浅谈规范食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管措施:食品小作坊和食品摊贩管理条例

　　摘要] 目的 规范食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管措施，保证食品安全。方法 深入食品生产加工小作坊和食品摊贩经营者及有关执法监管部门进行调查研究。结果 对通过消费者自我判断、自律和市场竞争能有效保证的低风险食品的食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管：分别应由质监和食品药监部门实行登记式备案管理，工商部门办理营业执照；不应对其设定任何形式的前置性许可(如生产许可证、准许证、QS证）；不应对其限定销售区域。结论 质监和食品药监部门对食品生产加工小作坊和食品摊贩按《食品安全法》第二十九条要求，实行产品抽检，经验证合格，保证其食品卫生、安全、无毒、无害并对其信息进行登记备案，即由工商部门发给《营业执照》，准其无限制地进入市场销售。有关部门必须责无旁贷地加强日常监督管理。
　　[关键词] 食品小作坊； 食品摊贩； 《食品安全法》； 《食品生产许可证》
　　[中图分类号] R155.5[文献标识码] A[文章编号] 1005-0515（2011）-11-017-02
　　
　　《食品安全法》的立法宗旨是保障公众身体健康和生命安全。小作坊和食品摊贩数量多，多设在居民聚集区，食品制售设施简单，种类齐全，价格便宜，其生产和加工的食品有庞大的消费群体，不容忽视的是食品卫生问题。但《食品安全法》没有明文对小作坊和食品摊贩设定行政许可[1]；国务院也未对其设定前置性行政许可[2]。在过去的两年多时间里，除宁夏外，其他省人大均未出台小作坊和食品摊贩食品卫生管理办法及实施细则，对小作坊和食品摊贩的监督管理还缺乏法律法规依据。
　　为了既鼓励小作坊和食品摊贩改善生产经营条件，提高食品质量，保护其合法权益，又规范其生产经营行为，整治打击制售假冒伪劣食品的行为，保证食品安全。两年来，笔者通过学习《食品安全法》、《立法法》和《行政许可法》等法律法规，深入食品生产加工小作坊、食品摊位及有关执法监管部门进行社会调查研究，就规范食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管措施谈一点意见，希望同仁批评指正。
　　1 监管措施 对通过消费者自我判断、自律和市场竞争能有效保证[3]的低风险食品的食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管：分别应由质监和食品药监部门实行登记式备案管理，工商部门办理营业执照；不应对其设定任何形式的前置性许可(如生产许可证、准许证、QS证）；不应对其限定销售区域。
　　2 讨论
　　2.1 食品生产加工小作坊和食品摊贩监管中的法律问题 《中华人民共和国食品安全法》在对食品生产经营设定行政许可时规定：食品生产加工小作坊和摊贩从事食品经营活动“有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”[1]。国务院《中华人民共和国食品安全法实施条例》依法设定前置性行政许可时规定：“法律法规对食品生产加工小作坊和食品摊贩另有规定的，依照其规定”[2]。
　　《行政许可法》第十六条第四款“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可” [4]。
　　如果各省人大制定相应管理办法时对食品生产加工小作坊和食品摊贩增设行政许可，不但与《食品安全法》及其《实施条例》不一致，还违反了《行政许可法》，并且违反了《立法法》下位法服从上位法的规定[5]。这种管理办法将造成监管混乱，影响法律法规的权威性和严肃性，施行中将因冲突被否定而形同虚设。
　　某地通过并施行的《食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》规定，食品生产加工小作坊需办理《生产准许证》并作为前置性行政许可。这增设的行政许可明显违反了《立法法》中下位法服从上位法的规定[4]。
　　某市质监部门自《食品安全法》09年6月1日施行至今，仍然按照《产品质量法》、《工业产品生产许可证管理条例》和《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》等相应的派生性法律、法规、规章文件等对食品生产加工小作坊进行监管，要求其办理生产许可证，这不仅违反了《食品安全法》，还违反了《立法法》一般规定服从特别规定、旧法服从新法的原则 [5]。某些地区及部门规章禁止食品生产加工小作坊和食品摊贩的产品进入超市、集市贸易、跨区域销售，这不但是一种歧视性的贸易壁垒，还违反了《产品质量法》[6]。
