某某省某某市某某大剧院实施方案

　某某 大剧院委托运营

　PPP 项目实施方案

　某某

　2015 年

　12 月 月

　目

　录

　前言................................................................................................- 1 - 1 项目概况

　...................................................................................- 2 - 1.1 项目名称.............................................................................. - 2 - 1.2 项目实施单位...................................................................... - 2 - 1.3 项目内容.............................................................................. - 2 - 1.4 项目进展.............................................................................. - 8 - 2 项目

　PPP 模式可行性分析......................................................- 9 - 2.1 项目采用 PPP 模式的必要性............................................. - 9 - 2.2 项目采用委托运营的可行性............................................ - 11 - 2.3 评估结论............................................................................ - 15 - 3 运作模式

　................................................................................ - 16 - 3.1 运作模式............................................................................ - 16 - 3.2 回报机制............................................................................ - 16 - 3.3 调价机制............................................................................ - 16 - 3.4 特许经营期限.................................................................... - 16 - 3.5 资本退出机制.................................................................... - 17 - 3.6 风险分配............................................................................ - 18 - 3.7 资产权属安排.................................................................... - 22 - 3.8 分工合作............................................................................ - 23 - 3.9 项目设施的移交................................................................ - 25 - 3.10 违约赔偿........................................................................... - 25 - 3.11 终止、变更和转让........................................................... - 26 -

　4 资金结构

　................................................................................ - 27 - 4.1 总成本估算........................................................................ - 27 - 4.2 经营收入估算.................................................................... - 27 - 4.3 项目资金安排.................................................................... - 27 - 4.4 风险分配框架和权责利分担机制.................................... - 28 - 5 PPP 方案物有所值分析......................................................... - 30 - 5.1 项目综合效益分析............................................................ - 30 - 5.2 PPP 方案物有所值定性分析............................................ - 31 - 5.3 PPP 方案物有所值定量分析............................................ - 36 - 6 合同体系.................................................................................. - 45 - 6.1 PPP 项目商务及法律关系................................................ - 45 - 6.2 合同体系............................................................................ - 45 - 6.3 PPP 合同文本 .................................................................... - 48 - 7 监管框架.................................................................................. - 62 - 7.1 监管主体............................................................................ - 62 - 7.2 监管体系及监管流程设计................................................ - 63 - 8 采购方式选择.......................................................................... - 65 - 8.1 PPP 采购方式 .................................................................... - 65 - 8.2 采购方式比较.................................................................... - 65 - 8.3 采购方式确认.................................................................... - 68 - 9 特许经营者应具备的条件...................................................... - 69 - 10 政府承诺和保障.................................................................... - 70 -

　前言

　为贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神，鼓励和引导社会资本参与基础设施和共用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展。

　根据《基础设施和共用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等 6 部委第 25 号令）、河北省人民政府《关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》（冀政[2014]125 号）得知：已建成项目，也可植入 PPP 模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。因此，某某市文化广播电视新闻出版局拟通过委托经营方式，将某某大剧院的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，同时保留资产所有权。目的在于引入运营管理公共资产的团体，保证公共服务质量，某某结合某某大剧院实际情况，制定本实施方案。

　 1 项目概况

　1.1

　项目名称

　某某大剧院委托运营 PPP 项目（以下简称“本项目”或“该项目”）。

　1.2

　项目实施单位

　某某市文化广播电视新闻出版局。

　1.3

　项目内容

　1.3.1

　项目位置

　本项目位于河北某某学院路以东，南湖市民广场西侧，文化广场东北侧。图 1 为某某大剧院位置图。

　图 图

　1 某某 大剧院位置图

　1.3.2

　项目建设内容及规模

　本项目委托运营主体某某大剧院是 2016 某某世园会重点配套项目文化广场的重要组成部分，该剧院位于文化广场东北侧， 占地面积 109 亩，总建筑面积 6.83 万平方米，建设 1500 座剧场、 800 座音乐厅、500 座实验剧场及排练厅和内部道路等附属配套工程。

　1.3.3

　项目提供的公共产品和服务内容

　1.3.3.1 公共产品和服务内容

　引进国内外优质演出团体、剧目和项目到某某，改善某某市核心区域城市形象、提升服务群众水平、提升城市核心竞争力。

　1.3.3.2 运营标准

　剧目选择坚持国内与国外相结合，国外演出剧目比例占 35%，国内演出剧目占 65%，形成中外兼顾的丰富内容。

　1.3.3.3 大剧院经营管理指标

　大剧院自开业后每年组织各类演出及活动不低于 110 场，其中自营合作演出每年不低于 80 场（大剧场自营演出 50 场，音乐厅自营演出 10 场，实验剧场合作演出 20 场），其余以租场演出、讲座及各类活动等形式予以补充，大力引进国际、国内一流演出剧目进入某某文化演出市场。

