浅析我国临时机构法律规制

　 浅析我国临时机构的法律规制我国临时机构的含义及特征根据机构的稳定性和履行职能的时限，行政机关可以分为政府常设机构和非常设机构。非常设机构包括议事协调机构和临时机构，是指党委和政府为完成某项临时性、阶段性或突发性的任务，或是为了组织协调某些跨地区、跨部门的工作而设置的机构。邵德兴（2008）认为临时机构是指各级党委、政府根据工作需要或为完成某一中心任务或突击性任务，向有关单位抽调人员组成的政府非常设机构，如拆迁办、改制办、招商办、筹建处、重点工程建设指挥部等。因此，我们认为，政府临时机构就是指中央及地方各级政府部门为履行其特殊行政行为，完成阶段性工作或应付偶发事件而从有关单位抽调人员组成的非常设机构，它与行政机关中的常设机构一起构成了行政组织的完整系统。政府临时机构是政府机构的重要组成部分，在性质上属于授权行政主体，是一类特殊的政府组织形式。临时机构除了具备一般政府机构的特点外，由于其自身的特殊性，还具备以下几个特征：第一，临时性。临时机构主要是为了应对紧急突发事件或者特别严重的社会问题而设立一个临时性的协调和管理机构。临时机构不是长期存在的，是根据实际需要而临时设立的，这就决定了它的机构、人员及一切职责权利都是临时的。第二，任务导向性。临时机构不是固定的正式组织，是一种以任务为中心的组织形式。临时机构的设置是以任务导向为原则的。临时机构一般是为完成某项特定任务而设置的，即因任务设机构，具有明确的目的性。与政府常设机构相比，临时机构具有更为明确的任务目标。第三，适应性与灵活性。机械式的科层制要求控制环境以支持大规模生产的标准化系统，与此相反，临时机构的本质在于以最小的组织动量来对环境做出快速、连续的反应。临时机构是为了使政府能够更好地适应经济社会环境变化而设立的，可以根据环境的变化而变化，及时适度地调整组织结构完成其特殊的使命。第四，不稳定性。临时机构因特定任务而设，是从相关部门抽调人员临时组合起来的，决定了它的存在具有不稳定性。临时机构的组织机构是零散的，并没有经过长时期的组织人员的关系结合，也没有建立稳定的组织制度进行内部规范。临时机构存在一般有期限且存在时间相对较短，时间一到就撤销，并不像常设机构一样具有错综复杂的组织关系。二、我国临时机构存在的主要问题（一）管理责任不清各种临时机构的共同特点是“谁都能管，谁都管不了，谁也不负责”。许多临时机构成了政府权力笼罩下的监管盲区，成为职务犯罪重灾区。如温州市科技馆筹备办，按常理应由科技局或科协主管，但查实的“主管部门”是无暇监管的分管副市长，筹备办成了一个无人监管的独立王国。原筹备办主任陈建新放开身手，大做文章，耗费公款3700多万元采购358件展品，合格率仅为7.1%，成为名副其实的科技“废品”，最终因受贿罪、私分国有资产罪被判处有期徒刑9年。2003年至2009年，浙江省检察机关在各类工程建设指挥部立案查处的职务犯罪案件多达89件98人。（二）职责权限不明临时机构的管理权限有多大，国家没有规定，编制部门没有明确，不少临时机构以原有职能部门为背景，打起了“擦边球”。1988年设立的全国牙防组，职能是宣传口腔卫生和牙齿保健，但它的法律地位并不明确，既不是政府机构，又不是行业组织，也不是NGO（不以营利为目的的非政府组织），更不是由财政全额拨款的事业单位。为了生存，为了赢利，从1992年起，没有认证资格的牙防组开始为牙膏等口腔保健品进行认证，至2007年被查处，累计收入达2769.76万元。（三）财务管理混乱第一，没有建账核算。许多临时机构并不建账核算，全部经济往来单据都由出纳员一人掌管。山东省沂水县石油公司改制留守处由刘某独揽大权，他让胡某一人担任公司会计、出纳，自己经常以白条、非正规单据，甚至家属3万元养老保险单据入帐。