　　2.2 办理《食品生产许可证》不是唯一的监管手段 食品安全问题是关系人民健康和国计民生的重大问题，近年来越来越引起全社会的关注。目前我国食品安全存在问题的原因是多方面的，因此监管的手段不能仅局限于办理《食品生产许可证》。
　　部分办理《食品生产许可证》的生产企业急功近利、唯利是图，道德和诚信意识缺失。近几年发生的震惊全国乃至世界的食品安全事件，如“大头奶粉(又称杀人奶粉)”、“苏丹红事件”、“矿物油大米”、以三鹿奶粉为代表的“三聚氰胺”奶粉事件以及双汇火腿肠原料中的“瘦肉精猪肉”事件都是发生在办理《食品生产许可证》的大型生产企业。因此我们在打击假冒伪劣产品，整顿市场经济秩序的同时必须高度重视企业道德建设。
　　食品质量安全管理权限分离，相关法制不健全，监管部门执法观念死板。某些食品生产(比如豆芽)，仅需简易的生产方式，非要强制办理生产许可证，用现代化的工厂生产，结果导致大批人失业，市场垄断，价格抬高，违法使用添加剂、贴有统一QS认证的无根雪白胖豆芽上了百姓的餐桌。
　　作为现代企业家，如果只重权谋，轻视道德，重眼前利益的话，其结果的危害性要远远大于那些法律意识不健全、无生产许可证的食品生产加工小作坊和摊贩。这些追求高额利润，置消费者健康、生命安全于不顾的违法添加的证照齐全的企业，除了其法律意识淡薄外，最起码的企业良知、良心、道德方面缺失，因此， QS认证并不能限制其违法行为。
　　并不是所有的高科技、现代化、大型固定的食品生产方式都适合我国国情，并不是所有简单、传统、小型、分散的食品生产加工小作坊和摊贩就脱离监管范围。
　　历史经验教训证明：食品安全问题与食品生产企业的大小没有直接关系！与是否办理食品生产许可证没有直接关系！与是否办理QS认证没有直接关系！关键在于监管部门的监管是否到位、监管效率的高低。
　　那么，有的部门又为什么会热衷于设置办证式监管模式呢？其一，通过办证可以发挥一定的规范监管作用，其二，可以推卸责任，其三，从另一个层面讲，可以权利寻租。办一个“什么认证”“什么生产许可证”少则2、3万元，多则9、10万元，这些收入其中一部分被送礼用了，另一部分还得通过中介机构遮饰拿证。
　　2.3 食品生产加工小作坊和食品摊贩在百姓日常生活中起着不可替代的作用 食品生产加工小作坊和食品摊贩单位数占我国食品生产经营者总数的60%以上，数量庞大，从业人员众多，多数为成百上千年的传统食品，其分散经营的方式极大地方便了普通百姓的饮食文化需求；生产条件简易，成本低廉，价格不高，易被百姓接受。
　　因此，对食品生产加工小作坊和食品摊贩设置《生产许可证》、《准产证》、《临时生产许可证》、《QS认证》或《生产准许证》等形式都是行政许可行为[4]。这不仅有悖于相关法律法规，还将造就数量庞大的违法经营者和失业群体，百姓的传统风味、价廉物美的饮食文化需求，势必将被抹杀，百姓也不愿看到把传统风味食品制作作为非遗加以保护的境地。
　　3 结论 对于食品生产加工小作坊和食品摊贩，单纯“堵”是行不通的，只有因势利导，加强管理，建立和实施适当的干预措施，改善食品制售过程中的基础卫生条件，使之向规范化，法制化的方向健康发展，才是切合实际的可行之策。笔者通过此次深入调查，建议：质监和食品药品监督管理部门对食品生产加工小作坊和食品摊贩按《食品安全法》第二十九条要求，对其产品进行反复、不间断的日常检查及突击检查，对符合条件的食品生产加工小作坊和食品摊贩，经技术监督部门审核后，由工商部门发放《营业执照》，准其无限制地进入市场销售；对不完全符合条件，需要进一步改进的，给予一定宽限期，督促整改，条件符合后，准予工商登记。各职能部门既要分清责任，又要密切配合齐抓共管，形成合力，强化对食品生产加工小作坊和食品摊贩的规范管理，以保障广大人民群众的身体健康，确保食品消费安全。
　　参考文献
　　[1] 第二十九条.中华人民共和国食品安全法[S].
　　[2] 第二十条.中华人民共和国食品安全法实施条例[S].
　　[3] 第三条.中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例[S].
　　[4] 第十六条,第二条.中华人民共和国行政许可法[S].
　　[5] 第五章.中华人民共和国立法法[S].
　　[6] 第十一条.中华人民共和国产品质量法[S].