贵州省数字经济立法现状、问题与对策建议

张 峰

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：加快建设数字经济，加强涉及国家利益、商业秘密、个人隐私的数据保护，加快推进数据安全、个人信息保护等领域基础性立法。响应国家号召，《贵州省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，贵州省要在实施数字经济战略上抢新机。跟进贵州数字经济立法研究，推进数字经济立法工作，将为打造数字贵州，推动贵州省经济高质量发展提供坚强的法律制度保障。

截至目前，专门针对数字经济立法的研究成果并不多，在中国知网数据库中，笔者以“数字经济立法”为关键词进行检索，共出现33篇文献，其中报刊占据近五分之一；
以“贵州数字经济立法”为关键词进行检索，没有相关文献；
以“贵州数字经济”为关键词进行检索，出现73篇文献，其中有一半左右是报刊。可见相关问题没有引起足够的重视。实际上，也有不少学者讨论到了数字经济立法问题下的子问题，李岩从个人信息立法选择的角度切入，揭示了数字经济立法与该国数字经济战略的关系，强调相关立法要适应于本国经济发展水平[1]。何波以数字经济的法律监管为主线，论述了数据治理、个人信息保护、平台责任等几个方面法律监管的过去、现在与未来[2]。谭天从数据的交易、数据的跨境流通、数据的治理能力等方面分析了数字经济立法对实现城市数字化转型的作用[3]。彭长根等提出网络安全是数字经济关键基石，网络安全人才基础薄弱是数字经济治理中的大问题[4]。

此外，也有个别学者谈到了贵州省数字经济立法问题，江婷婷、刘杨认为贵州省构建大数据产业生态的过程中，《贵州省大数据发展应用条例》的立法尝试对确保数据安全起到了重要作用[5]。吴月冠认为贵州遵循改革于法有据的要求，曾以立法形式确立了贵州大数据发展应用的基本原则，强调未来贵州大数据立法应坚持底线思维[6]。吴仪整理了过去几年贵州出台的与数据安全、大数据应用有关的地方性法规，指出了它们对贵州经济发展的意义[7]。就贵州省数字经济立法研究来看，现有研究很少，且多止步于对数字经济立法必要性的论证以及对数字经济立法作用、意义的阐释。对贵州省数字经济立法当中具体问题的研究存在空白，有必要对其进行系统研究。

(一)贵州数字经济立法现状概览。自2016年1月贵州省人大常委会通过中国首部大数据地方性法规《贵州省大数据发展应用促进条例》起，贵州陆续出台了多部涉及数字经济的地方性法规和地方政府规章(见表1)。

表1 贵州省数字经济立法情况概览

除表1所列地方性法规和规章外，另有助力贵州数字经济发展的《支持工业领域数字化转型的若干政策措施》等文件印发。总体来看，贵州数字经济立法自2016年起步至今已颇具规模，近两年的相关立法有放缓的趋势。

(二)贵州数字经济立法现状分析。针对贵州数字经济立法情况，以表1的统计为样本，从不同的角度加以分析。从立法时间来看，自2016年起，与数字经济发展密切相关的法规规章主要集中在2017年、2018年出台，2021年之后暂无新的法规和规章出台。从立法主体来看，主要是贵州省人大常委会、贵阳市人大常委会以及贵阳市人民政府在行使地方立法权。从立法层级来看，省一级市一级的立法均有，省一级的占到三分之一，其余均为市级，且市一级中只有贵阳市进行了相关立法。从立法内容来看，《贵州省政府数据共享开放条例》《贵州省大数据安全保障条例》《贵阳市健康医疗大数据应用发展条例》《贵阳市政府数据资源管理办法》等大部分针对的是公共数据领域，即行政机关和公共服务企业等在履职或提供服务的过程中所积累数据的应用和安全问题。只有少部分法规涉及了私主体数据交易、产业数字化的问题。不难看出，现有各部法规规章将聚焦点放在了“数据”上，但没有很好地将“数据”和经济发展问题有机结合起来。

虽然目前贵州数字经济领域已经有了相当数量的立法，但已有立法和现实需求之间还存在一定张力，明晰贵州省数字经济立法中存在的问题，对症下药，将在更大程度上促进贵州数字经济在法治轨道上良性发展。

(一)立法主体和立法层级问题。根据《宪法》和《立法法》的规定，省、自治区、直辖市、设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。也就是说，除了贵州省人大及其常委会、贵阳市人大及其常委会、贵阳市人民政府以外，贵州省人民政府、贵阳市以外的其他地市是可以根据实际情况制定地方性法规或规章的。而贵州现有的数字经济立法中，鲜见贵州省人民政府和贵阳市以外的其他地市行使地方立法权。关涉数字经济立法的立法主体没有被完全激活。

