内蒙古智慧城市发展水平评价研究

李 琪，张文静

(1.内蒙古财经大学 经济学院，内蒙古 呼和浩特 010070;2.内蒙古财经大学 资源与环境经济学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

智慧城市是将云计算、物联网等信息技术应用于现代城市的建设和管理之中，服务于民生各个领域，如交通、医疗、环保等，提高城市居民满意度和城市竞争力的相关建设。智慧城市让人汇聚智慧，让物拥有智慧，是城镇化发展的新模式和新形态,在突破城市发展瓶颈、实现产业升级、提升人民生活质量、促进城市经济良性和可持续发展等方面有着独特作用,符合内蒙古现阶段的发展要求，智慧城市建设成为推进内蒙古地区新型城镇化和建设高质量经济的重要途径[1]。

我国自2012年开始开展国家智慧城市试点工作，截至2019年年末，已有超过700个城市正在规划和建设智慧城市，智慧城市建设的热潮已经从大城市逐步下沉到县域地区，并将全面提速建设[2]。国内学者认为智慧城市评价主要从智慧基础设施、经济与产业发展、社会管理服务、智慧服务与目标实现等维度展开，核心在于智慧服务，区别在于不同的建设目标和建设理念[3-6]。在各城市建设实践过程中，工信部、住建部等国内机构也经过不断调整，发布了如《新型智慧城市评价指标(2016年)》及2018年版和2021年版、智慧城市评价指标体系1.0和2.0等智慧城市评价指标体系，这些指标都具有一定的代表性[7-8]。但就目前而言，不同城市建设水平存在一定差异性。内蒙古地区智慧城市发展的基础条件落后于大城市，国家级的评价指标体系在现阶段并不适合内蒙古[9]。

本文以内蒙古自治区12个盟市为研究对象，构建三级评价指标体系，运用熵权法计算各指标权重，对智慧城市发展水平进行评价，分析比较各盟市智慧城市发展水平及存在的主要问题，为各盟市建设智慧城市提供有益参考。

内蒙古自治区先后确立5个国家级智慧城市试点，其他盟市也在积极探索智慧城市建设之路。智慧城市试点建设情况见表1。

表1 内蒙古自治区各盟市智慧城市试点建设情况

内蒙古自治区在智慧城市的建设过程中取得了一些突出成绩，截至2020年年底，内蒙古移动网络普及率达到 97%，嘎查村通宽带比例达99.8%，4G、5G 基站数量超12万座。内蒙古大型数据中心规模不断扩大，12个数据中心总装机能力超120万台，网络服务能力和应用基础设施支撑能力不断增强。区市县三级 12万个事项均可通过“蒙速办”APP 实现，86%的政务服务实现零跑动网上办理。全区水利、公水路运输、林草、生态环保等均通过大数据平台实现智慧监管，全区优良天数比例达到90.8%，呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、赤峰市等都实现了实时查询公交线路及位置的功能。全区所有三级医院和97%的二级医院支持使用电子健康码就诊和网上在线医院挂号，智慧服务不断提升。全区高新技术企业186 家，科技企业孵化器57家，众创空间221家。全年专利授权量17985件，比上年增长62.6%。每万人口发明专利拥有量2.7件，比去年提高0.4件，创新成果转化成效显著[10-11]。

智慧城市建设的目标是要惠及民生，改善城市生活质量，内蒙古自治区“十四五”规划提出要加强新型智慧城市和数字乡村建设，提升社会治理数字化智能化水平，提升公共服务水平。要以呼包鄂乌城市群为载体打造智慧城市群，推进基础设施、生态环境、产业创新、公共服务等重点领域一体化发展，引领全区经济高质量协调发展，智慧城市建设的重点集中在智慧服务和引领全区经济高质量协调发展上来。

智慧城市是一个多主体参与，集基建、政府、民生、科技以及社会经济于一体的循环系统。以智慧基础设施为支撑，整合信息资源，实现城市智慧化、精细化管理，在提升政府公共服务能力的同时带动传统产业发展，调整城市产业结构。科技的不断创新与普及应用将不断提高生产效率，在促进经济增长的同时降低能耗，实现绿色低碳发展。在这个过程中增加民众收入，提高全社会资本投入，推动智慧基础设施的扩容，进一步推动智慧城市发展[3]。

在此基础上，本文结合前人研究经验及内蒙古自治区各盟市的实际发展情况，构建三级评价指标体系，选择智慧基础条件、智慧服务和智慧城市发展潜力三个一级指标，指标体系具体内容如表2所示。

