XX区街道议政会制度实践和探索

XX区街道议政会制度的实践和探索 在街道建立村（居）民代表议政会，是XX区为适应民主政治建设，推动街道工作民主决策、民主监督，使街道各项工作更好地体现人民群众意志和愿望作出的积极有益的探索和实践。从2005年12月31日由人大东孝街道工委召集的村（居）民代表议政会第一次会议召开以来，至今已近13个年头。由人大街道工委召集召开村（居）民代表议政会的做法，在当时的金华市尚属首次，在全省、全国都是创新之举。如今，街道议政会在全省、全市已普遍推进，社会各界都很关注，XX区街道议政会目前运行情况如何、效果作用怎样、有何问题、如何深入推进，前期我作了一些调研和思考，现报告如下：
一、探索创立街道议政会的背景 （一）乡改街道，人大监督遭遇断层。

XX区是金华市2001年2月成立的新区，为推进新区城市化进程，2002年8月，我区的东孝、多湖由乡镇改为街道，按照城市街道的管理模式，原来的乡镇人大及主席团自行撤销，改设人大街道工委，应该说，街道不设人大主席团，是与城市居民街道的职能相对狭窄的实际是相适应的。在乡镇改街道的初、中期，虽然名称改了，但基本上还是一级基层政府的实体，保留着原来的财政体制，街道的经济结构、社会成员、工作任务、管理职能和权限等与之前比并没有发生实质性的变化。而街道内工业园区建设、市政建设、征地拆迁等规模都较以前大了许多，街道每年可支配的资金数额庞大，监督任务依旧。与此同时，人大工作力量和权限却缩小了，街道级人大代表没有了，人大街道工委名义上3人，实际均是兼职，这很大程度上削弱了人大街道工委开展工作的基础，对政府工作的监督出现断层。没有人大及主席团，很容易出现政府职能范围内监督工作的“真空”，街道人大工作运行的模式与街道实际不相适应的矛盾已日渐突出，街道人大监督工作面临困境。

（二）无章可循，尝试制度突破。

如何解决街道层面民主监督断层，人大工作缺位的问题呢？当时人大街道工委行使职权缺乏可循的法律规章，为此，区人大常委会、人大街道工委进行了一系列调研，通过深入调研，区、街道人大层面的领导都充分认识到，要落实基层人大工作，必须要有具体抓手，区人大开始尝试在制度上予以突破，认为建立街道议政会是一个有效的载体。在XX区人大常委会的支持下，2005年12月9日，东孝街道党工委下发了《关于建立东孝街道村（居）民代表议政会的实施意见》，表示要通过建立街道议政会“推进政务公开，发展基层民主，保证人民群众行使知情权、参与权、监督权”。随后街道出台了《村（居）民代表议政会章程》，议政会章程对议政会的宗旨、主要任务、任期、议政代表的产生和退出作出规定。街道“议政会”终于浮出了水面。

（三）凝聚共识，社会效应推动。

东孝街道的议政会实验很快引起了周边街道和有关方面的关注，扩大了社会效应，2006年1月，我区的多湖街道也召开了议政会，50多名议政代表听取了街道办事处工作汇报并进行了分组讨论。在议政会的建立过程中，街道党工委、人大街道工委、街道办事处相互理解、配合、支持，形成了共识，认为街道议政会是一个很好载体，体现权力属人民监督原则，也有利于街道权力的有效运作、推动街道内人民群众关心的重点难点问题的解决，这项制度须长期坚持。两个街道办事主任也充分认识到“过去用钱，要征求乡镇人大主席团的意见，有人代会把关，感到心理踏实、放心，现在用钱多了方便了，但心理不踏实。正视基层政权建设中出现的新情况，用议政会的方式，拓展人大监督的渠道，丰富人大的监督内容，人大监督进一步延伸和拓展，能推动基层民主建设加快走向法制化、规范化轨道”。街道议政代表对自己的建议、意见得到区、街道领导的重视，作用得到发挥，感到十分高兴，议政会也得到议政代表的欢迎。