相比省一级的立法，贵阳市人大以及贵阳市人民政府要活跃的多。通常，贵阳市人大制定一部地方性法规(比如《贵阳市政府数据共享开放条例》)，贵阳市人民政府就会跟进制定相应的地方政府规章(比如《贵阳市政府数据共享开放实施办法》)来细化、落实相关法规，这有利于法规的贯彻实施。而目前，在贵州数字经济领域的地方立法中，还没有省政府出台的地方政府规章。其实，贵阳之外的一些地市有需要，但自身又不方便单独立法，这时候由省政府在省人大和地方人大或政府之间架起一座“细化”或“解释”的桥梁就十分必要。因此，省政府和省人大立法工作的协调是个亟须解决的问题。

(二)立法内容和立法体系问题。立法内容见表2。

表2 贵州省数字经济立法内容概览

从表2中可以看出，不论是省级法规还是贵阳市法规、规章，其核心内容多有重合。数据采集汇聚、管理、开放共享、监督存在重复立法的现象。结合表1中各法规规章的条文数来看，30多个条文独立作为一部法规或规章的情况非常突出。由此推知，贵州数字经济领域立法数量虽多，但比较零散，不成体系，且内容存在重合。

(一)省外数字经济立法现状。除了表1所列贵州省出台的数字经济立法，国内其他省市也陆续出台了相关地方立法。如《福建省大数据发展条例》《山东省大数据发展促进条例》《安徽省大数据发展条例》《深圳经济特区数据条例》，但这些地方立法和贵州省的类似，都是主要调整公共数据领域，调整范围有限，容易和相关法规重合或者产生冲突，存在较多问题。相比之下，《浙江省数字经济促进条例》《广东省数字经济促进条例》调整范围明确，内容完善，体系完整，亮点更多。我们不妨对浙江和广东的相关立法进行对照，以期提炼出对贵州省数字经济立法具有启示性的内容。

(二)省外数字经济立法的借鉴价值。如表3所示，《浙江省数字经济促进条例》和《广东省数字经济促进条例》不但关注到了其他省市所关心的公共数据问题，而且关注到了关乎数字经济发展全流程的其他问题。《浙江省数字经济促进条例》在总则部分就将数字经济领域的相关概念上升为法律概念，重视数字基础设施建设，在聚焦数字产业化问题的同时也注意到了产业数字化和治理数字化，并且把人才保障、基金激励等问题也纳入进来，从源动力上解决促进数字经济发展的问题。《广东省数字经济促进条例》也是将法律保障嵌入数字经济发展全流程，而且把产业数字化进行细分，如此一来更加有针对性和可操作性，此种做法对贵州省围绕“四新”抓“四化”，在实施数字经济战略上抢新机具有较强的借鉴意义。

表3 浙、粤数字经济促进条例对照

(一)激活立法自主性，提高立法层级。激活地方立法自主性以供国家立法和地方治理之需，是促进地方立法实践之目的所在[8]。贵州拥有国家大数据(贵州)综合试验区，多次举办数博会，大数据产业有自身优势。贵州的白酒、医药、调味品等产业特色明显，也有很大的发展潜力。贵州数字产业化、产业数字化的发展需求以及法治保障需求是非常大的。地方立法的主体主要是省市两级人大(含常委会)及政府，贵州地方立法机关应当结合当地实际需要，充分发挥立法权，为数字经济发展提供有力的制度保障。同时，应当提高立法层级，尽可能让省一级立法机关先制定一部统揽全局的、更高位阶的法规，确保全省层面步调一致。然后再由位阶低的法规规章去做细化工作，而不是低位阶的法规规章“四面开花”，彼此“不管不顾”。

(二)加强相关法律规范立改废工作。2016年以来，贵州省除了出台表1所列的与数字产业化密切相关的法律规范外，还出台了《贵州省外来投资服务和保障条例》《贵州省优化营商环境条例》等与经济发展相关的法规以及《支持工业领域数字化转型的若干政策措施》这样的文件。如表2所示，先后的立法内容存在重合且数字产业化相关规范没有和营商环境、产业数字化等规范妥当衔接。加强相关法律规范的立改废释工作，及时跟进贵州数字经济领域发展现状并进行前瞻性的科学立法，发挥社会各方在地方立法工作中的参与作用[9]进行民主立法，避免重复立法、盲目立法、低质量立法，适时废除不适应目前及将来发展趋势的法律规范，整合法律制度资源，能够便利社会各方遵法、守法、用法，在法治轨道上推动贵州数字经济发展。

(三)搭建完整体系，完善立法内容。贵州省现有的数字经济单行立法数量不少，但内容多集中在数字产业化方面，产业数字化、治理数字化以及数字基础设施建设、数字技术创新等方面的内容比较少。近期虽然发布了《支持工业领域数字化转型的若干政策措施》这样的有力政策，但政策的稳定性相较法律而言还有一定差距。良法是善治之前提，完善包括数字基础设施建设、数字技术创新、知识产权保护、数字产业化、产业数字化、人才保障等各项涉及数字经济发展的立法内容，搭建起一个完整的“数字经济法”体系，研究制定《贵州省数字经济促进条例》，将为贵州省促进数字经济发展提供良好的法治保障，也是贵州数字经济领域以良法促善治的当务之急。