G109线某某县城过境段改线工程PPP项目财政承受能力论证报告

　 G109 线左云县城过境段改线工程 PPP 项目

　 财政承受能力论证报告

　左云县交通运输局

　山西华安建设项目管理有限公司二〇一六年七月九日

　I

　目

　录

　摘 要 ................................................... 1 1.项目基本情况 ........................................... 2 1.1 项目名称 ......................................... 2 1.2 项目实施机构 ..................................... 2 1.3 项目背景 ......................................... 2 1.4 项目建设内容与规模 ............................... 9 1.5 项目进展情况 ..................................... 11 1.6 项目全生命周期安排 ............................... 11 1.7 项目产出说明 .................................... 13 2.项目 PPP 运作方式 ...................................... 15 2.1 PPP 模式选择 .................................... 15 2.2 项目交易结构 .................................... 16 2.3 项目回报机制 .................................... 17 2.4 项目成本 ........................................ 20 2.5 税务条件 ........................................ 21 3.财政承受能力论证 ...................................... 21 3.1 评价依据 ........................................ 22 3.2 财政承受能力论证工作流程 ........................ 24 3.3 财政支出责任的识别和测算 ........................ 26 3.4 政府财政预算测算 ................................ 33

　II

　4.财政承受能力论证结果 .................................. 35 4.1 财政承受能力测算 ................................ 35 4.2 行业和领域均衡性评估 ............................ 37 5.财政承受能力论证结论 .................................. 45

　附件

　附件 1：参会人员签到表附件 2：专家签到表 附件 3：评审专家打分表附件 4：评审专家意见表

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　摘

　要

　左云县交通运输局（以下简称“交通局”）委聘山西华安建设项目管理有限公司，对 G109 线左云县城过境段改线工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）提供财政承受能力论证咨询服务。

　根据现行国家和山西省 PPP 政策及相关指引，通过分析项目相关资料，对项目进行财务建模、数据测算等工作后认为，本项目在合同期限内所需财政支出数额对左云县政府各年度财政支出影响不大， 符合财政部关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金〔2015〕21 号）中的规定，即“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。因此本项目财政承受能力论证结果为：

　通过论证。

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　1. 项目基本情况

　1.1

　项目名称

　项目名称：G109 线左云县城过境段改线工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）

　项目性质：新建

　项目地点：山西省大同市左云县

　1.2

　项目实施机构

　本项目的实施机构为左云县交通运输局。

　项目联系人：卢捷 联系方式：13903424605

　1.3

　项目背景

　大同市是山西省第二大城市，是我国中西部地区离首都最近、离出海口最近的一块“风水宝地”，是华北地区重要的交通枢纽城市。京包、大秦等 4 条复线电气化铁路及 40 余条支线、专用线纵横交错， 沟通华北、西北、东北和三晋腹地的联系，京大、大呼、大浑、广浑、环城、灵山、大运和得大高速公路等 10 多条公路干线四通八达，飞机等直达北京、上海、广州、贵阳、武汉、海口等城市，大同已形成了铁路、公路、航空相互配套的立体交通体系。左云县位于山西省西北边缘，隔古长城与内蒙接壤相望，属黄土丘陵沟壑区。全县 9 个乡 镇，228 个行政村，总面积 1314.2 平方公里(197 万亩），总人口 14.9

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　 万。

　途经大同市西部地区左云县的 G109 线（起点为北京，终点为西藏拉萨，全程 3901 千米）是山西省干线公路的重要组成部分，同时也是一条重要的运煤通道，对大同市乃至整个山西省的交通、经济发展起着重要作用。但随着近年来大同市左云县经济社会的快速发展， 城市扩张加快，规划范围扩容，目前穿城而过的 G109 线及 S210 线已不能与左云县县城总体规划相适应，运煤车辆穿越城区，对沿线城镇居民生命财产安全带来极大威胁，事故率居高不下，环境污染严重， 干线公路服务水平急剧下降，行车安全性差，交通瓶颈效应显著，日益增长的交通需求也将使矛盾更为显现，改善举措已刻不容缓。