　全年免费提供政府用场 15 天。支持本地院团，在大剧院演出空档期对本地艺术院团实行“零”门槛政策，免费提供场地，与本地院团采取票房分成形式合作。

　每年在某某大剧院组织的自营演出中，A 类演出占演出总场次 40%，B 类演出占演出总场次 30%，C 类演出占演出总场次 30%。

　1.3.3.4 节目质量与演出档次比例

　演出档次分为 A、B、C 三类。

　①类演出指：

　a、欧美地区演出团体名称中带有国家、皇家、首都城市名称的演出团体所演出的剧目； b、在国际艺术比赛中获得奖项的国内外演出团体所演出的剧目； c、国内演出团体中直属国家文化部、广播电影电视总局及带有中国、中央字样的艺术团体所演出的剧目； d、获国家舞台艺术精品工程入选剧目、获文化部“文华奖” 节目、获中宣部“五个一工程奖”的优秀舞台艺术佳作的演出剧目； e、获国际专业艺术比赛大奖或国家授予荣誉称号的艺术家为主演的剧（节）目； f、中国人民解放军总政治部直属艺术团体所演出的剧目；

　g、国内省级艺术院团获得中宣部、国家文化部、中国文联主办的各单项舞台艺术最高奖项的演出剧目。

　②B 类演出指：

　a、北京、上海及各省级的艺术院团所演出的剧目；

　b、中国人民解放军各军区所属的艺术团体所演出的剧目； c、以著名古典艺术家命名的国外艺术团体所演出的剧目； d、国外艺术团体名称中带有青年字样或冠以洲际名称的艺术团体所演出的剧目； e、其它城市艺术院团中有地方特色的并获得省委宣传部、省文化厅或省文联主办的省级以上舞台艺术专业评奖最高奖项的优秀演出剧目。

　③类演出是指：A、B 类演出以外的演出、实验话剧及小型艺术表演。

　政府在提供补贴的基础上，对演出的艺术质量和档次作相应的要求，演出档次一般分为上述 A、B、C 三类。每年在某某大剧院组织的自营演出中，A 类演出占演出总场次 40%，B 类演出占演出总场次 30%，C 类演出占演出总场次 30%。社会资本应考虑到某某市文化市场情况，并结合某某大剧院的发展需要，进行了相应的安排，既能在政府补贴的支持下通过市场运作和多种经营的开发确保某某大剧院的顺利运行，又能引进更多优秀的剧目，使某某市观众欣赏到更高水平的艺术作品。

　大剧院设置剧场、音乐厅等不同功能厅，在为传统艺术提供演出平台的同时，还可以提供高雅音乐的演出平台，丰富群众文化生活，满足不同群体要求，从而提高城市整体艺术欣赏水平， 推进文化产业大发展、大繁荣，提高城市的文化品质和内涵。另

　外，大剧院以其先进的设计理念及新技术、新材料的广泛使用， 届时将以一流的硬件设施、优质的音响效果，为观众提供完美的艺术盛宴。

　1.3.4

　委托运营年限

　本项目委托运营期拟定为 10 年，自 2016 年至 2026 年。

　1.3.5

　委托运营范围

　本项目委托运营范围为某某大剧院的运营管理权，社会资本全权负责大剧院的整体运营和管理。政府保留资产所有权。

　1.3.6

　项目运营期总成本估算及效益情况

　1.3.6.1 运营期总成本估算

　项目运营期总投资由开办成本、自营演出成本、其他成本等组成，计算公式为：（开办成本-资本性收益）+（运营成本-第三方收入）+其他成本，PPP 模式下每年运营成本为 2365 万元至 2552 万元，项目各年运营成本如表 1 所示。特许经营期内，第 1 年财政支出 2866 万元至 3066 万元，第 2 年以后 1530 万元至 1730 万元，政府财政支出成本如表 2 所示。

　表 表1 项目各年运营成本计算表（单位：万元）

　项

　目

　1 年

　2 年

　3 年

　4 年

　5 年

　6 年

　7 年

　8 年

　9 年

　10 年 年

　经营管理费用

　办公费 8 11 11 11 11 11 11 11 11 11 交通费 5 4 4 4 4 4 4 4 4 4 邮电费 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 招待费 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 差旅费 7 6 6 6 6 6 6 6 6 6 会议费 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 人员工资及福利费 949 949 949 949 949 949 949 949 949 949

　劳保费 5 6 6 6 6 6 6 6 6 6 车辆使用费 10 8 8 8 8 8 8 8 8 8 折旧 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 宿舍租金 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 设备维修保养 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 物业成本支出 30 30 30 30 30 30 30 30 30 30 保险费 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 其他 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 小计 1085 1085 1085 1085 1085 1085 1085 1085 1085 1085 自营演出成本

　低值 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 高值 1187 1187 1187 1187 1187 1187 1187 1187 1187 1187 水电等费用