二、XX区街道议政会的基本做法 十多年来，XX区人大常委会坚持宪法和法律的精神和原则，积极支持和指导两个街道工委试行“街道议政会”制度，坚持与时俱进，通过不断完善，在搭建公民议政平台、畅通政情民意、推进基层民主政治建设方面取得了积极成效，积累了一些经验，基本做法是：
（一）明确指导思想、目标定位、工作任务。

1、明确指导思想。坚持以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义理论为指导，按照建设富强民主文明和谐美丽的社会主义强国要求，立足XX实际，通过建立街道议政会，进一步实现加强党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的统一，确保人大常委会工作在街道“不断层”、代表工作在街道“不断线”、社会民意反映渠道在街道“不断链”，保证人民群众依法行使知情权、参与权、监督权，为坚持和完善人民代表大会制度，创新社会管理方式，维护社会和谐稳定，推进基层“四个文明”建设、民主政治建设发挥积极作用。

2、明确工作定位。议政会接受区人大常委会和街道党工委的领导，议政会设议政工作委员会，由街道党工委书记、副书记，人大工委主任、副主任，工、青、妇等有关人员组成。会议由人大街道工委召集，并负责日常工作，为人大街道工委组织人大代表（议政代表）联系群众、加强与政府沟通提供平台，为群众向区、街道两级行政管理部门提出建议、批评和意见提供方便，为人大街道工委开展工作和代表履职提供民意互动渠道，并以此为载体，广泛宣传人民代表大会制度和法律知识，引导基层群众理性合法表达诉求，依法维护自身合法权益。

3、明确工作任务。定期听取街道办事处有关经济社会发展、财政预算决算、重点项目安排、民生工程项目的安排以及执行情况的报告，并进行讨论，提出意见建议；
开展调查研究，及时听取并反映人民群众对本街道工作的意见建议，协助街道办事处推进工作。

（二）明确代表产生程序、资格条件、会议议程。

1、规范议政代表产生的程序。街道议政代表由村、社区、企事业单位党组织、社团组织推荐。各村、社区、企事业单位党支部依据议政会代表的资格条件和党工委分配的名额，组织召开村（居）民代表大会、工会委员会议，由村（居）民代表（工会委员）推荐议政代表，推荐名额单位经村（居）民代表会议、两委会和相关单位组织同意后，报街道党工委进行资格审查，经审查符合代表任职资格的由街道党工委批复给村、社区和有关单位组织村（居）民代表、工会委员会进行选举（不符合代表任职资格的要重新推荐并按选举办法规定组织选举），选举结果报街道党工委批准同意并报人大街道工委备案。街道议政代表的正式名单向社会公示、公布，公示时间为5天。

2、严把议政代表的资格条件关。XX区街道议政代表参照县、乡两级人民代表大会代表的名额来确定，代表名额基数为四十名，每一千五百人可以增加一名代表。议政代表的结构比例参照乡镇人大代表的比例结构要求，党政干部比例不超过20%，村书记、主任的比例不超过25%，妇女代表占25%左右，中共党员不超过65%，下设若干个活动小组，组织开展日常活动。议政代表必须具备以下条件：
一是坚持四项基本原则，牢固树立“四个意识”，拥护中国共产党的领导，拥护中国特色社会主义制度，拥护并自觉贯彻执行党的路线、方针、政策，具有一定的政治理论和法律知识水平，思想政治素质过硬。

二是遵纪守法，模范遵守宪法和法律法规，并在生产、工作和社会活动中积极协助推动宪法和法律法规在本辖区内的实施和落实；
廉洁自律，公道正派，有良好的道德品质和社会形象。