表2 智慧城市发展水平评价指标体系

(一)智慧基础条件

这部分是衡量智慧城市建设的基础要求及技术支撑，如通信网络、信息搜集、信息传输、大数据和云计算技术等。选取了移动电话普及率、互联网用户普及率衡量网络信息基础设施。智慧基础条件还应包括人员和机构，例如信息传输、计算机服务、软件业从业人数和云计算中心个数，因为部分盟市云计算中心个数的数据不可获得，最后舍弃。

(二)智慧服务

城市提供的智慧服务是最贴近居民生活的，也是智慧城市建设的意义所在。智慧服务涉及方面较多，如网上政务服务、交通、医疗、生态环境等。研究考虑各盟市的数据可获得情况，采用了一些较抽象的指标来侧面反映城市的智慧程度，如采用年人均快递服务业务量数来反映城市物流时效，采用年每万辆机动汽车交通事故发生数来衡量城市智慧交通发展水平，采用空气质量优良天数占比和污水处理率来反映城市的重点污染监测比率。

(三)智慧城市发展潜力

经济发展水平、人民生活水平、创新能力和人力资本是衡量一个城市智慧水平的重要指标，同时也是决定这个城市未来智慧发展水平的决定性因素。GDP增长率等因素衡量城市经济发展活力；
居民可支配收入的日益增加反映人民生活水平日益增长，且城乡收入差距的缩减一定程度上将提升产业结构，二者结合起来，人民生活水平的提升将引领产业不断走向智慧化。创新是智慧发展的核心动力，考虑数据可获得性，本文采用科学研究和技术服务业科技统计事业单位机构数、R&D经费支出占GDP比重和科学研究和技术服务业科技统计事业单位专利授权数来衡量城市创新能力指数。采用万人在校大学生数反映城市高学历人口占比，高学历人口对智慧化的接受程度更高，更能促进城市智慧化发展。教育支出与科技支出都将提升城市居民的创新能力，提高人力资本。

使用熵权法确定各指标的权重，熵权法可以消除主观因素的干扰[12]。计算各盟市各项指标得分及综合得分，并对发展水平进行评价。

(一)数据来源

数据主要来源于2021年各盟市的统计年鉴、2021年内蒙古统计年鉴、各盟市统计局等部门网站公开发布的年报、人口普查公报，部分数据来源于内蒙古政务服务平台、预约挂号服务平台，保证了数据的权威性、及时性和真实性。

(二)熵权法计算各指标权重

采用min-max标准化方法对原始数据进行处理，运用熵权法计算所得的各三级指标的权重见表3所示。一级指标中，智慧城市发展潜力所占权重最高，证明12个盟市之间智慧城市发展潜力的发展差距较大，成为决定智慧城市建设水平的关键性指标。其中三级指标中，权重最高的前五位分别是城镇人均可支配收入、年人均快递服务业务数量、R&D经费支出占GDP比重、科学研究和技术服务业科技统计事业单位专利授权数、万人信息传输、计算机服务和软件业从业人数，表明了这些指标在不同城市间数据波动幅度越大，在评价过程中所起到的作用较高，对智慧城市的发展水平影响较大，创新能力是智慧城市建设过程中重要的衡量指标，创新性的信息化人才及技术是推动智慧城市发展的重要动力。

表3 各三级指标的权重

(三)测度结果

各盟市的智慧城市发展水平综合得分及各维度得分计算结果见表4所示。

表4 内蒙古各盟市智慧城市发展水平得分

(一)总体水平

如图1所示，从各盟市的综合得分来看，5个国家级智慧城市试点城市总体得分都比较靠前，位居前六位。其中综合得分高于平均水平的只有4个城市，分别是呼和浩特市、乌海市、包头市和鄂尔多斯市，这4个城市在多个评价维度中均位居前列，智慧城市发展水平较好，政策落实程度较高。

图1 内蒙古各盟市智慧城市发展水平得分

第一名呼和浩特市，作为内蒙古自治区政治、经济和文化中心，相较其他盟市有着无与伦比的政策和区位优势，在智慧基础条件和智慧城市发展潜力方面排名位列第一，智慧城市发展水平远远高于其他盟市，2021年入选“中国领军智慧城市”，成功跻身全国前列，是对其智慧城市建设工作的深度肯定。第二名乌海市各维度得分均高于平均分且位列前茅，乌海市自2013年相继获得信息惠民国家试点城市、宽带中国示范城市等荣誉称号，2021年又被国家发改委列为“互联网+政务服务”工程示范城市。第三名包头市紧邻呼和浩特市北部，是呼包银经济带、呼包鄂城市群的中心城市，区域优势明显。紧跟其后的第四名鄂尔多斯市是内蒙古的经济新兴城市，呼包鄂城市群的中心城市，智慧城市发展水平成绩显著。