据“中国审计网”2010年4月2日载，湖北竹溪县审计局通过对该县临时机构的审计，发现多数单位没有开设单位银行账户,全部以现金核算,存在会计核算不及时、原始票据不全、内容要素不齐、票据不合规、账务差错等现象和问题。第二，私设“小金库”。临时机构账外列收列支、隐瞒利息收入，或者以经费困难为借口，向上申请一点，向下伸手要一点，形成非正规渠道收入，成为“小金库”。山东省沂水县石油公司改制留守处的土地补偿费、房屋租赁费等收入达76万元，在帐面上仅有1万余元，其余75万元全部放到了“小金库”中。第三，支出随意性大。如乱发奖金、滥发补贴、公款吃请、借款长期不还等。如郑州市“养犬办”组织几十个人花几十万元去西北考察养狗。第四，国有资产流失严重。许多临时机构解散后，固定资产无人管理，或束之高阁，或转移他处，或私用私藏，或不翼而飞，导致国有资产流失严重。湖北竹溪县审计局经审计发现，该县一临时机构50多万元交通工具没有登记单位资产账，长期由机构负责人使用。该县另一临时机构负责人因岗位变动，将交通工具变卖抵外欠款。浙江省青田县审计局对该县旧城改造指挥部进行审计时发现，因该临时机构领导调换频繁，高达570多万元的国有资产长达数年未及时催缴和追讨。（四）工作人员杂乱临时机构工作人员都是临时拼凑组成，有些从单位抽调，有的从社会聘请，有的是领导亲戚。这些人的个人修养、工作水平参差不齐。湖北竹溪县审计局发现，该县临时机构中80%的财务人员没有会计证，大多数人员甚至没有接触过财务工作，根本不能发挥会计的反映和监督职能。耒阳市“矿征办”的工作人员达到770人，这些人大部分为临聘人员，部分与领导干部沾亲带故，有的甚至是当地的闲散人员。由于工资不高，许多人采取收钱不入账、少算车辆吨位等手段赚“外快”。（五）后续管理粗放许多临时机构虽然工作任务已经完成，但名亡实存，尾期收支长期挂而不结。据《政府法制》2007年第8期载，苏北某县审计局在对一重点水利工程治理指挥部审计时发现，该工程历经两年基本竣工，而扫尾工程复杂而漫长，其银行账户长达6年无法撤销。在核对尾期零星工程拨款时还发现有虚报冒领工程资金数万元用于行贿、私分等严重违法问题。（六）查处问题困难临时机构数量多、名目多，但由于政出多头，划分责任时无人承担，很难定性。而且临时机构、临时人员，事毕人散，财务档案资料没有统一接收单位，导致“账随人走，人走账丢”，给发现和查处违纪违法问题带来很大难度。温州市科技馆筹备办解散前，陈建新等４人将16万元公款私分，不但没有建账、造册和签字，还焚烧了原始凭证。三、我国临时机构问题产生的原因 首先，民主决策机制不健全。临时机构管理比较松散，没有严格的程序规定，没有明确的制度可循，“民主集中制”原则难以得到体现，有时为了追求工作效率，执纪执法部门都为其开辟“绿色通道”，从而为“权钱交易”提供了可能。如浙江省文成县“建筑工程招投标监理小组”，成员主要由城建局、审计局等部门单位的主要领导及工作人员组成。按规定基建工程数额在50万元以上必须经过招投标，原监理小组的主要负责人、县城建局局长刘化农多次在基建单位的要求下，将招投标改为议标，以致造成严重后果。他本人因受贿而犯罪，同时还导致另外6名监理小组成员因以权谋私、收受贿赂而被追究刑事责任。