　280 280 280 280 280 280 280 280 280 280

　 合计

　低值

　2365 2365 2365 2365 2365 2365 2365 2365 2365 2365 高值

　2552 2552 2552 2552 2552 2552 2552 2552 2552 2552

　 表 表2 特许经营期内财政支出测算表（单位：万元）

　年份

　股权投资

　开办费补贴

　运营补贴

　风险支出

　小计

　低值

　高值

　1 0 1336 1500 1700 30 2866 3066 2 0 0 1500 1700 30 1530 1730 3 0 0 1500 1700 30 1530 1730 4 0 0 1500 1700 30 1530 1730 5 0 0 1500 1700 30 1530 1730 6 0 0 1500 1700 30 1530 1730 7 0 0 1500 1700 30 1530 1730 8 0 0 1500 1700 30 1530 1730 9 0 0 1500 1700 30 1530 1730 10 0 0 1500 1700 30 1530 1730 小计

　0 1336 15000 17000 300 16636 18636

　 1.3.6.2 项目收益情况

　本项目收益主要来自两部分：一是演出门票收入，二是赞助、广告、转播费、合作分成等其它收入。

　演出门票收入如表 3 所示。

　赞助、广告等其它收入约为 438 万元(占门票收入的 70%左右）。

　表 表3 演出门票收入预测表（万元）

　项目

　预计演

　 出场次

　 预计平均

　票价 （元）

　可售

　票数

　预计售

　票率

　平均单

　 场收入

　 预计

　收入

　一、观众厅自营演出 A 类 15 220 1500 60% 19.8 297 B 类 15 150 1500 60% 13.5 203 C 类 20 50 1500 52% 3.9 78 自营演出小计 50 — — — 11.6 578 二、音乐厅自营演出 10 80 800 50% 3.2 32 三、实验剧场合作分 成演出 20 50 500 50% 0.5 10 全年营业收入总计 80

　 620

　 综上，当年使用者付费金额合计为 620+438=1058 万元，扣除 3.3%的营业税金及附加后，得出 当年有效使用者付费金额为1023 万元。

　1.4 项目进展

　该工程于 2014 年 10 月动工，目前已完成主体结构施工，正 在进行内装修，预计 2016 年 1 月底竣工投入使用，成为某某市文化新地标。

　2 项目

　PPP 模式可行性分析

　根据财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

　2.1

　项目采用

　PPP 模式的必要性

　2.1.1

　提高公共财政使用效率，减轻政府财政压力

　根据某某市人民政府相关决议，某某市将于 2016 年举办某某世界园艺博览会（以下简称“世园会”），而某某大剧院项目是 2016 某某世园会重点配套项目文化广场的重要组成部分，为了将本项目管理成为南湖生态城乃至某某市一流的文化演出场所， 某某市文化广播电视新闻出版局决定将通过政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP”）进行运营。根据 PPP 模式的实施原理， 通过委托经营的方式引入运营管理公共资产的团体，负责本项目的经营管理，从而提高了公共财政使用效率。一方面，减少了公共财政投入，在地方政府公共财政短缺的情况下具有重要意义。另一方面，项目中引入社会资本，引进了先进的管理模式和经验， 并以服务和产出付费激发社会资本的最大能动性，通过创新、自我施压等措施避免了项目的成本超支。

　2.1.2

　保障项目和公共服务质量，实现公共利益最大化

　在 PPP 模式中，评审中标的社会资本或联合体组建项目公司提供公共服务，比传统开发模式具有更强的内部协调能力。一方

　面，社会资本在项目运行和管理上的优势与生俱来，引入社会资本不仅能提高运行效率，而且可以提供更高质量的服务；另一方面，PPP 模式使政府从传统模式的单一运营主体中脱离出来，有更多的时间和精力对项目进展情况进行监管，可以有效保障项目和公共服务质量。

　2.1.3

　有利于实现合作双方互利共赢。

　合理的 PPP 模式可以平衡公私双方的权责利。某某大剧院项目在风险分配上遵循“最优承担”原则，将风险分配给承担能力最强的一方。同时，委托运营的模式使得合同具有较大的灵活空间， 风险共担、收益共享的机制既能维护公共部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。因此，PPP 模式不仅解决了政府财政资金紧张的问题，而且为社会资本服务公共事业提供了良好平台，双方可以各显其能，相得益彰，互利共赢。

　2.1.4

　优化风险配置

　PPP 模式中，政府与社会资本建立起长期合作关系，通过科学合理的风险分担机制，实现了风险共担，优化了传统模式下的单一的风险承担体系，有利于项目的风险管理。

　根据风险管理中的风险分散化原则，通过最优风险分配方案的实施，PPP 项目中的风险承担主体从传统模式下的政府单方， 扩展到政府和社会资本双方，政府和社会资本都可以在自身风险管理的优势领域中发挥各自特有的专长，既分工，又合作，共同承担项目特许经营期中的风险。在 PPP 模式中，风险的合理分配和各方的合作机制可以大大降低项目失败的概率，避免公共资源