其余盟市的综合得分均低于平均水平。锡林郭勒盟、呼伦贝尔市、阿拉善盟、巴彦淖尔市及通辽市，这5座城市的智慧城市建设水平相对较弱，综合得分处于一般水平，但仍有某些维度的发展位居前列，具有一定优势值得借鉴。赤峰市、乌兰察布市和兴安盟的综合得分位于后三位，智慧城市发展水平得分并不理想，发展水平较为落后。从三个维度来看，赤峰市的智慧城市发展潜力得分较低，乌兰察布市的智慧服务得分较低，兴安盟的各维度得分均较低。

(二)智慧基础条件

在基础条件方面，得分高于平均得分的盟市分别是呼和浩特市、通辽市、呼伦贝尔市、乌海市和阿拉善盟，表明它们无论是网络设施、信息搜集传输还是人员、组织保障方面都领先于其他盟市。其中除呼和浩特市智慧基础条件得分略高外，其余通辽市、呼伦贝尔市、乌海市和阿拉善盟4个盟市基础条件得分相差不大。乌兰察布市、包头市、赤峰市、锡林郭勒盟基础条件得分相比平均分稍低一些，鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、兴安盟基础条件得分位于后三位。值得注意的是鄂尔多斯市的万人信息传输、计算机服务和软件业从业人数得分较低，从源数据分析来看，其行业从业人数排全区第六，从业人口水平与巴彦淖尔市和阿拉善盟相近，但鄂尔多斯市的常住人口数却是巴彦淖尔市人口的1.4倍，是阿拉善盟人口数的8.2倍。反之，鄂尔多斯市的信息传输、计算机服务和软件业从业人数相比同为试点的呼和浩特市、包头市、呼伦贝尔市也确实有一定差距。巴彦淖尔市和鄂尔多斯市的综合得分较高而智慧基础条件得分并不理想，有待优化。

(三)智慧服务

智慧服务方面包含了众多指标，涉及范围较广，网上政务服务能力、交通、生态、医疗等，是居民对智慧城市建设的最直观感受，与居民生活息息相关。得分高于平均分的城市有乌海市、鄂尔多斯市、呼和浩特市和呼伦贝尔市，这4座城市同为国家试点，可以看出试点政策效果显著。兴安盟、乌兰察布市和阿拉善盟的智慧服务得分较低。

包头市提供的智慧服务发展情况并不理想，得分排全区第八。包头市的累计政务服务受理办结比和远程预约挂号医院个数得分较高，位居全区第二，但其政务服务零跑动占比位居全区第九，污水处理率为全区最低，提供的智慧服务水平有待加强，尤其是生态及政务服务领域。包头市辖区的智慧城市建设水平并不均衡，石拐区基础条件扎实，“十四五”期间，石拐区将致力打造“中国草原数据谷”，引领全市数字产业发展。呼和浩特市智慧服务得分掉落榜首，多项三级指标得分都并不靠前，只有年人均快递服务业务量得分位列第二，政务服务即办件占比位列第三。从源数据来看，单纯分析政务服务累计办结数、年快递服务业务量数呼和浩特市都是位列第一，属于典型的所提供的服务跟不上人口增长速度，呼和浩特市人口快速扩张，需警惕“城市病”的出现，高效的智慧城市建设、精细和动态管理正是预防和解决这一现象的有效途径。

(四)智慧城市发展潜力

智慧城市发展潜力方面，得分高于平均分的城市是呼和浩特市、包头市、乌海市。因为智慧城市发展潜力这一维度所占权重较大，智慧城市发展潜力得分排名较大程度影响综合排名，以上3个盟市在总体水平排名中也位居前三，且因为这一维度数据波动幅度较大，高于平均分的城市只有3个，3个城市的得分差距都较大。阿拉善盟、鄂尔多斯市、锡林郭勒盟紧跟其后。得分排名靠后的城市分数差距都不大，排名后三位的是赤峰市、兴安盟和通辽市。

赤峰市作为区内人口最多的地级市，2020年GDP位居全区第四，但其全社会固定资产投资增长率、城镇人均可支配收入和全体居民人均消费支出得分排名并不靠前，都位于全区后三位，万人在校大学生数位于全区最末位，赤峰市显然经济发展活力不强，人力资本有待加强。兴安盟教育支出与科技支出占GDP的比重得分全区第一，GDP增长率得分全区第二，教育支出与科技支出占GDP比重得分全区第四，但其他指标都位于全区后三位。经济发展活力方面需注重刺激消费和加强投资，创新能力指数不高需重点关注。通辽市2020年GDP位居全区第五，常住人口位居全区第四，其万人在校大学生、教育支出与科技支出占GDP的比重得分位居全区第五，R&D 经费支出占 GDP 比重得分位居全区第七，从数据可以看出通辽市的人力资本投入尚可，经济发展活力及创新能力指数都需重点关注。