　其次，财务管理制度不健全。临时机构往往掌控巨额资金，但许多临时机构不按财务管理制度进行操作，开支随意性较大。全国牙防组专职日常工作人员只有6人，除会计和出纳为外聘人员外，其他4人均为北京大学口腔医学院预防保健科正式在编人员。在1997到2006年间，牙防组支出了2769.32万元。同时，牙防组违规存款达850万元，并存在违规出借资金的问题。最后，监督制约机制不健全。临时机构往往享有较大的权力，但没有采取相应的监督制约措施，使得临时机构脱离了党委、政府及职能部门原有的监督制约机制。如浙江省泰顺县原“城镇综合开发指挥部”由21人组成，除2名县级领导外，大多数是各职能部门派出或兼职的正副局长、主任等，但没有纪检监察干部，也没有实行互相监督制约的规定。由于权力失去了监督与制约，该指挥部总指挥、县长王玉明带头搞“权钱交易”，其他成员仿效其后，致使该指挥部设立的三四年间，有12名成员（正科以上领导干部9人）因以权谋私，收受贿赂触犯刑律。

　?四、我国临时机构监督机制之完善当前我国政府临时机构监督机制不完善不健全。从外部监督机制来看，政府临时机构脱离了立法机关、司法机关等原来的监督制约机制，外部监督机制不健全；从内部监督机制来看，临时机构由相关部门抽派人员组成，人员管理比较松散，内部的管理活动不规范，职能部门对其缺乏有效监督，导致临时机构脱离了行政机关内部原有的监督制约机制，内部监督机制不完善。为了有效地解决我国政府临时机构行政监督机制存在的问题，提高行政监督的效能，因此必须将对政府临时机构监督管理纳入我国行政监督体系，借鉴西方国家政府临时机构监督管理经验，构建我国政府临时机构外部监督机制和内部监督机制，完善健全我国政府临时机构监督制约机制。（一）转变政府职能和明确临时机构作用边界首先，转变政府职能，合理界定政府职能范围。我国政府职能转变的基本方向是：从无所不为的万能政府转变成有所必为的有限政府，把工作内容最终集中到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面上来；从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。政府有效的管理并不是事事都要插手，重要的是科学划定职权、完善程序，而不是事事都设临时机构处理。对政府临时机构的监督管理，应当建立在合理界定政府职能范围的基础上，让行政权力不与市场争权、不与民争利，鼓励非政府组织参与公共管理，推行政府购买服务，大幅度削减政府行政机构规模，加强与非政府组织进行合作，从非政府组织那里获取经验及专业知识，以解决临时出现的复杂问题，而不必为此专门建立一个常设机构或者临时性机构。其次，合理界定临时机构职责权限，充分发挥其积极作用。要根据实际需要设置政府临时机构，并合理界定职责和权限，让临时机构在政府职能范围内充分发挥其积极作用。如果政府临时机构如果设置不当，或者约束不力就会使得临时机构成为某些官员权力寻租的工具。必须要严格控制设置政府临时机构，首先要充分发挥政府职能部门作用，严格控制设立议事协调机构和临时机构，凡已明确属于职能部门职责范围内的工作或可由职能部门承担的工作，一律由有关职能部门承担，不设立议事协调机构和临时机构。切实做到该成立什么临时机构就成立什么临时机构，该何时撤销临时机构就什么时候将其撤掉，让临时机构充分发挥其应用的积极作用。（二）加快立法进程和健全临时机构外部监督依法监督是有效监督政府临时机构的前提。建立健全政府临时机构外部监督机制，必须要合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，科学合理地设置政府临时机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。我国关于政府临时机构的立法比较落后，缺乏系统地关于政府临时机构监督管理的法律法规，因此，我国立法机关应尽快制定出台相关法律法规，对临时机构进行严格审查和法律规范。无论是临时机构的设立、终结或撤销或者升格为常设机构都必须经合法程序并依照相关法律进行。首先，明确临时机构设置条件与程序。