民为本　生态永续　面向未来　解读《市级国土空间总体规划编制指南》(试行)

　市县是我国国家空间治理的最基本单元，规划编制是空间战略具体落实的技术工作，在这一双重背景下，如何认清市级国土空间规划的定位，如何有效发挥国土空间规划的战略引领与刚性管控作用、并有效推进多规合一和实施监督机制，是新时代背景下规划学科与实践亟须解决的关键问题。

　 《市级国土空间总体规划编制指南》（试行）（以下简称《指南》）的发布及时对于以上的问题予以了回应，其内容蕴含了人民为本、生态永续以及面向未来三重逻辑，作为我国现代化国家治理体系在市级的工作指导方法，对于城市落实新时代新理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活具有重要意义。

　性 人民为本，多方参与《指南》体现人民性 我国规划工作始终遵循人民至上的根本原则。新时代背景下的国土空间规划溯本同源，以人民幸福生活为目标，以空间、自然、社会、经济等要素的的高效配置为手段，最终目的是实现中华民族生生不息、永续发展。

　在《指南》中，“以人民为中心”的人本思想贯穿始终。一方面，《指南》从规划内容出发，树立人本规划理念，在主要编制内容中，将保护生态环境、强化城市连通性、优化公共空间和公共服务功能、传承自然历史文化等九大维度作为市级总规的主要内容，更好地营造人居环境。另一方面，《指南》从编制方法出发，运

　用人本规划手段，将人口规模、结构、分布和流动特征作为规划编制过程中的重点研究内容和确定用途管制、设施配置的依据，并通过开展城市设计研究，实现人与自然和谐共生。不仅如此，《指南》还提出了“开门编规划”的要求，鼓励在规划编制、论证和批准阶段广泛听取社会各方意见，降低成果复杂性、提升人民参与感，在规划全周期中贯彻落实“人民城市人民建”的理念。

　性 底线约束，集约发展《指南》体现生态性 《荀子·天论》中“应之以治则吉，应之以乱则凶，强本而节用，则天不能贫”一语，代表了传统中国文化中对永续发展的思考。尊重自然规律的理性特质，系统协同也是国土空间规划的核心逻辑之一，空间规划应以高品质的自然生态环境作为空间生命支撑，满足建设新时代生态文明的需求，实现永续发展。

　《指南》将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）确定为规划编制的基础工作，根据自然地理格局识别资源环境禀赋特征和开发保护问题，优先确定生态保护空间，而后确定农业和城镇发展空间，以资源环境作为底线约束，也作为国土空间实现经济、社会和生态三元互动、永续发展逻辑的基础。

　市级总规中的评价与评估不仅仅是作为“保护”的依据，还需要以其为基础进行发展的适宜区识别，在节约空间资源的同时，《指

　南》鼓励优化开发空间的使用模式，通过优化用地布局和更新存量用地等方式，提升空间开发利用的效能。

　国土空间规划是全要素体系的治理，包括了国土、农林、城乡、海洋、空域全空间要素，还包括了要素间的流动和要素背后的运营管理模式。通过推动全域空间统筹、将海洋空间纳入研究规划范围、将城市设计作为规划重要组成等内容，《指南》强调了市级总规的统筹性，拓展了治理的范围和能效，进一步推动国土空间全要素可持续发展。

　性 应时而生，放眼未来《指南》体现先进性 新时代新思想是推动我国国土空间规划体系建立的核心因素。生态文明思想、“国内大循环、国内国际双循环”的发展格局以及习总书记提出的我国 2060 年实现碳中和的目标，都为我国发展带来了新的机遇和挑战，也为规划提出了面向未来的要求。同时，在过去的二十年间，城市与其发展的特征规律产生了重大变化，新技术浪潮的兴起也为空间转型和规划发展提供了重要机遇，《指南》对于新时代新思想、新趋势新方法均给予了充分的回应。

　进入新世纪以来，全球城市数量不断增加，城市化水平也进一步提高，在这一背景下，单打独斗的城市没有未来，群落协同将成为未来城市发展的重要趋势，亟须规划响应。《指南》将区

　域协调作为市级规划编制的主要内容之一，规划中增加跨越行政边界的都市圈、城市群相关内容，推动形成多中心、多层次、多节点、组团式、网络化的区域联动格局，通过地区协同实现生态环境与经济社会更好的融合发展，顺应城市发展规律。

　纵观第一次工业革命后的人类历史，每一波重要技术的产生和发展都带动了空间、社会和规划思想与方法的变革，新时代“大、智、移、云、链”以及人工智能等新技术将进一步融入空间规划体系，赋能城乡空间。《指南》中强调了建立国土空间基础信息平台及数据库、城市信息模型（CIM）以及城市时空感知系统，更好的推动规划实施，实现“一张蓝图干到底”。同时，技术体系与规划过程的整合也对规划编制的上部结构（前期研究）和下部结构（成果检验）的系统性、科学性具有重要的支撑作用。

　《指南》是国土空间规划体系承上启下、统筹平衡的重要撑 支撑 市级国土空间规划编制的重点在于管制与落实，如何在国土空间体系中实现承上启下、统筹平衡是规划编制过程中的关键问题，尽管目前《指南》仍处于试行阶段，但其对回答这一问题提供了重要支撑和方向引领。

　一方面，《指南》作为指导文件，蕴含了国土空间规划的以人为本、生态永续与面向未来的三大核心逻辑，是对新时代新要

　求的的响应，对于实现“多规合一”、形成全国国土空间规划“一张图”，进一步完善“五级三类”国土空间规划体系具有重大战略意义；另一方面，《指南》作为技术方法，提供了空间全要素的整体视角，较为系统地对市级国土空间总体规划编制的要求、过程、内容和方法进行了全面梳理，对市级国土空间的编制具有重要的指导性作用，将有效推动我国现代化国家治理体系的落实。