　为提高干线公路的整体运行能力，解决交通瓶颈制约，消除安全隐患，提升公路服务水平，与县城总体规划相适应，满足日益增长的交通发展需求，同时保证煤炭外运的畅通，亟需对 G109 线县城过境段进行改线。

　1.3.1

　项目建设必要性分析

　（1）是适应县城总体规划、改善县城环境、加快城镇化的需要左云位于山西省西北部，东连大同市区、南与朔州应县毗邻、西 与朔州右玉交界，北与内蒙古凉城相连，总面积 1314.2 平方公里。近年来，左云县社会经济发展迅速，城市建设加快，城市扩容逐步推进，原有城市规划也不能适应新的发展形势，县政府对 2011-2020 总体规划进行了修编，2015 年 3 月大同市人民政府同政函[2015]12 号文批复了《左云县城市总体规划（2011-2020）》，根据《总体规划》

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　 县城中心城区规划范围为:东至规划东山森林公园的东部边界，西至十里河西岸，南至老城区以南，北至大呼高速。现有 G109 线东西横穿规划区，S210 线南北横穿规划区，与总体规划不相适应，制约了县城发展；同时，随着近几年来煤矿企业兼并重组，煤炭生产进入了大矿时代，煤炭运输主要以公路为主，特别是中海油煤制气工业园区的煤炭运量急速增大，而国、省道成为主要运输公路，同时又是县城的主要街道，将给县城环境造成很大的污染，严重影响县城环境。本项目的实施可以改善县城环境，将道路建设与县城整体规划相衔接， 给左云县城的发展预留空间，极大地加快左云县城城镇化建设，提升城市形象，缓解县城交通压力，是促进经济社会发展、构建宜居左云的需要，是加快推进城市一体化，改变沿线群众生活环境的需要，是推动左云县综合发展的需要。

　（2）是保障干线公路畅通、提高行车安全性、确保城镇居民生命财产安全的需要 随着左云县域城镇建设和城镇化水平的提高，原国道干线公路 G109 线、S210 线的部分路段，穿越县城规划区及沿线的村庄，路线被大吨位拉煤车辆碾压，致使路面出现不同程度的损坏，且道路两侧居民楼、饭店、商铺林立，机动车辆、非机动车、行人对干线公路的中长途运输造成极大的纵横向干扰，使干线公路运输处于瓶颈状。同时来自左云县城西侧右玉县的运煤车辆，通过老 G109 东行上 S210 线，南下出左云到朔州应县，运煤车辆较多，经常出现严重的交通堵塞，对附近居民出行形成重大的隐患，交通事故时有发生，对社会环境造成不良影响，已经不能适应地区经济发展的需要。

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　 本项目的建设将改善现有的行车条件，提高行车安全性，极大地缓解交通阻塞及降低交通事故的发生，确保城镇居民生命财产安全， 并解决交通瓶颈制约，满足日益增长的交通量发展需求，不仅保障G109 线的畅通，同时也保障了 S210 线的畅通，对公路网的发展起到积极的促进作用。

　（3）是发展旅游业、促进左云经济社会快速发展的需要 左云县历史悠久，革命遗址众多，自然风景优美，区域文化独特。境内有 88 年公布的第二批省级保护单位两处：古汉墓群、明长城； 县级文物保护单位 16 处；其他文物古迹数不胜数。2010 年左云县城被省政府评为历史文化名城，穈天岭古长城被列为省级风景旅游胜地。但是，由于该区域交通不便，投资环境较差，区域内经济发展受到制约。

　本项目的实施既有利于形成左云县城交通大循环，又减少了环境污染，优化了路网布局，保证了 G109 线和 S210 线的高效畅通，而且对左云县城旅游业的发展，加快古长城、十里河生态湿地等旅游项目建设也有积极的作用。

　1.3.2

　项目采用

　PPP 模式建设的必要性分析

　（1）采用 PPP 模式进行道路建设，是响应国家政策号召、促进政府职能转变的重要途径 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）文件要求各级政府部门积极建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。《财政部关于推广运用政府和社会资本