　的浪费。对于项目运营风险，公私合作可以在项目运营、维护、技术方面实现相互补充和资金、技术、法规等方面的支持，有效降低运营阶段中存在的资源、能源、经营等方面可能存在的障碍。对于项目金融风险，政府和公司合作能够对金融市场上可能出现的变化做出有效应对，在利率风险、通胀风险、税率变动风险规避等方面具有优势。同时，政府和公司能够相互监督，使得政府调控和市场配置进行有效的结合。

　此外，PPP 项目的资本面临长期绩效风险敞口，这激励社会资本方需充分考虑资产的长期维护和翻新成本，从而进一步强化风险分担机制。

　综上所述，无论是从减轻政府财政压力看，还是从合理分配风险、实现公共利益最大化看，本项目采用 PPP 模式都是必要的。

　2.2

　项目采用委托运营的可行性

　2.2.1

　政策可行性

　某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）要求各地人民政府：积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营— 转让等方式，将已经建成的市政基础及公用设施项目转交给社会资本运营管理。

　财政部、住房城乡建设部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29 号）“决定在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称 PPP）

　项目推介工作。” 某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 （国办发[2015]42 号）要求：“着力化解地方政府性债务风险， 积极引进社会资本参与地方融资平台存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方性债务”，将融资平台公司存量服务项目，转型为政府和社会资本合作项目。

　2015 年 4 月 21 日，某某院总理李克强主持召开某某院常务会议，会议通过了六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委 2015 年第 25 号令），鼓励和引导社会资本在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域开展改革和制度创新；会议指出，开展基础设施和公用事业特许经营，是重要的改革和制度创新，可以扩大民间投资领域，激活社会活力，增加公共产品和服务供给，与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。

　2015 年 7 月 2 日，发改委发布《国家发展改革委关于切实做好<基础设施和公用事业特许经营管理办法>贯彻实施工作的通知》，明确指出“开展基础设施和公用事业特许经营是重要的改

　革和制度创新，是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要举措”。要求各地大力推进特许经营项目建设，积极运用转让—经营—转让（TOT）等方式开展特许经营”，加快推进项目建设，促进特许经营项目早日落地、早见成效。

　财政部（财金[2015]57 号）《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》规定：优先支持融资平台公司存量项目转型为 PPP 项目，融资平台公司存量项目，通过转让—经营 —转让（TOT）等方式转型为 PPP 项目。

　可以看出，在中央政府及地方各级管理部门的大力支持下， PPP 模式具有广阔的应用前景。政府和社会资本合作的大幕已逐渐拉开。通过委托运营方式为某某大剧院引入具有管理经验的社会资本方，不仅降低了某某市政府的财政支出，缓解了财政压力， 也能为公众提供高质量的服务，满足公众日益增长的文化需求。

　2.2.2

　实施可行性

　本项目为委托经营项目，费价机制透明合理、有现金流支撑能力，特许经营期限内成本合理；可提高大剧院服务质量和效率； 经营标准及监管要求符合实际；国内文化行业市场发育充分，社会资本参与意愿高。为确保采用 PPP 模式能够落地，增强项目对社会资本的吸引力度，提高实施的可行性，政府通过财政补贴的方式增强社会资本信心。

　实施委托运营，一方面，政府主管部门实现职能转变，从原有的项目实施人转变为项目的监督者及服务的购买者；另一方面，社会资本发挥自身专业技术及效率优势，提供专业的综合服

　务。

　某某大剧院项目是社会准公益型项目，保本微利，前期投入大、回收期长，仅通过门票、特许经营、商业活动等传统项目收入很难收回全部投资。大剧院将长期使用，对项目后期的稳定运营要求很高。引入运营经验丰富、专业水平高超的社会资本，让 “专业的人做专业的事情”，能够从市场需求出发，通过科学高效的管理，在未来实现稳定的收益，维持项目的长期良好运营。

　综上所述，某某大剧院项目采用委托经营方式，通过公开招标确定运营企业，实行特许经营是可行的。

　2.2.3

　经济可行性分析

　经计算，本项目通过财政合理补贴，可以达到收支平衡，并有盈余，保证社会资本合理稳定的利润率。

　（1）

　政府财政支出经济可行性，通过物有所值计算得出， 特许经营期内，通过 PPP 模式，累计可减少财政支出 6122.8 万元。

　当前，某某市政府负债水平基本合理，符合相关政策要求， 采用 PPP 模式实施该项目，可减小政府财政压力，从长远控制政府债务，提高资金使用效率。某某市文化广播电视新闻出版局委托第三方专业咨询机构对项目可承受能力进行全面评估、测算， 通过 PPP 方式引入社会资本，政府购买服务的方式，在服务期内有效地降低政府短期财政支出，财政支付压力延伸至全生命服务周期，提升了支付能力。按 PPP 项目模式，在相关政策的支持下， 本项目特许经营期内的及持续管理风险基本在地方财政可控范