临时机构的设置必须进行科学论证和严格审批，可设立可不设立的，一般不宜设立，其职能可由现有机构履行，坚决杜绝设置临时机构的随意性。对有关职能交叉和管理职能缺位时需要设立临时机构的，首先考虑在政府机构内确定为主协调职能部门和在相关或相近职能部门增加缺位的管理职能。对实在不能解决问题而非设立临时机构不可的，要明确其设置条件与程序。对于因工作需要，确需设立的临时机构，要明确规定设置的必要性和依据以及经费来源，严格规定设置程序。经机构编制管理部门审核批准设立的临时机构，必须进行公示，并接受人民群众和有关部门的监督。其次，规范临时机构职权与运行机制。法定临时机构职权是其有效运行的重要前提。我国有些政府临时机构往往拥有某种特权，缺乏权力约束，造成决策随意性大，为“权钱交易”提供可能。为了能集中行使相关权力，提高行政效率，必须用法律形式将临时机构的职权名目、职权归属、职权界限、职权方式以及职权对象标准固定下来，各级政府设置的各种类型的临时机构必须安排法定职权行使权力。同时，必须明确政府临时机构的主管部门、工作任务、职责、人员组成等，引导临时机构健康有序稳定的运行。再次，明确临时机构终结条件与程序。我国政府临时机构要加强监督设置期限与终结条件。对于工作任务已经完成而不宜保留的临时机构，要借用国外“日落立法”的办法及时清理，有关部门应及时报告，按法定审批程序办理机构撤销手续。对于确实有必要设置并需要继续存在的临时机构，应按照法定程序及时设置为常设机构，凡是常设机构应该承担也可以承担的职能，就不应该再增设临时机构，严格控制临时机构的数量。因此，应当进一步加快有关行政组织机构的立法进程。从我国的实际情况和国家行政法治的角度讲，应当在《国务院组织法》、《国务院组成部门组织法》、《地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《行政诉讼法》中体现对临时性机构的相关规定。同时还应分别制定关于临时性机构的组织法，使临时性机构的监督管理有法可依。建立健全政府临时机构法律法规，能够使得国家立法机关、司法机关、政党、社会团体、新闻媒体以及公民个人对政府临时机构进行监督时有法可依。我国各级人民代表大会以及常委会、司法机关要加强对政府临时机构以及其工作人员是否依法行使职权进行法律监督，监督约束临时机构行政行为，以权力制约权力。我国权力机关可以采取临时机构工作报告和专题汇报、临时机构财政预算等形式对临时机构进行法律监督。由于我国临时机构的特殊性和我国政府行政成本较高的情况，建议各级人大以提高政府绩效、提高效率和服务水平为出发点，合理确定临时机构的人员规模和支出规模，借鉴西方国家使用限制预算权监督管理临时机构的方式，加大对各种临时性机构财政支出情况的监督力度，严格控制财政预算，编制财政预算表，将临时性机构的财政情况公开透明，便于监管机构、上级主管机构包括人民群众随时查阅。例如，汶川大地震发生后，中共中央成立了抗震救灾资金物资监督检查领导小组专门对从各地源源不断汇入灾区的救援物资、捐款的分发、使用情况进行监督，按照国务院办公厅《关于汶川地震抗震救灾捐赠资金使用指导意见》，把接收的捐赠资金尽快移交民政部门统一管理，以便统筹安排、合理使用。此外，建立健全临时机构外部监督机制，要充分利用和整合外部监督力量，引导政党、社会组织、新闻媒体和公民个人，依照宪法和法律确定的权利对临时机构进行监督制约，以权利制约权力，建立政府外部民主评价、外部信访、舆论监督与权力制约相结合等监督机制，扩大社会参与，保障人民群众民主监督权利。特别是要引导新闻媒体对政府临时机构进行监督，披露和曝光临时机构行使行政权力时的违法违规行为，引起社会舆论关注，促使国家机关进行查处。