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　 合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）文件指出，在基础设施及公共服务项目中采用 PPP 模式实质是政府购买服务，能够从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，有利于深化财税体制改革。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）指出，鼓励和引导社会资本采用 PPP 模式增强公共产品供给能力是贯彻落实“促进调结构、补短板、惠民生”精神的重要途径。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）指出，在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输等公共服务领域广泛采用 PPP 模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。因此本项目采用 PPP 模式运作是积极响应国家国务院、财政部、发改委政策号召的具体落实，是促进地方政府职能转变、激发市场活力的重要举措。

　（2）采用 PPP 模式进行道路项目建设，能够有效提高社会资本的利用效率，弥补政府资源短缺的短板 现阶段我国的道路项目主要由财政资金进行投资建设，资金来源有限，一旦出现政府财政短缺的状况，政府则需要向金融机构进行贷款，即使是通过发行债券的方式，也不能满足道路项目建设的长期需求。本项目采用 PPP 模式，在交通运输领域广泛引进社会资本进行建设，能够使社会资本充分参与到道路项目融资中，能够有效填补政府资金的缺口，促进左云县公路建设的发展。

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　 （3）采用 PPP 模式进行道路项目建设，能够整合社会民间资源优势，提高运作的灵活性 本项目采用 PPP 模式建设，能够有效发挥社会资本在商业运作以及项目建设技术上的优势，避免政府采购文件繁冗操作程序限制和官僚制度的约束，提高项目的运转效率，缩短建设周期。同时，政府通过制定优惠政策能够使社会资本拥有更为优惠的融资条件，实现了政府与社会资本互惠共赢的目标，提高道路工程的建设效率。同时， 在利用 PPP 模式推动地方交通基础设施项目的建设，能够有效盘活地方民间资本的活力，发挥其项目管理与市场竞争优势，提高项目的运作灵活性。

　（4）采用 PPP 模式提升政府治理能力，可以发挥社会资本的市场竞争优势，提高项目管理水平 本项目采用 PPP 模式建设，能够促进地方经济转型升级，支持当地新型城镇化建设，具体是指拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，激发民间投资活力，拓展企业发展空间， 提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；同时，利用 PPP 模式亦能够加快转变政府职能，该模式能够减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，体现现代国家治理理念；并且能够使政府由道路项目建设的提供者逐渐转变为项目的参与者与监管者，提高了项目市场化运作效率，有利于政府职能的转变；同时，在保证项目按照市场机制运作的前提下，发挥社会资本在项目建设与管理的优势。

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　 1.3.3

　项目采用

　PPP 模式建设的可行性分析

　（1）政策可行性：2014 年 9 月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）。文件指出，推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求；推广运用政府和社会资本合作模式， 是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革；推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。

　当前，在创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推广使用 PPP 模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。通过 PPP 模式可将政府的一部分债务剥离出去，也减轻了政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。同时，采用公私合营机制，实行股权多元化， 符合国家提倡的混合式经济政策。

　（2）地方政府方可行性：本项目采用 PPP 模式，将极大缓解左云县政府的短期财政压力，以较少的初次投资撬动更大的社会资本投资，实现“杠杆效应”。二年之内便可享受本项目带来的便捷交通、优质环境、优美城市形象，为左云县的多元化、多维度发展创造了先决条件。另外，由于通过增加社会资本方的运营维护及绩效评估，从客观上保证了工程建设和维护的质量，避免了过去质量难以保证、出现扯皮纠纷的现象，缓解了政府后期维护的财政压力，同时避免了大型

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　 修补频率过高而不能实现道路快速通行的问题。行业主管部门，从过去的既是“运动员”又是“裁判员”的双重身份中脱离出来，着力于项目的监管，更能良好地实现其管理职能。

　（3）社会资本方可行性：对于社会资本方来说，节省了项目实施过程中的建设投资以外的其他支出，可自主经营，发挥专业优势， 整合各种资源，提高项目建设效率和运营效率，由短期获利变为“细水长流”，有利于社会资本方获得长期稳定的现金流，长远来说，是社会资本方实现持续发展的契机。从左云县近五年财政收入来看，可满足本项目的年运营补贴支出，且该项支出将通过县人大审议纳入政府跨年度财政预算，解除社会资本方的后顾之忧。