　围内。

　与传统模式相比，PPP 模式可以从具体运营中解放出来，并且通过社会资本的“专业运营”手段，降低经营期内的财政补贴， 在这个过程中，政府运用少量的运营补贴，即可保质保量的大剧院的运营工作，缓解地方政府的财政压力同时，提高政府部门的效率。

　（2）社会资本经济可行性：通过经营收入和政府财政补贴， 社会资本可获得的利润率为 5%（税后），经济效益较好。

　综上分析，某某大剧院委托运营 PPP 项目是物有所值、物当其用的。采用委托运营模式模式，政府和社会资本将各显其能， 各尽其长，共同受益，实现双赢。

　2.2.4

　文化市场发育程度，社会资本参与意愿可行性

　文化产业的发展规模、发育程度和竞争力与一个国家或地区现代化程度密切相关。我国快速的经济增长奠定了文化产业发生发育的社会基础，城市化催生了文化产业的市场化需求，技术进步成就了文化产业的业态形式。目前我国文化产业正处于快速增长时期，增长潜力巨大，社会资本参与意愿较高。

　2.3 评估结论

　本项目实施特许经营各方面条件基本成熟，需要在下一步工作中进一步落实实施细节，本项目应及时公开招标或者竞争性谈判，确定合格的社会资本作为特许经营者。

　3 运作模式

　3.1

　运作模式

　根据 PPP 模式的实施原理，某某市文化广播电视新闻出版局授权招标人，通过合理的招标方式选择社会资本的介入负责某某大剧院的运营管理。

　某某大剧院拟通过 委托经营的方式引入运营管理公共资产的团体，负责本项目的经营管理。

　3.2

　回报机制

　本项目属某某世园会重点配套项目文化广场的重要组成部分，运作模式上采用“ 政府补贴与扶持，业主物业监管，社会资本市场化经营管理”的方式。在大剧院经营管理中坚持以社会效益为主，兼顾经济效益的原则，政府应采取积极的扶持和补贴政策，在社会资本经营期内，使某某大剧院达到“专业水平高、管理标准高、服务品位高、社会形象高”的目标。

　3.3

　调价机制

　项目运营期内受消费物价指数、劳动力市场指数等因素影响成本增长超过 5%时，可以按照程序申请调整财政补贴数额，具体调价方式在项目管理合同中双方协商确定。

　3.4

　特许经营期限

　自商业运营日（转让移交日）起 10 年。

　3.5

　资本退出机制

　政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后， 要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

　退出机制及强制接管主要有以下几种情形：

　1、特许经营权期限届满自动退出；

　2、因不可抗力发生导致无法继续履行，经市政府同意退出；

　3、国家政策发生变化，依据政策双方协商退出；

　4、双方一致同意终止特许经营提前退出；

　5、特许经营协议任意一方认为有必要时，经双方协商并达成书面协议，可提前退出。未达成协议前经营方不得擅自退出； 6、发生下列情况时，政府有权责令其退出并强制接管：

　（1）擅自转让、出租经营权，处置经营财产的；

　（2）擅自停止运营、歇业的；

　（3）因运行责任，造成运营事故的；

　（4）因服务不到位等原因，造成大范围上访等事件发生的；

　（5）因管理不善，发生重大安全事故，严重影响正常运行

　的；

　（6）因设备等故障造成不能正常营运，未能迅速采取有效措施，造成严重社会影响的； （7）有其他法律禁止的行为。

　3.6

　风险分配

　项目风险主要指大剧院项目在特许权授予、项目运营、维护、移交等阶段里发生损失的可能性。现代风险管理理论将风险管理分为三个主要步骤：一、风险识别，即对这类项目运作过程中存在的风险因素进行系统地辨识和归类，并分析产生风险事件的原因；二、风险度量，即对已经识别的风险的发生概率进行度量； 三、风险控制，即在风险识别的基础上设计和安排如何有效地控制、规避和分担风险的措施。

　3.6.1

　项目风险因素识别与分析

　本项目投资主要有以下风险：

　3.6.1.1 组织机构风险

　组织机构方面的风险主要指项目组织设置方案不适于项目的营运，项目法人代表，企业管理层不能胜任项目的组织与管理， 影响项目的实施。

　3.6.1.2 市场风险

　随着人们物质生活的富裕，文化生活的需求也越来越高，这正是发展文化产业的社会源动力。但在未来运营过程中不可避免的会遇到市场不景气的风险，运营单位应进一步加强和完善保险

　制度，从而有效分散文化产业的项目运作风险。

　3.6.1.3 政策风险

　政策风险主要来自两个方面：一是指国家政策影响区域经济的发展，从而影响项目需求；二是国家由于某种政治或经济政策上的原因，对目前大剧院等文化产业运营、管理等方面政策法规的变化。政策变化最终影响项目经营成本和收入，从而影响项目的获利水平以及债务偿还能力。

