城市轨道交通TOD开发热潮背后的策略演变研究

王 琦， 周 扬， 陈泽生

(1.北京宇恒未来规划设计有限公司深圳分公司， 深圳 518110；

2.中国城市规划设计研究院西部分院， 重庆 401120)

图2 香港九龙站TOD项目[4]

20世纪90年代初，美国新城市主义规划师彼得·卡尔索普首次提出TOD(Transit Oriented Development，TOD)理念，强调以公共交通引领城市发展，以替代美国城市郊区化蔓延的发展模式. TOD模式是一种由交通基础设施带动土地增值、土地增值又反哺城市发展的土地开发模式[1]，鼓励以公共交通、步行和非机动车交通为主要交通出行方式，在公共交通站点周围400～800 m(即5～10 min步行距离)范围内，建立集工作、商业、文化、教育、居住、旅游等功能于一体的、有活力、多样化的宜居社区[2]. 以日本东京、中国香港等地为代表的东亚城市，受限于土地资源紧张，较早开始探索TOD发展模式，形成了东京涩谷站、香港九龙站等轨道交通TOD项目. 2021年2月，中共中央、国务院发布《国家综合立体交通网规划纲要》，明确提出要“推进以公共交通为导向的城市土地开发模式”，进一步推动了TOD模式的实践与探索.

根据交通运输部发布的《2020年城市轨道交通运营数据速报》，截至2020年12月31日，全国(不含港澳台)共有44个城市开通城市轨道交通线路，运营线路合计233条，设置车站4 660座，线网规模位居全球第1. 另一方面，由于新增建设用地指标逐步收紧，高效的土地资源利用模式逐渐成为城市开发、更新的热点. 作为TOD模式代表的城市轨道交通TOD项目，不仅有望在土地融资和城市基础设施投资之间形成良性循环，同时还能促进城市产业的发展和活力的提升，在近几年逐渐形成了一股开发热潮.

2.1 城市轨道交通TOD项目的设计理念

区别于以往以机动车为导向的规划理念，TOD理念指导下的城市轨道交通综合开发项目，强调基于人的需求来布局站点内部及周边的综合开发. 宏观上，通过科学合理的城市用地、城市轨道交通线网布局，鼓励轨道站点周边混合业态开发、混合人群居住，从而缓解职住不平衡带来的城市通勤压力；
微观上，通过提供优质的公共交通服务、宜人的步行空间和丰富的商业活动来吸引客流，疏解地面交通压力，从而减少交通用地需求，实现对城市空间资源、组织秩序的深度管控.

2.2 TOD、TID、TAD项目的内涵与差异

虽然TOD项目常表现为围绕公共交通站点的高强度综合开发，但并不是所有站点附近的高强度开发都等同于TOD. 由于内部设计缺乏联系性或不恰当的土地利用结构，有些公共交通站点附近的综合开发无法促进公共交通的使用，或提升站点附近的物业价值[1]. 因此城市轨道交通TOD项目并不等同于“地铁上盖(TID)”或“地铁附近开发(TAD)”，TOD更强调以促进公共交通使用为核心的主导理念，来高效整合公共交通基础设施和城市功能，从而引导城市空间有序增长，具体内容如下：

2.2.1 TOD(Transit oriented development，TOD)

以公共交通为导向的发展模式. 一般需要以公共交通站点为核心，辐射多个街区，拥有更完善的换乘接驳、物业体系、慢行系统、垂直空间整合、网状街区、以人为本的开发等.

2.2.2 TID(Transit integrated development，TID)

与公共交通站点整合的发展模式. 一般表现为站场上盖物业综合开发.

2.2.3 TAD(Transit adjacent development，TAD)

公共交通站点邻近发展模式. 一般表现为在公共交通站点附近的物业开发，没有过多与站点枢纽进行慢行系统的整合和业态复合.

图3 TID、TAD、TOD项目的区别示意图[5]

区别于中国香港、东京等城市在大规模建设城市轨道交通之前就从政策上确立了公共交通优先地位，国内的许多城市发展轨道交通的初衷是为了缓解机动车的出行压力，轨道交通建设通常滞后于城市发展. 因此在车站设计上，以实现交通功能为主，较少考虑与城市功能的融合；
在资金来源上，其建设投资和运营补贴一般由政府财政来承担，侧重于公益性而非经营性. 尽管城市轨道交通对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用，但快速增长的线网规模也加重了地方政府的财政负担，从长期看有不可持续发展的风险.

3.1 城市轨道交通基础设施与城市融合力度小

从居民的角度来说，由于大部分城市轨道交通以实现单一交通功能为主，导致居民在选择使用城市轨道交通出行时经常面临“最后1 km”的接驳难题，降低了城市轨道交通的吸引力. 由于城市轨道交通基础设施具有使用寿命长、空间排他性的特征，其建成后将在较长时间内影响城市的产业、居住等空间布局. 在城市“存量更新”的发展趋势下，这种锁定效应[6]将会愈发明显. 不合理的线网规划和站点布局将降低城市轨道交通的吸引力，抑制其分担地面交通压力的潜力，难以保障承载未来更大规模人口的城市出行需求，从而限制城市未来的发展.