当前我国不少政府临时机构行政违法失职行为，是通过舆论监督及时揭露出来的。（三）规范内部管理和完善临时机构内部监督首先，强化行政问责制，明确临时机构的监管主体和监管责任。我国政府临时机构一般都是由众多职能部门抽调人员组合而成，各职能机关都负有部分监管责任。由于有些临时机构在成立时往往就依据一个行政命令，缺乏法律的授权，这就意味着它们缺乏行政主体资格，不能独立承担法律责任。如此权责不对等很容易导致权力被不负责任地滥用。因此，必须落实临时机构行政问责制，明确临时机构的主要责任理应由兼管该临时机构的政府领导承担，对于由于“兼而不管”所带来的问题与失误，必须追究相关领导的责任，以避免出现“谁都能管，谁也不负责”的法不责众状态，对于失职渎职，徇私枉法、延误失误、监管不力、滥用权力的，应当追究有关部门和人员的行政法律责任，杜绝出了问题无人负责现象。其次，建立经费管理制，规范临时机构的财务管理和审计监督。我国政府临时机构经费来源主要是依靠上级拨款，有些临时机构承担任务较重大，上级拨款往往数额较大，对临时机构经费拨款没有经过科学合理的预算，往往是依据临时机构申请经费报告。同时，不少临时机构财务管理制度不健全，出现没有建账核算、不执行资金管理的规定等严重违法违规行为，贪污腐败现象较为严重。第一，必须加强预算约束，严格临时机构财务管理，建立健全财务管理制度，明确经费使用范围。在临时机构设置时，应当把财务管理当作重要一环，抽调人员时，配备好熟悉财务会计制度的财会人员。同时，将财务管理当作临时机构负责人的一项重要考核内容，要求做好项目的审批和财务审计工作，增强临时机构的负责人和财务人员在财务管理上的责任意识。第二，加强审计监督，充分发挥审计部门的作用。审计部门要将临时机构的财务账册纳入审计监督范围，临时机构的资金管理要统一纳入结算中心管理，有计划有重点地加强对临时机构的审计监督，发现问题，及时提出整改意见，并监督实施，以保证临时机构的财务管理工作制度化规范化。同时，在临时机构基本完成任务时，审计部门要及时组织有关人员审查临时机构财务收支情况，发现问题，及时解决，免得临时机构撤销后才向有关人员追究责任，影响政府有关部门对临时机构的绩效评价。此外，要加强对临时机构的行政监察，完善对临时机构抽象行政行为以及行政行为合理性的监督，使得临时机构按照法律法规行政相应职权。同时，由于临时机构往往承担重大任务，往往拥有较大的权力，因此必须确保监督主体的独立性，将监察机关和审计机关的人、财、物等权力交与相应上级机关，实行垂直领导，这样才能够赋予层级监督和审计监督实施监督所必要的权力，才能够有效地以权力制约权力。（四）加强监督协调和提高临时机构监督效能我国政府临时机构有相关职能部门组成，需要多个部门协调开展工作。对临时机构的监督，涉及面也较广，难度也较大，因此必须整合内部监督和外部监督力量，形成合力，才能对临时机构实施有效的监督，提高监督效能。在对各监督主体明确职责分工的基础上，应当加强各种监督之间的协作，要充分发挥纪检、法院、监察、审计、财政、人事、政府法制等部门的作用，积极推进和加强完善行政监督协调机制。建立临时机构行政监督协调机制，要强化对临时机构监督过程的协调，在监督过程中通过信息反馈、行政评析、联席会议等方式及时通报在监督过程中的有关信息，实现监督信息共享，特别是在对有些临时机构进行重点监督时要及时互通情况，注重协调，互相配合，共同规范临时机构行政行为，形成监督合力，提高监督效能。同时，由于临时机构涉及多个部门，为了更好制约各成员单位，应该增强对临时机构监督的公开性，扩大社会参与，增加了监督管理的透明度。这不仅有利于促进临时机构注重自身建设，也可以鼓励社会力量参与监督，加强社会各界对临时机构的监督，实行外部监督和内部监督的有效结合。