三是勤勉尽责，努力做好本职工作，具有一定的履职意愿和履职能力，能在本职工作中起带头表率作用。

四是密切联系群众，积极深入基层，开展调查研究，积极宣传国家的法律法规和区、街道党委的决策部署、决议决定，认真听取和积极反映人民群众的意见和要求，努力为人民服务。

五是积极参加议政会组织的各项活动，对街道办事处工作开展监督。省里规定的不宜推荐为各级人大代表候选人人选的九种情形同样适用于街道议政代表。

3、明确会议的基本议程。起初街道议政会参照了人代会的一些做法。会议由人大街道工委召集并主持。总体要求是在宪法和法律框架内，围绕街道的经济社会发展和群众切身利益、社会普遍关心的问题，听取街道办事处的工作报告、上一年度财政预算执行情况和本年度财政预算计划的报告、议政代表建议意见提交和办理情况报告、议政代表的推选情况和代表资格变动情况报告，开展民生实事项目票选，并通过有益的形式进行讨论、互动、征求意见建议，引导村（居）民有序参与，积极推进基层民主政治建设。具体议程、日程安排由各街道根据各自实际灵活掌握。

（三）建立了议政会章程和工作制度。

建区初，虽然区人大常委会出台了街道人大工作规则，人大街道工委也根据实际情况制订了一些工作职责，但因缺乏法律依据，没有约束力，人大街道工委行使职权缺乏可循的章程。为此XX区人大常委会、东孝街道党工委指导东孝人大街道工委自己“立法”，制定了《东孝街道村（居）民代表议政会章程》（草案），并提交东孝街道第一次村（居）民议政代表会议表决通过。该章程共11条，明确了街道议政会的宗旨、指导思想和主要任务；
明确了议政会议政委员会和议政代表的任期制，每届任期三年，换届与村（居）民委员会同步；
明确了议政会举行会议的次数，原则上每年举行两次会议，必要时，由人大街道工委提议，可以临时举行会议；
明确了议政会议政代表的工作职责、代表总数、代表资格自行消失的条件；
明确了召开议政会的议程，建立了工作报告制度、审查审议制度、建议意见的交办制度以及工作的保障制度。章程的通过，确保议政代表代表人民群众依章依规行使知情权、参与权、监督权。

（四）新的探索与时俱进。

议政会成立至今已经五届，从初始到不断完善已经过了三个阶段的发展，主要是两项内容：一是对代表的产生不断进行完善；
二是对议政会的章程内容不断进行充实，其目的是为了提高议政代表的素质，以适应工作需要。

1、议政代表的产生资格条件要求不断提高。从建立议政会以来对议政代表产生进行二次大的完善和修改。议政会建立之初，议政代表的名额是按每村一个代表、重点单位一个代表来分配，也无需选举。因此往往都是村干部和男同志多，没有妇女，代表的广泛性不够，结构比例不合理，影响了群众对议政会的认可度。区人大的相关业务部门、街道党工委发现问题后，对议政代表的产生进行了完善。一是对代表的名额分配参照人大代表的分配办法；
二是议政代表的任职条件按照人大代表的任职资格条件来确定；
三是对非党、妇女等比例提出要求，按照人大代表的结构比例进行严格把关；
四是代表产生办法是严格按照组织推荐、党工委评审把关、张榜公示、村（居）民或工会代表选举等程序进行。这些措施对优化代表结构、提高代表素质和履职能力都起到了很好作用。

2、议政会章程的内容不断充实。议政会的运作是在按照章程所规定的工作内容、工作任务进行的，因此，章程内容的规定直接关系到议政会权力发挥、议政代表履职能力的发挥、整个议政会效果发挥。起初，章程的内容较简单，对代表的产生办法、条件都没有具体的规定，对工作任务的要求也比较简单，代表活动也没有具体要求。随着探索创新的深化，区人大工作部门和街道党工委意识到，原来的章程远远不能适应新形势发展，对议政代表整体素质、履职能力的提高都会有影响，因此对章程的内容进行了充实，从议政代表的产生、任职条件、工作任务、议政代表的活动、民生实事票决等方面进行了规范，使章程的内容不断丰富完善。