　本项目短期内政策风险不大，长期政策风险很难预测，但随着国民经济的发展和国民对文化产业需求的日益增强，该类风险的可能性不大，可以按照运营成本的一定比例预计风险成本。

　3.6.1.4 财务风险

　本项目已经建成，只需投入前期运营成本，本项目在设定的经营年限、补贴标准、运营成本等各项参数条件下，具有一定的盈利能力和偿债能力，并有一定的抗风险能力，因此财务风险较小。

　3.6.1.5 不可抗力风险

　不可抗力风险通常分由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险和由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险两大类类。

　对于自然灾害风险项目公司可以通过参加商业保险转移部分风险成本，为可转移风险，剩余自留风险由项目公司承担。

　其他无法转移的不可抗力风险由项目公司和政府共担。

　3.6.2

　风险分配原则

　原则上，项目财务和运营维护等商业风险由项目公司承担， 法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。分项风险分配原则是：

　（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力； （2）承担风险的一方能够将该风险合理转移； （3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； （4）由该方承担风险最有效率； 如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

　风险分配流程如图 2 所示。

　 图 图

　2 PPP 项目风险识别及分配流程

　3.6.3

　风险分配结果

　基于上述认识，结合本项目的实际情况，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目风险分配情况详见表 4。

　表 表4 项目风险分配表

　风险类别

　政府承担

　共同承担

　社会资本承担

　政治风险 特许经营权回收/违约 √

　 宏观经济变化

　√

　征用/公有化 √

　 法律变更 √

　 行业规定变化 √

　 运营风险 运营成本超支

　 √ 运营商违约

　 √ 服务质量不好

　 √ 维修过于频繁，成本高

　 √

　 法律风险 社会资本破产

　√

　合同文件冲突

　√

　第三方延误/违约

　√

　收益风险 收益不足

　√

　绩效考核不合格，被罚款

　 √ 演出上座率不高

　 √ 收费/税收变更

　√

　市场需求变化

　√

　市场竞争

　 √

　 其他风险 不可抗力

　√

　政府指示提供其他公共服务 √

　 3.6.4

　风险管理风险分配结果

　PPP 项目中的各类风险被准确识别后，编制招商文件过程中即通过招商条件的设定和律师的法律文件对风险进行分配，在后续谈判中，政府和社会资本可通过协商沟通，就其他未定的风险或风险控制措施、分担机制达成共识，以此为基础进行合理稳妥的风险管理。

　3.7

　资产权属安排

　项目所有权归政府所有，在特许经营期内，社会资本拥有经

　营权。

　3.8

　分工合作

　PPP 模式促成了政府和社会资本的长期合作关系，政府和社会资本在项目管理中各尽其能、各显其长，政府和社会资本依据自身在项目经营管理中的优势分工合作。

　3.8.1

　政府方主要工作任务与职责

　（1）政府方吸引政府相关部门加入并成立委员会，对某某大剧院经营、管理、服务进行监督；审查社会资本制定的年度工作计划、演出计划，审定年度经费预算，审核政府补贴资金使用情况等作为政府方行使监管权的各项事项。

　（2）负责对社会资本的业务运作、资产保值、财务状况进行监督。

　（3）负责大剧院的财产保险、资产监管、设备大修等工作。

　（4）协助社会资本完善在经营、管理、服务等方面所需的法律手续；协助社会资本申请享受国家相关优惠政策（包括：演出及财政税收等方面）。

　（5）负责社会资本与政府机关及有关部门在经营管理、宣传推介、行政服务等方面的协调工作。

　（6）委员会每年对管理方的经营管理指标完成情况进行考核。

　3.8.2

　社会资本方主要工作任务与职责

　（1）行使大剧院日常经营管理权，并承担在经营管理过程中产生的经济、法律责任。

　（2）负责招聘、安排、选拔、考核、辞退大剧院的所有的工作人员。

　（3）政府方推荐若干名业务、技术及相关专业人员开展工作。其工作岗位是由其能力、素质等各方面综合表现，经考核后进行聘用，不能达到工作标准的人员，经营方有权退还政府方， 由政府方另行安排工作。

　（4）负责对大剧院工作人员进行全方位的业务培训。

　（5）在大剧院工程验收后，社会资本根据政府方的要求对合同经营管理范围内的设备、设施等进行清点和接收。

　（6）完成双方约定的经营管理指标。

　（7）某某大剧院整体建筑中的大剧场观众厅、音乐厅、小剧场、贵宾厅、化妆间及部分办公区域、舞台、灯光、音响等场所和演出专用设备器材及附属设施的管理。

　此外，政府和社会资本应该按照平等参与、各谋其职、公开透明的原则，依法、依合同办事，以实现效率增加与服务创新。这样不仅有助于政府职能的转变，而且为社会资本发挥其社会管理职能提供了平台。