　综上所述，本项目采用 PPP 模式进行投融资、建设和运营，符合国家的政策背景、左云县当前的实际情况以及社会资本方的转型需求，是县政府加快转变政府职能、促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的重要举措，是政府和社会资本方合作共赢的首要选择。

　1.4

　项目建设内容与规模

　1.4.1

　建设内容

　道路工程、桥梁、涵洞、平面交叉、分离式立交等。

　1.4.2

　建设规模

　路线全长 14.977km，路基填方 830265m 3 ，挖方 874362m 3 ；路面 168550 ㎡；排水及防护工程 48890 ㎡；全线设大桥 862.2m/3 座，中桥 67.4m/1 座，小桥 126m/5 座，涵洞 29 道；平面交叉 15 处，分离

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　式立交 2 处（主线上跨 111m/2 处）；占用土地 628.73 亩。项目主要工程量具体见表 1-1：

　表 1-1 建设工程量表

　 序号

　 指标名称

　 单位

　方案

　 备注

　K457+250-K472+227.1 一、路线

　1 路线长度 km 14.977

　二、路基路面

　 2

　土石方 填方 1000m 3

　830.265

　挖方 1000m 3

　874.362

　3 排水及防护工程 100m 3

　488.9

　4 路面 1000 ㎡ 168.550

　三、桥 涵

　5 大桥 m/座 862.2/3

　 合计 1055.6/9 6 中桥 m/座 67.4/1 7 小桥 m/座 126/5 8 涵洞 道 29

　四、路线交叉

　9 分离式立体交叉 处 2 主线上跨 111m/2 处 10 平面交叉 处 15

　五、征地拆迁

　11 征用土地 亩 628.73

　12 拆迁房屋 ㎡ 1138

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　1.5

　项目进展情况

　本项目已完成可行性研究报告编制，现处于 PPP 项目识别阶段。

　1.6

　项目全生命周期安排

　根据山西省交通科学研究院和大同御通公路勘测设计咨询有限公司联合编制的工程可行性研究报告， 本项目总投资估算为 21355.4678 万元（不含建设期利息）。

　PPP 项目公司注册资本金占工程可行性研究报告总投资估算的 20%即 4271.09 万元，其中，政府承担 20%即 854.22 万元；剩余 80% 即 3416.87 万元由社会资本承担。总投资的 80%即 17084.37 万元由社会资本负责筹措并偿还。

　本项目拟采取 BOT 模式（建设-运营-移交）的运作方式，合作期 13 年（含建设期 3 年），若建设期在满足工程质量安全条件下提前结束的，项目合作期保持不变，运营期相应增加。

　项目建设期为 3 年，项目运维期 10 年，社会资本方对项目的维护工作实施管理，承担沥青路面、路基工程、桥梁、涵洞工程的保养、维修及管理工作。项目运维期各年，政府对社会资本的运营维护情况进行绩效考核，基于项目运维绩效水平向社会资本方支付服务费，并在此期间行使一定的行政监管权力。

　1.6.1

　投资估算

　根据山西省交通科学研究院和大同御通公路勘察设计咨询有限公司编制的工程可行性研究报告，项目总投资估算 21355.4678 万元。

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　其中：工程费用 14167.1574 万元 设备及工具、器具购置费 4.3433 万元 其他费用 5328.9284 万元 预备费 1855.0386 万元

　1.6.2

　项目期限

　本项目合作期 13 年，其中建设期暂定 3 年。

　（1）第 1 年完成项目立项、勘察、设计、施工招标、监理招标等前期工作，并开工； （2）第 2~3 年完成征地拆迁、道路、桥梁、涵洞、立交等工程， 并竣工验收； （3）第 4 年开始进入运营期。详细项目计划见表 1-2。

　表 1-2 项目实施计划表 名称 第 1 年 第 2 年 第 3 年 第 4-13 年 前期手续

　征地拆迁

　 施工阶段

　竣工验收

　 运营维护

　 1.6.3

　项目资金筹措

　具体项目资金筹措构成如表 1-3 所示：

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　表 1-3 项目资金筹措表

　序号

　项 目

　合计 建设期 1 2 3 1 建设投资计划 22612.57 5453.76 10471.82 6686.99 1.1 建设投资 21355.47 5419.99 10105.19 5830.29 1.2 建设期利息 1257.11 33.78 366.63 856.69 2 资金筹措 23869.68 5487.54 10838.46 7543.68 2.1 项目资本金 4271.09 4271.09