三、街道议政会取得初步成效 XX区街道议政会在十多年的实践中，积极探索、务实创新，在反映社情民意、创新代表工作、推动中心工作、扩大基层民主方面积累了一些经验，取得了明显成效，受到社会各界的关注和好评，主要是：
（一）拓展了人大监督的平台，夯实了街道人大工作的基础。议政会的建立，延伸和强化了人大监督工作，弥补了街道无本级人大和人大代表、人大工作力量单薄和工作渠道不畅短板，构建了公民有序政治参与的平台。人大街道工委增添了监督力量，壮大了监督队伍，夯实了工作基础，改变了人大街道工委集体行使职权缺乏组织保障、组织活动势单力薄、力不从心的局面，有利于人大街道工委掌握社情民意，有利于加强对街道办事处工作、重大工程项目实施、重大民生实事等方面的监督，有利于人大街道工委作用的更好发挥，填补了人大监督工作的“盲区”和“真空”，为街道人大更好发挥监督职能走出了一条新路子。

（二）架起了民意沟通的桥梁，积极推动社会治理能力的提升。通过议政会这个平台，街道党工委和办事处可以更好了解群众的真实想法，从而进一步明确和完善今后的工作思路、工作重点，提高工作的针对性和实效性。同时，街道党工委和办事处通过议政会，将党工委、办事处的工作计划、工作重点和工作中遇到的问题及时向老百姓通报，拉近了街道工作与老百姓的距离，提高了工作的透明度，便于更好决策，赢得更多群众的理解和支持。群众通过议政会（街代会）可以更直接了解街道党工委、办事处所做的工作，落实了公民的知情权，从而也增强人民群众协助党委、政府推进工作的积极性，增强了人民群众参与社会管理的主动性。议政会的建立，架起了党委、政府与人民群众民意沟通的桥梁，大家的心更齐了、气更顺了，街道工作也更容易开展，群众反映的问题能得到更及时解决。同时也促进了基层矛盾纠纷的化解，维护了社会的和谐稳定，推动基层社会治理能力的提升。

（三）通过有效组织开展监督活动，促进了人民群众关注的热点难点问题的解决。开展工作监督是街道议政会主动适应新形势新情况需要，新修订的地方组织法明确了人大街道工委根据人大常委会授权，开展监督工作，更增加街道议政会开展监督工作的“底气”。自议政会建立以来，两街道在会上共收到建议意见131件、闭会期间收到建议37件，解决率达95%，在议政会上所提出的建议意见中，涉及市、区职权的由区人大工作部门转化为市、区人大代表意见在市、区人代会上提出，共转化建议20多件，问题基本得到解决。在闭会期间代表协助街道解决矛盾30多件，为街道和新城区的建议起到积极作用。如东孝街道自议政会第一次会议召开以来，共收到议政代表提的建议意见68件，在区人大代表与选任工委、人大街道工委和市、区人大代表的协调和共同参与下，在街道党工委和办事处的支持配合下，这些建议都得到很好的解决。如失地农民保险、村（居）民饮用水同城待遇、街道建设、旧村改造、失地农民保险、农业基础建设投入等问题都得到有效解决，受到了议政代表和人民群众的好评。多湖人大街道工委也进一步密切市、区代表与街道议政代表的沟通联系，创新联动监督机制，形成与上级人大上下呼应、监督力度叠加的良好态势，积极参与“五水共治”、“三改一拆”、美丽村居、精品城市建设、创建文明城市等方面的监督，务求监督工作取得实效。对一些群众关心的难点与重点问题通过跟踪调研、跟踪督办，增强了监督刚性，也增强人大工作的实效性、科学性和权威性。