　3.9

　项目设施的移交

　3.9.1

　移交委员会

　特许经营期结束前 18 个月，由是文化部门等和乙方成立移交委员会，移交细则由移交委员会制定。

　3.9.2

　移交范围

　交接时的设施、设备、技术资料等；经营期内更新改造的设施、设备、技术资料等；无形资产等。

　3.9.3

　人员安置

　按照国家和河北省相关规定，妥善安置项目公司雇员。

　3.9.4

　最后恢复性大修和性能测试

　确保本项目关键设备的整体完好率达到 100%、其它设备的整体完好率达到 95%。各项性能参数都能符合移交当日技术规范的要求。

　3.9.5

　备品备件

　乙方应向政府无偿移交 3 个月正常运行需要的备品备件，并提交详细清单。

　3.9.6

　缺陷责任

　乙方应在移交后 12 个月的保证期内，承担全部设备和设施质量缺陷的保修责任。

　3.10

　违约赔偿

　任一方应有权获得因违约方违约而使该方遭受的任何损失、

　支出和费用的赔偿，该项赔偿由违约方支付。具体违约条款，需要在合同中明确。

　3.11

　终止、变更和转让

　3.11.1

　双方的终止

　甲乙双方在协议规定的情形发生时，可以向对方提出协议终止。

　3.11.2

　终止后的补偿

　甲乙双方的违约、不可抗力发生造成终止，按协议规定补偿。

　3.11.3

　终止后的移交、甲方的变更、乙方的转让

　按协议规定执行。

　 4 资金结构

　4.1

　总成本估算

　在 ppp 模式下，本项目开办期和经营期内总成本支出包括三部分：

　一是项目开办费用，在运营开始前投入，共计 1336 万元。

　二是运营费用，初步估算 PPP 模式下，每年的运营费用在 2365 万元至 2552 万元之间。

　三是留存风险成本，初步估算每年投入 179.30 万元。

　经营期内，以上费用合计在 26779 万元至 28649 万元之间。

　4.2

　经营收入估算

　特许经营期内，每年收入合计为 1058 万元，扣除 3.3%的营业税金及附加后，得出 当年有效使用者付费金额为 1023 万元。

　4.3

　项目资金安排

　在整个特许经营期内，总共需要支出资金总额在 26779 万元 至 28649 万元之间。其中，政府承担的财政支出责任为 16636 万 元。含：开办费补贴 1336 万元，运营补贴 15000 万元至 17000 万元、风险支出 300 万元，详见下表。其余资金由社会资本投入。

　表 表5 特许经营期内财政支出测算表（单位：万元）

　年份

　股权投资

　开办费补贴

　运营补贴

　风险支出

　小计

　低值

　高值

　1 0 1336 1500 1700 30 2866 3066 2 0 0 1500 1700 30 1530 1730

　年份

　股权投资

　开办费补贴

　运营补贴

　风险支出

　小计

　低值

　高值

　3 0 0 1500 1700 30 1530 1730 4 0 0 1500 1700 30 1530 1730 5 0 0 1500 1700 30 1530 1730 6 0 0 1500 1700 30 1530 1730 7 0 0 1500 1700 30 1530 1730 8 0 0 1500 1700 30 1530 1730 9 0 0 1500 1700 30 1530 1730 10 0 0 1500 1700 30 1530 1730 小计

　0 1336 15000 17000 300 16636 18636

　 4.4

　风险分配框架和权责利分担机制

　PPP 项目的风险分配和权责利分担机制是否合理是影响项目能否成功的关键因素。分配权责利及风险时，不仅应遵从对风险最有控制力的一方承担相应的风险原则，还应该遵从承担的风险程度与所得回报相匹配和承担的风险要有上限的原则；为保证政府和社会资本投资人权利和义务的平衡，还应关注调整条款， 对项目发生的变化进行对称性风险分配。

　4.4.1

　风险分配框架

　4.4.1.1 风险初步分配阶段

　风险初步分配通常由政府主导。风险分析结束后，政府部门初步判断哪些风险可控，哪些不可控。最可控的风险需要政府自留，剩余的风险需要转移和分配。

　4.4.1.2 风险全面分配阶段（谈判阶段）

　对于政府第一阶段认为社会资本方控制力之内的风险，需要

　社会资本方对分配结果进行自我评估，如其凭借经验、技术、人才等优势能控制风险，则进行相应风险管理；反之，则返回风险分析阶段进行再分配。同时，对于政府与社会资本控制力之外的风险，双方商定分配机制，同时根据承担风险大小确定风险补偿价格，即投资收益。