(一)各盟市之间智慧城市发展水平差距较大

从综合得分上看，国家试点城市得分均高于非试点城市,呼和浩特市作为内蒙古智慧城市建设的领头羊，综合得分远高于其他地区。从整体上看，智慧城市发展水平较高的地区大多距离呼和浩特较近, 或者与其他中心城市相邻，区位差异明显。内蒙古由于幅员辽阔且各盟市发展基础不同，这种不均衡存在一定合理性，但也应注意资源、政策的合理配置，控制差距。且人口较多的盟市综合得分和所提供的智慧服务得分都不太理想，如赤峰市、通辽市、呼和浩特市，公共服务提供滞后于人口增长速度。

(二)政策倾斜对于智慧城市建设的影响明显

分析中发现，5个智慧城市国家级试点乌海市、呼伦贝尔市、鄂尔多斯市、呼和浩特市以及包头市，无论是总体得分还是三个维度得分均位于前列，但同时试点城市建设水平也仍有较大提升空间。呼和浩特市的发展水平一骑绝尘远高于其他盟市，作为首府城市政策和区位优势明显。这说明政策倾斜对智慧城市发展促进作用明显，且智慧城市建设的溢出效应将会成为周边盟市发展的重要推手。

(三)智慧城市建设各维度发展不均衡

部分盟市在智慧城市各维度的发展不均衡，如鄂尔多斯市，在智慧服务和智慧城市发展潜力方面都排在前列，而在智慧基础条件方面则排在了全区后三位，与之类似的还有巴彦淖尔市和锡林郭勒盟。而赤峰市与通辽市，则明显在智慧城市发展潜力方面存在短板。阿拉善盟、乌兰察布市在智慧服务方面明显存在短板。

(四)存在重建设轻应用的情况

截至2020年年底，内蒙古已建成了多个省级智慧应用平台，如蒙速办等，大多数盟市的政府信息化程度都普遍较高，但这些平台并没有高效利用起来。如包头市的生态及政务服务领域，呼和浩特市、阿拉善盟、乌兰察布市，它们的智慧基础条件及发展潜力都具有明显优势，智慧服务方面明显存在短板。与居民生活息息相关的智慧服务并不能得到满足，并未实现“真智慧”，存在重建设轻应用的情况，智慧城市的建设成果还没有惠及大众，各盟市仍需集中注意力于民生领域的智慧服务建设。

在以上结论的基础上，本文从智慧城市建设的三个维度出发提出相关建议，为进一步建设智慧城市提供有益参考。

(一)扎实智慧基础设施建设

各盟市要以信息共享、互联互通为主要目标，对于智慧城市发展潜力较低的城市要着重于通信网络、信息搜集和信息传输的建设，实现网络信息基础设施的百分百建设，在这个过程中要尽量满足中老年人的社会需求，以广播、电视、社区工作人员等途径向他们传输并引导接受“智慧化”理念。各盟市在此基础上汇聚人才，通过大数据和云计算等技术实现信息资源的聚合。

(二)加强民生领域的智慧服务建设

智慧服务是智慧城市建设的意义所在，各盟市仍需集中注意力于民生领域的智慧服务建设，尤其对于公共服务提供滞后于人口增长速度的盟市，在建设过程中要以满足居民的切身需求为导向，政务服务方面要加强信息开放共享，提供更便利的线上咨询和线上办理服务；
智慧交通力求通过实时监控和信息共享的干预，最大程度的缓解拥堵和降低交通事故发生数。智慧生态力求实现城市重点污染源的百分百实时监控，精准治理、提高监管效率，加强环保执法。医疗方面要建设在线问诊和远程医疗会诊服务平台，整合居民个人电子健康档案，提高卫生应急能力。同时精细化和动态化的智慧城市建设要覆盖全民、均等享有，提高城市居民满意度和城市竞争力。

(三)不断提升智慧城市发展潜力

在智慧城市发展初期，技术、资金、人口和基础设施等因素可能是主导因素，到了智慧城市发展的中后期，产业、人才、社会文化和环境等因素则成为新的主导因素[8]。各盟市要在扎实智慧基础设施建设的基础上，实现城市智慧化、精细化管理，在提高政府公共服务水平的同时以智慧化带动传统产业发展，调整城市产业结构，不断汇聚人才、积淀提升创新能力，提升智慧城市发展潜力。内蒙古自治区“十四五”规划提出要以呼包鄂乌城市群为载体打造智慧城市群，带动全区协同联动差异化协调发展，引领全区经济高质量协调发展，在这个过程中，各盟市要抓住机遇，吸引上下游关联产业汇聚，形成空间上集中分布、生产上密切协作的智慧产业集群，加快自身智慧城市建设，在提升智慧城市发展潜力的同时，产生加倍的经济效益。