促进公共财政建设难题浅析

　促进公共财政建设的难题浅析

　作者：罗红 单位：中共安徽省委党校

　一、实施公共财政建设的基本要求

　（一）究竟什么是公共财政

　公共财政就是政府为了满足社会公共需要，通过收支活动实现对一部分社会资源的配置。公共需要具体来说很复杂，概括来说大致可分为两大类：纯公共需要，如国防、军事、外交、国家安全、义务教育、公共卫生等；准公共需要，如社会保障、医疗卫生、保障性住房，以及大型的公共事业包括水、电、气、煤、油、运等，还有些基础公共设施等等。属于纯公共需要由政府完全承担，属于准公共需要则由政府和个人按比例分担。因此，在公共财政模式下，政府从事收支活动的目的就是满足社会公共需要。我国 1998 年提出构建公共财政框架，1999 年正式实施。当时由于对公共财政的本质内涵缺乏准确的理解和把握，所以实际操作中很多做法还是传统的老一套，大量的政府资金用于生产建设，而非投向公共领域，满足公共需要，尤其是与民生有关的资金投放严重不足，结果导致百姓上学难、看病难、就业难、住房难等一系列社会问题。16 届 3 中全会提出完善公共财政体制的战略部署，并于 2005 年首次提出关注民生、以民为本的执政理念，十七大以来进一步提出推进公共财政体制改革的具体要求。随着政府执政理念的转变，以及一系列改革举措的实施，我国的财政正朝着公共财政的本位逐步回归。

　（二）基本要求

　 1.公共性：即公益性。财政资金的投放，必须以满足社会公共需要和追求社会公益为宗旨，不能以赢利为目标。

　2.公平性：公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不同的经济成分，必须公平公正。

　3.公开性：政府的财政收支预算要公开透明，对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等公众要有知情权。围绕着公共财政的基本要求，对如何推进我国的公共财政建设，下面进行逐一分析。

　二、财政资金投放的公共性

　为实现财政资金投放的公共、公益性，当前迫切需要调整财政支出结构，更加关注民生。最近几年我国政府加大了对民生方面的资金投入力度，但总体来看仍有不足。

　（一）民生领域的资金投放现状

　1.民生概念的界定纯民生——与民众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等五个方面；泛民生——在纯民生基础上加计农林水环保、交通以及中央对地方税收返还和转移支付等与民生息息相关的支出。

　2.增幅很大但占比仍低（1）从增幅看：2010 年，全国财政支出8957 亿元，比上年增加 13275 亿元，增长 17.4%。其中教育支出 12450亿元，比上年增长 19.3%；医疗卫生支出 4745 亿元，增长 18.8%；社会保障和就业支出 9081 亿元，增长 19.4%；住房保障支出 2358 亿元，增长 30.7%；农林水事务支出 8052 亿元，增长 19.8%。环境保护支出2426 亿元，增长 25.4%。可见，政府加大了向民生领域投放资金的力

　度，用于民生方面的支出增幅，都超过了同期财政总支出的平均增幅（2）从占总支出的比重看：2010 年中央财政“纯民生”支出占总支出的比重 18.4%，若将支“转移支付”（要求地方主要用于民生领域）也列入其中，则接近 40%。“十一五”时期，全国公共财政总支出 31.9万亿元，“纯民生”支出累计 9.83 万亿元，占比 30.82%。这个占比与我国以往相比有了明显提高，但与大多数市场经济国家相比，我国对民生领域的投入还有很大差距。例如美国是一个高税收高福利的国家，2010 年根据美国政府公布的数据，美国联邦、州和地方三级政府财政 6.万亿美元，其中，医疗保健，占总支出的 17%；教育保障，占总支出的 16%；养老保障，占总支出的 15%；社会福利，占总支出的11%。社会保障（包括养老、医疗等在内）及教育等的合计开支达到60%。特别是近几年我国房价的一路暴涨，“买房难”引起百姓极大关注，而政府所应承担的对保障性住房建设的投入却严重不足。因此，还需进一步加大对民生领域的资金投放力度。

　（二）当前增加民生领域资金投放的主要对策建议

　1.继续增加教育投入百年大计，教育为先。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）》中提出：逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到 2012 年达到 4%。2010 年我国公共财政教育投入约 14200 亿元，占 GDP 的比例 3.57%，距离 4%的目标还差 0.43 个百分点。为如期实现 4%目标，必须拓宽财政性教育经费来源渠道：一是对外企及外籍个人，统一按“三税”实际缴纳税额3%征收教育费附加。二是全面开征地方教育附加。三是从土地出让

　收益中按 10%的比例，计提教育资金。但是，为了尽可能不加重纳税人税负，避免地方政府过度依赖不可持续的土地财政，笔者建议进一步提高国有企业红利的上缴比例，将其中的一部分通过转移支付专门用于教育事业，这既有合理性又有可行性。

　2.继续支持医药卫生体制改革针对2009年提出的深化医改的五项重点改革：加快推进基本医疗保障制度建设；初步建立国家基本药物制度；健全基层医疗卫生服务体系；促进基本公共卫生服务逐步均等化；推进公立医院改革试点。三年间全国财政资金投入新增 11342 亿元。并已在推进基本医疗保障制度建设、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化等方面取得显著成效。当前医改的重点也是医改的难点。笔者认为，首先要解决以药养医的问题，可以考虑成立药品管理中心，接收公立医院的药品购销权，医院药房改为其下属的药品调配中心，医院不再经营药品。药品管理中心负责汇总全市基本用药目录，建立统一的药品采购供应管理信息系统，实施药品集中采购、统一配送，从而切断医院和药品之间的利益链。其次是让公立医院回归公益性。目前，政府投入一般只占公立医院总收入的6%—8%，仅靠这些投入，无法保证公立医院的公益性。随着公立医院实行医药分开后，减少的收入或亏损，政府必须加大投入，并落实对医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、离退休人员费用和政策性亏损补贴等的投入，为公立医院回归公益性提供保障。

　3.加快推进保障性住房建设“十二五”规划中有一项约束性指标，就是五年新建保障性住房 3600 万套。到“十二五”末，全国城镇保障性

　住房覆盖率达到 20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。针对保障性住房的投入力度不断加大，资金不足是最大障碍。尽管一方面，中央财政不断提高用于保障房的支出；另一方面，地方政府也不断加大资金投入力度，提高土地出让净收益的比例、积极引入社会资金用于保障房建设。全国社保基金、保险资金也已开始进入保障房建设领域。但资金不足仍是最大障碍，为此建议：⑴中央政府的扶持资金再多一些，土地出让金和公积金的计提比例再提高一些。⑵尽快建立责权对等的中央与地方间转移支付制度，明晰中央和地方的职责和权利。⑶明确将社会保障性住房财政支出纳入法定支出的范围。⑷研究制定优惠政策，鼓励社会资金参与保障性住房建设。