇官员与村干部联系密切,又易结成利益同盟,故需一方面重点发挥上级行政部门的监管作用,另一方面则需抓好政府部门内部的贪腐问题,以

　上率下,形成强大示范效应;加强基层党建,建立监督信息网络,消除上级官员与村官贪腐的空间。

　2. 保障人民民主, 确保信息公开

　 相比体制内官员,小官贪腐更具隐蔽性、技术性。古今小官精通国家政策,娴熟运用自由裁量权、上下级信息不对称、监管不力的漏洞等方式游离于合法与非法之间。此外,小官还通过组团形成贪腐利益链,垄断行政信息等方式,使群众难以真正参与到民主的实践活动中去。群众的知情权、参与权、监督权被剥夺,对小官权力的监督也因此失效。要发挥好社会自治体对小官的监督作用,首先要调动民众参与自我管理的积极性,增强村民的民主观念与主体意识;其次需要保证他们能够及时、准确地接收政策、掌握村务信息,并具备相应的知识、能力去解读政策;最后是保障他们能够真切地参与到基层的民主实践当中。通过进一步落实、完善村民自治的现代乡村治理体系,完善民主选举制度与议事制度,提高村民的组织程度与自我管理能力,扩大群众政治参与。除保障人民民主外,防范小官贪腐还需完善信息公开制度,打造信息公开平台,确保信息透明化、公开化,让群众能及时、全面地了解到政府的相关政策并进行实时监督,更好地促进基层治理良性发展。同时,辅以网络反腐等新型监督方式,如官民沟通网站、网络监督、网络反腐举报专道等,置官员于媒体和民众的放大镜之下,加快实现基层权力的公开化、阳光化、透明化,促进官员权力在监督下健康运行。

　( 四) 加大对村官贪腐的打击力度, 使其不敢腐

　 古今小官特殊的双重代理身份使其贪腐行为难以被准确界定,且易于逃避法律惩罚。即使给予惩处也不过是隔靴搔痒,难以形成威慑作用,使得小官贪腐滋生蔓延。因此,当前形势下要始终保持惩治村官贪腐的高压态势,坚决防止村官贪腐扩大蔓延,“坚持无禁区、全覆盖、零容忍,坚持重遏制、强高压、长震慑”[17]。相关部门要明确村官的违法犯罪责任,细化村官职务犯罪与非职务犯罪的量刑细则,强化法律硬约束,构筑制度藩篱。加强对村官贪腐行为的问责、惩治力度,严肃批评一般性问题,严厉查处违法违纪问题。此外,还需提升惩治手段的有效性,实现办案的整体效能。监察、司法、纪检各部门要形成合力,加强协调,提高查处村官违法违纪案件的能力,实现“快、准、狠”的精准惩治。将查处的村官违法违纪案例作为干部教育的典型和重点,起到“查处一个,教育一片,警示一群”的作用。总之,惩戒村官贪腐的机制越健全有力、越执行到位,就越能将其扎进不敢腐的笼子里,从而有效防治村官贪腐。