四、街道议政会目前存在的问题 XX区的街道议政会作为一个传输政情民意的载体，其探索实践基本上是成功的，十多年的事实证明，街道党组织是重视和支持的，街道办事处是理解和认可的，人民群众是高兴和欢迎的，社会反响是热烈和良好的，但实践中也有一些问题值得关注和探索。

（一）法律地位问题。外界最大的质疑是“议政会”在法律上没有依据，一些人担心议政会在法律上没有保证，议政代表所提的建议意见能否得到答复和落实就没有保障，议政代表的参政议政活动、监督活动的有效性就要打折扣，议政代表积极性受到影响。乡镇人代会是宪法和法律规定的国家政权组织形式，街道议政会发展能否走“人代会”的模式？ （二）法律关系问题。从法律关系上看，随着人大街道工委法律地位的明确，一些法律关系也需要明确，比如街道议政会与区人大常委会、街道党工委、人大街道工委、街道办事处的关系如何进一步协调和理顺？人大街道工委与街道办事处分别为县级人大常委会、县级人民政府在街道的工作机构，在母体的人大常委会与政府之间是监督与被监督的关系，那么可否依次直接推定，作为子体的工作机构之间也存在着监督与被监督的关系？议政会由人大街道工委负责日常工作和会议组织，其监督的对象是街道办事处，街道办事处要办理议政代表提出的建议意见，权力运作又受到一定的制约，有怕麻烦和多此一举之感。无法律的约束，议政会有时会根据领导的喜好来运作，对其工作的广度、深度、成效产生一定影响。

（三）顶层设计缺位。街道人大工作性质地位、工作职责的不明确已成为人大街道工委作用发挥难以逾越的难点，把握街道人大工作的特点，明确其法律地位，比以往任何时候都要更加需要解决的问题。从长远来看，议政会的发展走向需要放在基层治理现代化上来统筹考虑和研究。人大街道工委、街道议政会的具体职责、工作程序如何规范，在基层治理现代化中承担怎样的作用、职能等都需要从顶层设计方面给予更多的调研、指导和规范，从而推动实现顶层设计与基层探索创新的良性互动，以全面提高城乡社区治理精细化、法治化、科学化水平和组织化程序，不断推进改革的深化。许多人大代表、议政代表建议尽快出台一个工作条例，指导街道议政会工作。

（四）作用发挥不够。议政会虽然通过了章程，但毕竟不是法律，权力运作缺乏法律保障，议政代表提出的建议意见往往会迟于人大代表建议意见的办理时间，“时效性”无约束，个别单位还出现不积极办理的情况，客观上制约了议政代表提建议意见的积极性。由于议政代表履职活动缺乏培训，整体素质没有人大代表高，群众对议政代表的认可度、美誉度也比人大代表低，议政代表自己也感到“低人一等”，所以议政代表发挥作用比人大代表偏低。

五、加强和推动新形势下街道议政会的体会与建议 修改后的地方组织法为进一步加强和改进街道人大工作提供了法律依据、指明了工作方向，同时也对进一步做好街道人大工作提出新的更高的要求。一方面，十几年的街道议政会工作的探索为今后的工作改进奠定基础；
另一方面，推进依法治国、推动人大工作与时俱进新形势下，基层民主还有很大的发展空间，街道人大工作亟需加强，街道议政会也亟需规范。在探索的实践中我们觉得，要做好议政会工作，各级党委的重视是关键，人大的指导和支持是后盾，街道办事处的理解是保障，议政代表的素质是基础，我们的体会和建议是：
（一）要进一步深化思想认识，加强组织领导。加强和改进街道的人大工作，既是巩固党的执政地位、协调推进“四个全面”战略布局实施的客观要求，也是夯实人大工作基础、推动人民代表大会制度与时俱进的重要内容。县（市）、区党委要把街道工作摆上重要的位置，切实推动街道人大工作、议政会工作的与时俱进，区人大常委会要把街道人大工作、街道议政会纳入常委会的总体工作布局和年度工作要点，加强目标管理考核。要建立常委会领导分工联系人大街道工委制度，强化人大常委会工作机构与人大街道工委的工作协调和业务指导，推动街道人大工作的有序开展。街道党工委要建立党工委书记联系人大工作制度，加强对议政会从筹备到开会、到代表意见建议督办全过程的领导；
人大街道工委要围绕各级党委的中心工作和人大常委会的工作重点积极组织辖区各级人大代表、议政代表开展活动，发挥代表在反映社情民意、参与监督、服务发展的重要作用。街道办事处要主动向人大街道工委、议政会报告工作和重大事项，认真办理代表建议，积极配合人大街道工委开展工作。