　 2.1.1 政府方资金 854.22 854.22

　 2.1.2 社会资本方资金 3416.87 3416.87

　 2.2 融资资金 18341.48 1182.67 10471.82 6686.99 2.2.1 社会资本方融资 17084.37 1148.89 10105.19 5830.29 2.2.2 建设期利息融资 1257.11 33.78 366.63 856.69

　1.7

　项目产出说明

　随着近年来大同市左云县经济社会的快速发展，城市扩张加快， 规划范围扩容，目前穿城而过的 G109 线及 S210 线已不能与左云县县城总体规划相适应，运煤车辆穿越城区，对沿线城镇居民生命财产安全带来极大威胁，事故率居高不下，环境污染严重，干线公路服务水平急剧下降，行车安全性差，交通瓶颈效应显著，日益增长的交通需求也将使矛盾更为显现，对 G109 线左云县城过境段的改线已刻不容缓。根据工程可行性研究报告中对改线路段的交通量预测，2017 年将达到9835 辆/日，2020 年将达到10774 辆/日，2025 年将达到12376辆/日，2031 年将达到 14282 辆/日。

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　1.7.1

　路线走向

　拟建工程路线起点位于 G109K457+250 处，与 G109 及 S210 十字交叉，路线自古城村东向南利用左鸦线拓宽改造至下穿铁丰铁路处，之后经规划东山森林公园东侧至胡家屯西梁，路线折向西经马家河村南，向西上跨铁丰铁路后利用左鸦线至 S210 相交处，在陈家堡西与S210 平交后向西跨越十里河经朱家窑至终点赵火色村西与G109 原线相接，终于 K472+227.1。路线全长 14.977km，其中利用左鸦线路线走廊 1.35km。

　1.7.2

　建设标准要求

　建设标准要求为：

　全线采用二级公路技术标准， 设计速度 80km/h；桥涵设计荷载公路-Ⅰ级；路基宽度 12m 等。具体建设标准见表 1-4：

　表 1-4 建设标准要求表

　序号

　技术指标名称

　单位 数量

　备注 K457+250-K472+227.1 1 公路等级 级 二

　2 地形

　微丘区

　3 设计速度 km/h 80

　4 路基宽度 米 12

　5 行车道宽度 米 3.75×2

　 6

　圆曲线最小半径 最大超高的最小半径 米 250

　不设超高的最小半径 米 2500

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　 序号

　技术指标名称

　单位 数量

　备注 K457+250-K472+227.1 7 最大纵坡 % 5

　8 设计车辆荷载

　公路-I 级

　 9

　设计洪水频率 大、中桥

　1/100

　小桥、涵洞

　1/50

　10 桥梁净宽 米 净-11 小桥涵与路基同宽 11 设计地震烈度

　Ⅶ度

　 1.7.3

　运营维护标准要求

　本项目的运营维护需满足《公路养护技术规范》 （JTG H10-2009）、 《公路技术状况评定标准》（JTG H20-2007）、《公路沥青路面养护技术规范》（JTJ 073.2-2001）、《公路桥涵养护规范》（JTG H11-2004）

　等相关现行规范的要求，在运营维护期间若出台相关新规范，按新规范执行。

　2. 项目

　PPP 运作方式

　2.1

　PPP 模式选择

　综合考虑本项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，作为新建项目，本项目拟采取 BOT（建设-运营-移交）的运作方式，合作期 10 年（其中建设期 2 年、运营维护期 8 年），若建设期在满足工程质量安全条件下提前结束的，项目合作期不变，运营期

