教育财政投入不足及策略

　教育财政投入的不足及策略

　教育财政投入 4%目标的推延。自 1993 年《中国教育改革和发展纲要》提出到 2000 年要达到教育财政投入的 4%目标以来，此后的许多法律和政策也多次强调这一目标。如 1995 年颁布的《中华人民共和国教育法》和 1999 年发布的《面向 21 世纪教育振兴行动计划》都不同程度地强调了 4%目标。然而，到 2000 年，我国财政性教育经费占 GDP 的比例仅为 2.87%，不仅没有达到 4%，反而低于 1990 年以前多个年份的水平，而且从 1991 年到 2000 年 10 年中，没有哪一年超过 1990 年的水平，1995 年降到历史最低点。2001 年，政府又将实现4%目标的时间推延到 2005 年。遗憾的是，2002-2005 年，国家财政性教育经费占 GDP 的比例分别为 3.41%、3.28%、2.79%、2.82%，不但没有逐年提高反而每况愈下。③此后又多次强调，可至今还没有实现 4%目标。为了便于比较。1993 年《中国教育改革和发展纲要》确定的 4%目标实际上成为一纸空文。后来多次强调也没有实现，到底是什么原因呢？

　实施我国教育财政投入目标的制度缺失

　我国教育财政投入的 4%目标太高吗？国际 21 世纪教育委员会认为“大体上说，在国民生产总值用于教育的比例尚未达到 6%的国家，教育经费无论如何不应低于这个百分比。”④可见，4%目标一再落空，并非目标太高无法实现。分析发现，原因是多方面的，但根本原因在于我国教育财政投入的制度缺失。

　（1）教育财政投入的制度设计缺失。我国教育财政投入的制度设

　计缺失，不是指我国教育财政投入没有制度，而是指缺乏有效的具体制度安排。一是没有专门的教育投入法。教育投入法的缺失使我国教育财政投入没有系统健全的法律保障，是我国教育财政投入 4%目标一再落空的重要原因。二是已有的法律缺乏强制性。我国已有的法律对教育财政投入的表述零散、抽象，缺乏必要的强制性。例如，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第 55 条第明确规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”像这种条款虽然对教育财政投入起到纲领性和宣示性作用，但如果没有详细的实施细则和明确的法律问责条款，很难起到实质作用。三是转移支付制度不够健全。我国教育财政投入本来就偏低，加上投入不均等、条件不均衡等因素，使我国不同地区学生在分享公共教育资源上有很大差距。⑤

　（2）教育财政投入的制度执行缺失。制度再多再好，如果不执行还是等于零。可见，制度执行很关键。各级党委和政府一再强调 4%目标，也出台了一些实施意见，例如：《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（国发［1994］39 号）规定：“《纲要》提出，到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到 4%，国务院有关部门要制定相应的政策措施和实施步骤，认真加以落实。关于各级财政支出中教育经费所占的比例，财政部要会同国家教委，根据财税体制改革后财政计算口径的变化，尽快提出中央财政和省财政中教育经费应占的比例，切实保证教育拨款实际上有

　较大幅度的增长。”可见，有关部门执行不力是 4%目标一再落空的重要原因。新纲要再次确立了 2012 年达到 4%目标，能否实现还要看有关部门执行措施是否得力。多年来，有关部门之所以执行不力，主要是教育财政投入在某些领导心中是“软指标”，在政绩考核中无关紧要，执行不力也没有处罚，没有那位主管领导和直接责任人因执行 4%目标不得力而受到处分，从而 4%目标一再落空也不足为奇。

　（3）教育财政投入的执行监督缺失。我国教育财政投入的 4%目标一再落空，除了制度设计和制度执行缺失外，制度的执行监督缺失也是一个重要原因。教育财政投入的制度执行监督缺失主要表现为：一是人大制度监督缺失。一年一度的财政预算都是需要经过人大审批的，政府确定了教育财政投入的 4%目标，就是政府对人民的承诺，人大对教育财政投入的 4%目标进行监督是其基本职责，《中华人民共和国教育法》第 16 条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督。”这是人大对教育财政投入的监督依据。况且，教育财政投入的 4%目标也是人大参与制定的目标，各级人大应当把实现 4%的目标作为政府履行职责的监督标准，加强对各级政府财政性教育投入的绩效评估和监督问责力度。否则，人大应当负有监督不力的责任。二是党群制度监督缺失。除了人大可以依法监督教育财政投入外，执政党及各民主党派、大众媒介及人民群众也可以进行监督，而与此相关的制度监督缺失使得一些监督无关痛痒，软弱无力。三是政府内部监督缺失。各级政府财政部门对实施教育财政投入

　的 4%目标负有首要责任，上级财政部门和同级政府及其监察部门、审计部门对财政部门是否履行职责应负有监督责任。

　实现我国财政教育投入目标的基本对策

　实现我国教育财政投入目标的基本对策，短期而言，需要政府行政命令落实，长期而言，建立长效投入机制是必然要求，这就需要进行有效的制度安排：

　（1）完善教育财政投入的制度设计。只在法律和政策层面设计纲领性和宣示性制度，不设计具体实施制度，很难实现教育财政投入的预期目标。完善教育财政投入的制度设计至少需要：一是提高认识。教育总体上属于公共产品，教育财政投入达到一定标准是强制的义务要求，如同世界各国都立法强制实行义务教育一样，通过法律的强制和规范，是落实教育财政投入目标的必由之路。二是研究立法。制定一部教育投入法并非易事，教育部要成立课题组进行专题研究，借鉴发达国家经验，尽快拿出草案，上报国务院审查，提交全国人大审议，促使教育投入法早日出台。教育投入法应主要包括总则、教育财政投入的来源、分配和使用、管理和审计、执法和监督、法律责任等内容，⑥应重点设计教育财政投入的强制制度。以教育投入法为基础，各级政府及其财政、教育等有关部门应尽快出台具体实施政策，特别要加强对教育财政投入的考核制度和问责制度设计。三是完善体系。完善教育财政投入的制度体系，除了专门的教育投入法外，还需要对教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法等法律法规进行修订，强化法律责任条款，确保教育财政投入成为“硬指标”。四是考虑国情。

　把实施的强制性、规范性和灵活性、可行性结合起来，总体规划、分步实施，例如对 4%目标可以鼓励东部地区提前达标，完善教育财政转移支付制度，加大转移支付力度，确保西部地区按时达标。