（二）要进一步明确地位作用，强化制度供给。要积极建议有关立法机关尽快就街道人大工作、街道议政会工作开展深入细致的调研，进行立法，以进一步明确街道人大议政会的地位作用，细化工作责任，使人大街道工委、议政会开展工作有法可依。区级层面要根据新形势发展的需要，建议尽快出台新的街道人大工作、街道议政会的工作意见，逐步促进我区街道人大工作步入规范化、制度化和法治化。参照我省街道人大工作先进地区宁波等地经验，人大街道工委、街道议政会的工作职责和主要任务应包括以下几个方面：
一是宣传宪法、法律、法规和各级党委的决策部署、人大及其常委会的决议决定，保障其在辖区内的贯彻执行；
二是加强与辖区内广大人民群众和各级人大代表、议政代表的密切联系，并为代表执行职务、开展活动提供服务保障；
三是听取和反映社情民意，督促街道办事处及有关单位认真办理代表建议；
四是根据区人大常委会授权，组织代表对街道财政预决算进行审查，对办事处和其他派驻机构的工作实施监督；
五是协助区人大常委会做好辖区内的区人大代表的选举、补选、培训和履职登记等工作，组织代表向选民述职；
六是办理区人大常委会及主任会议交办的其他事项。

（三）要进一步延伸监督职能，拓宽监督渠道。人大街道工委作为县（市）区人大常委会在街道设立的工作机构，其重要职责之一，就是根据区人大常委会的授权，有效延伸和充分发挥人大常委会的监督职能，不断拓展监督渠道。议政会作为街道人大工作的有效载体，也要适应新时代的要求，不断丰富监督内容。要积极开展工作监督，围绕街道经济社会发展、重大项目实施、社会民生保障以及依法行政、公正司法等事项，组织辖区内的人大代表、议政代表听取街道办事处、其他有关派驻机构的工作汇报，开展视察，实施民生实事票决，加强工作监督；
要加强预算监督，协助区人大常委会做好街道预决算安排及调整的审查工作，听取街道预算调整、预算执行、上年度决算等情况汇报，并及时向人大常委会反映有关情况；
要开展问政评议，围绕人民群众关心的热点难点问题组织人大代表、议政代表在调查研究的基础上开展问政或专项评议，必要时提请区人大常委会审议，推动问题有效解决。

（四）要进一步强化履职服务，加强自身建设。人大街道工委、街道议政会作为与代表和群众联系最密切的人大组织，必须要思想上牢固树立为代表履职服务的意识，突出代表的主体地位，加强为代表履职服务。要加强“两站一平台”建设，真正发挥其密切联系群众的桥梁纽带作用；
要做好代表建议意见的提出和督办工作，着力提高建议问题的解决率、落实率；
要为代表履职服务提有必要的物质、经费保障，保证代表活动、视察调研、学习培训等经费的正常支出；
要加强人大街道工委、议政成员的自身建设，加强培训、不断提高能力素质；
要加强制度建设，进一步完善人大街道工委的议事规则、街道议政会章程，建立健全组织代表活动、视察检查调研、政情通报、代表建议办理、联系接待选民、代表联络站建设、代表履职登记、代表考核述职、学习培训等工作制度，不断规范运行机制。