　政府与社会资本方分别就双方控制力之内和之外的风险分配达成一致后，双方签订 PPP 合同。

　4.4.1.3 风险跟踪与再分配

　这一阶段主要是跟踪已经分配的风险是否发生意料之外的变化或出现未曾识别的风险，然后进行再分配。

　4.4.2

　权责分配

　4.4.2.1 政府的权利和责任

　在项目特许经营期限内，政府有义务为项目运营提供政策保证和法律保证，政府有权对运营方的经营行为进行规制和监督， 以维护社会公众的利益。

　4.4.2.2 社会资本投资人的权利和责任

　进入正式运营阶段后，享有项目有关特许经营权，并负责日常维护；在特许期届满时按合同约定退出，同时将项目设施移交给政府或其指定机构；承担潜在的运营风险。

　5 PPP 方案物有所值分析

　 5.1

　项目综合效益分析

　近年来，某某市委、市政府采取一系列有效措施，文化设施建设呈现较好的发展局面，使得群众精神文化生活得到改善。某某市大剧院是某某市文化设施建设的重点项目，其运营可以满足满足人民群众精神文化需求的需要，完善某某城市功能，增强城市综合竞争力，促进某某市文化产业发展。

　一方面，某某大剧院项目投入运营后，将与某某市图书馆、群艺馆、某某演艺集团一并形成某某市文化会展广场，通过某某文化会展广场的建设，某某广大市民提供一个读书学习、开展各种文化娱乐活动的场所，充分发挥其在传承地方传统文化、演艺现代艺术，宣传先进思想的集聚效应，既可以促进某某市文化事业的发展，丰富广大人民群众的文化生活，又可提升某某市作为国家新型工业化基地、环渤海地区中心城市之一、京津冀国际港口城市的品位。

　另一方面，该剧院的运营将搭建起某某市与国内外文化艺术传播、交流的平台，有效地促进某某市多层次、宽领域对外文化交流；运营期间举办各种表演艺术的主题展览、艺术体验活动等群众性的文化艺术活动提供舞台，推动某某市艺术普及教育活动的开展；有助于促成以大剧院品牌为核心、辐射众多相关企业与产品的文化产业链条的形成，不断开发延展性文化产品，开拓文化艺术产品的市场空间。

　综上所述，该剧院投入运营后，通过一系列的经营活动，可使某某市的文化产业发展空间更加广泛，产业链条更加完善，文化事业发展更加繁荣兴旺，成为振兴某某文化事业的引擎。此外， 可以借 2016 年举办世园会的契机，向世人展示某某这座震后城 市经过 40 年恢复重后的精神面貌。

　5.2

　PPP 方案物有所值定性分析

　5.2.1

　PPP 方案物有所值定性分析过程

　采用 PPP 项目的三项基本评价是物有所值评价、承受能力评价和风险分配评价。物有所值评价主要回答是会否应当采用 PPP 模式的问题，判断采用 PPP 模式的必要性。PPP 项目的物有所值评价是政府在进行基础设施建设及公共服务项目采购决策时的重要评判参考。

　5.2.1.1 政策依据

　项目物有所值定性分析的主要政策依据有：《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金 〔2014〕113 号）以及《财政部、环保部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90 号）。

　5.2.1.2 分析内容

　分析重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统投资和采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等。

　（ （1 ）增加公共供给

　本项目为某某大剧院运营项目，若完全由政府部门直接运营，运营过程中投入的人力和资金需要政府全部投入，若采用政府和社会资本合作模式，政府无需再投入人力去运营，同时每年支出的资金也减少，相比传统模式可节省人力和资金投入，这部分人员和资金可用于其他基础设施项目建设，增加公共供给。

　（ （2 ）优化风险分配

　PPP 模式中，政府与社会资本建立起长期合作关系，通过科学合理的风险分担机制，实现了风险共担，优化了传统模式下的单一的风险承担体系，有利于项目的风险管理。

　根据风险管理中的风险分散化原则，通过最优风险分配方案的实施，PPP 项目中的风险承担主体从传统模式下的政府单方， 扩展到政府和社会资本双方，政府和社会资本都可以在自身风险管理的优势领域中发挥各自特有的专长，既分工，又合作，共同承担项目生命周期中的风险。

　根据风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，本项目风险分配方案如下：

　（1）法律、政策和标准调整等方面的风险，主要由政府承担，如特许经营权收回，税法变更等； （2）运营、技术等方面的风险，由社会资本承担，如通货膨胀、利率变化、设施设备维修频繁等财务和运营维护等； （3）不可抗力风险，由政府和社会资本合理共担，如地震、战争等。

　政府和社会资本明确各自的风险责任。政府在保证监管职能、搞好绩效考评的前提下，能有效降低所承担的风险。政府和社会资本充分发挥各自优势，有效增强项目的风险应对能力。

　（ （3 ）提高效率

　规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

　一是对政府来讲，可以减轻政府财政负担，减缓地方财政压力，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。

　二是对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。

　三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。

　（ （4 ）促进创新

　当项目产出绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款。产出说明仅对应付产出的规格要求， 不对运营的投入和运营公司的具体实施等如何交付问题提出要求，从而提供创新机会。

　运营公司通过技术和经营模式创新降低运营成本、增加经营

　收入，政府除了正常的税费外，不参与新增效益的分配，从而提高运营公司创新的积极性。

　（ （5 ）政府

　PPP 能力

　某某市政府具有 PPP 理念，项目实施过程中要依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理，PPP 是...