3.2 城市轨道交通项目加重了政府财政负担

从政府的角度来说，城市轨道交通项目在资金上面临不可持续发展的难题. 一方面，轨道交通企业仅负责运营，建设投资由政府财政负责，后期更新改造、折旧以及追加投资费用完全依赖财政补贴[7]，地方政府往往为发展城市轨道交通而背上了巨额债务；
另一方面，“地铁一响，黄金万两；
地铁一通，房价涨疯”，尽管城市轨道交通站点开通对周边土地有非常明显的升值作用，但是在城市轨道交通和沿线物业未有效整合的传统发展模式下，这部分由城市轨道交通带来的巨额增值效益难以反哺投资方. 为了解决这个矛盾，一部分地市开始尝试城市轨道交通TOD项目. 但由于国家层面尚未形成1套规范清晰的支持TOD开发和管理的政策标准，受限于供地方式、投融资利益分配及项目开发主体等政策模糊瓶颈，大部分城市仍对TOD项目持观望心态.

相比于传统的建设项目，城市轨道交通TOD项目一般具有开发规模庞大、开发类型复杂、建设周期跨度较长的特点. 这导致在审批和实施轨道交通TOD项目的过程中，政府和开发商面临着许多新的问题和挑战. 近年来，国内陆续从政策标准、实施主体、设计导则、资金保障等方面出台了一系列措施，以支持和促进围绕轨道交通站点的TOD开发项目. 从政策演进和城市覆盖程度看，可大致分为3个阶段：

4.1 第1阶段(2009—2014年)

为了解决运营亏损问题，较早开通轨道交通的一线城市开始探索“轨道+物业”开发模式. 广州明确了“地铁+物业”开发体系，上海针对轨道交通场站及周边土地综合开发提出了实施意见和管理导则，深圳率先提出将国有土地使用权作价出资政策在市地铁集团等公司先行先试，并引领贵阳、兰州等城市效仿. 同时，国家层面上，从开发模式、土地利用、投融资机制等方面出台了一系列政策，鼓励城市对轨道交通场站及周边土地实施综合开发利用.

4.2 第2阶段(2015—2017年)

城市轨道交通迎来快速发展新时期，各地普遍出现运营入不敷出现象. 截至2017年末，内地共计34个城市开通城市轨道交通并投入运营，迈入“百城同谋城轨交通”的大规模发展新阶段. 由于城市轨道交通在体制上分属多个部门管理，实质性事务又由市级政府负责，这种分部门管理体制造成综合管理的缺失. 同时由于轨道交通建设涉及消防、人防、铁路、水利、电力、环保等多个行业，亟需上位法对各行业之间的法律衔接予以规范[8]. 在上位法缺失的情况下，各地政府相继出台地方性政策，进一步探索TOD开发模式：上海、广州继续完善轨道交通TOD开发政策，成都在2017年下半年陆续出台一系列政策，确立了成都轨道交通建设资金筹集和TOD综合开发的顶层设计. 国家层面上，国家发改委召开了“城市轨道交通投融资机制创新研讨会”，围绕资源开发、商业经营以及政策机制等方面的创新做法，推动各地交流借鉴，破局轨道交通投融资难题.

4.3 第3阶段(2018年～至今)

城市轨道交通线路规模持续增长，并逐步进入网络化阶段. 同时，资金不足、前期工作深度不够等矛盾日益突出，各地方政府密集出台政策支持围绕城市轨道交通站点的综合开发，并从顶层制度上明确这一前进方向. 这一阶段成都明确要求全市13个区县(市)都要打造TOD综合开发标杆项目，为轨道交通TOD综合开发的有序推进提供了引导和支持. 国家层面上，国务院提高了申报建设轨道交通的城市准入门槛，防范因城市轨道项目建设新增地方政府债务风险，同时鼓励各地学习轨道交通地上地下空间综合开发利用节地经验，提高土地利用效率.

表1 国家层面出台的有关轨道交通TOD项目的政策汇总

近年来，在房地产企业的宣传下，TOD理念随着TOD楼盘、TOD商圈等概念逐渐被人们所熟知. 由于国外典型的TOD项目大多以地铁上盖商业的形式出现，内地许多城市初期在探索TOD项目时也采用了地铁上盖开发的形式，并在有些项目上取得了较好成果.

相比于以围绕站点高强度开发为代表的东京、香港等地，内地许多开通城市轨道交通的城市面临的问题往往不是“缺地少人”，而是人口、产业资源过于集中在中心区，城市各区之间发展不平衡的问题. TOD理念在不同国家地区应该发展出不同模式，简单照搬国外项目的建设方案，而忽视了其背后对TOD理念与国情、市情的融合所进行的思考，可能会导致TOD项目水土不服，难以助力城市长远更好发展.