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　相应调增。

　图 2-1 项目 PPP 运作模式图 政府将项目投资、建设、运营及维护交给社会资本，在运营期每年给予社会资本可运行服务费和运维绩效服务费，并行使监管权力。

　本项目 PPP 运作模式如图 2-1。

　2.2

　项目交易结构

　为响应近期国家有关 PPP 政策的号召，缓解左云县短期财政支出压力，筹集项目建设所需资金，相应提高本项目的建设水平、建设速度及运维养护水平等，本项目拟采用 BOT 模式运作，即由项目实施机构与中选社会投资人签署 PPP 项目合同，授予社会投资人投资、建设、运营和维护本项目的权利。待政府授权出资机构和中选社会投资人共同出资组建 PPP 项目公司后，再由项目实施机构与项目公司签署 PPP 项目补充合同，由项目公司继承 PPP 项目合同中社会投资

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　人的相关权利义务。PPP 项目合作满后，项目设施无偿移交给政府指定部门。PPP 项目公司在 PPP 项目合作期内提供投资、融资、建设、运营和维护服务，在满足可用性付费和绩效评价的条件下，县财政向 PPP 项目公司支付项目可用性服务费和运维绩效服务费，PPP 项目公司收回投资并取得合理回报。

　2.3

　项目回报机制

　 2.3.1

　项目回报水平

　对于“投资+建设+运营”型 PPP 项目，采用 PPP 项目财务内部收益率（即 IRR）指标衡量 PPP 项目公司回报水平。

　根据本报告调研，在 2012~2014 年期间，基于国内银行长期贷款基准利率约为 6.55%左右的情况下，社会资本常见回报水平如下: （1）高速路或道路项目:全投资（税后）IRR 不高于 8%。

　（2）轨道交通 PPP 项目:全投资（税后）IRR 不高于 8%（北京地铁 4 号线、14 号线、16 号线）。

　（3）污水处理 PPP 项目:资本金 IRR 约 8%~10%; （4）固废处理 PPP 项目:资本金 IRR 约 8%~10%; （5）供热 PPP 项目:资本金 IRR 约 8%; （6）大中型水力发电项目上网电价机制调整前，多数省区水电上网电价核定原则:资本金 IRR 为 8%; （7）电力央企项目收购:资本金 IRR 为 8%~10%。

　从以上可见，社会资本对 PPP 项目投资回报水平预期，与其所

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　投资项目类型和所在行业基本无关，而是与当期资本市场资金利率水平相关。

　目前央行公布的 5 年期以上长期贷款基准利率为 4.90%，较之 2012~2014 年期间已大幅下调。因此本报告认为在方案研究和项目招商推广阶段，宜争取按社会资本方资本金财务内部收益率 8%左右与社会资本沟通收益预期。本报告暂按社会资本方资本金财务内部收益率不高于 8%作为研究阶段社会资本收益率预期基本方案。债务资金贷款利率按基准利率上浮 20%考虑，即本报告按贷款利率不高于5.88%计算。

　2.3.2

　政府付费

　本项目为公益性基础设施项目，缺乏“使用者付费”机制，因此， 因此按照《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）文件的规定，应当对此类项目采用“政府付费”的模式推进。即本项目的回报方式为：政府付费。考虑到公路交通运输的使用特点，政府付费应包含两部分，一是可用性服务费， 二是运维绩效服务费。

　（1）可用性服务费在运营期内由县财政逐年向项目公司支付。可用性服务费包括社会资本方全部建设投资、融资成本、其他支出及必要的合理回报。

　（2）运维绩效服务费在项目进入运营期后开始支付，由县财政根据绩效评价结果按年向项目公司支付。运维绩效服务费包括全部维护费用及合理的回报。根据市场调研，本项目运维服务内容主要包含

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　沥青路面养护、路基工程养护、桥梁、涵洞工程的局部维修、排水沟及一般路基防护等构造物工程维修，运维绩效服务费按年度考核支付。

　（3）县政府需要及时安排县财政将支付可用性服务费及运维绩效服务费纳入年度预算和中期财政规划，并通过县人大对预算的审批，保障项目服务费用的及时支付。

　2.3.3

　政府运营支出计算

　经营期内各年的购买服务费用如下: 表 2-1 经营期内各年的购买服务费用如下

　年度 购买服务费合计 （万元）

　其中：可用性服务费（万元）

　运维绩效服务费 （万元）

　备注 第一经营年 A B C

　第二经营年 A B C

　第三经营年 A B C

　第四经营年 A B C

　... ... A B C

　（1）年购买服务费为年可用性服务费与年运维绩效服务费之和，

　即 A=B+C。

　（2）年可用性服务费计算

　年可用性服务费，按项目全投资财务内部收益率（税后）不高于社会资本基本预期(8%)，综合考虑约定项目公司承担的投资、运营成本、税费等边界条件，进行测算。

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　其中: CI:

　PPP

　项目公司现金流入量; Cl=年度可用性服务费+年度运维绩效服务费CO:

　 PPP

　 项目公司现金流出量; CO=建设投资+运营成本+应缴企业所得税(CI-CO) t :第

　t

　 年的净现金流量; IRR:项目投资财务内部收益率; 注:以上各项的计算都基于现金流，且不考虑物价变动影响。

　（3）运维绩效服务费、运营收入按照预测价格进行测算。

　2.4

　项目成本

　2.4.1

　折旧和摊销

　在本报告的测算中，PPP 项目公司项目资产的折旧和摊销按以下方式处理: （1）由于在授权经营期，政府能够通过政策监管或合同约定的方式对该公路的使用以及期满移交实施控制，所以对于由“工程建筑安装费用及工程建设其他费用”形成和对应的项目资产确认为无形资产，按 10 年全部摊销。

　（2）由于 PPP 合作期（授权经营期）届满后，PPP 项目公司将无偿向政府指定机构移交全部项目资产，因此本次在经营期末年不再

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　考虑剩余资产净值（余值或残值）的回收。

　2.4.2

　运营成本

　运营成本主要为日常养护和维修成本，主要用于维护管理本项目涉及的路面工程、路基工程、桥梁、涵洞工程、排水及防护构造物工程、安全设施等。

　2.5

　税务条件

　 （1）增值税及附加 本项目增值税税率按 6%计取，城市维护建设费按 5%、教育费及附加 3%、地方教育费及附加按 2%计取。

　（2）企业所得税 根据《中华人民共和国企业所得税法》，本次测算中企业所得税税率按 25%计。

　3. 财政承受能力论证

　根据国务院、财政部、发改委等国家部委的相关要求，为了完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益，在政府和社会资本合作（PPP）模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，应以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。

　财政承受能力论证，是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影

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　响，为 PPP 项目财政管理提供依据。

　根据项目所在地区财政情况，财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，进行 PPP 项目财政承受能力评估。合理的 PPP 项目支出安排，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

　3.1

　评价依据

　财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障。我公司开展财政承受能力论证，遵循现有的相关政策法规指引，基于定量和定性分析方法，秉承合理预测、从严把关的操作方法进行论证。

　3.1.1

　政策依据

　（1）国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发 42 号) 中明确。“健全财政管理制度。开展财政承受能力论证， 统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展”， “提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要， 结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益， 并进行财政承受能力论证，保证决策质量”。

　（2）财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76 号〉中明确。“健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支

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　出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。” （3）财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》 (财金 [2014]113 号)中明确，“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。” （4）财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 (财金 [2015]21 号)中明确，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。

　（5）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国发[2015]42 号文)，2015 年 4 月； （6）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(令第 25 号)， 国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行，2015 年 6 月 1 日施行； （7）《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57 号)，财政部； （8）《中华人民共和国政府采购法实施条例》(国务院令第 658 号)；2015 年 3 月 1 日； （9）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发 [[2014]43 号； （10）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60 号)；

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　（11）《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》(财预[2014]351 号)； （12）《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 (发改投资[2014]2724 号)； （13）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》 财库 〔2014〕215 号，2014 年 12 月。

　3.1.2

　项目资料依据

　（1）《G109 线左云县城过境段改线工程工程可行性研究报告》， 山西省交通科学研究院、大同御通公路勘测设计咨询有限公司，2016 年 1 月； （2）《G109 线左云县城过境段改线工程 PPP 项目初步实施方案》，山西华安建设项目管理有限公司，2016 年 7 月。

　3.2

　财政承受能力论证工作流程

　根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号），PPP 项目财政承受能力论证工作流程如图 3-1:

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　 图 3-1 PPP 项目财政承受能力论证工作流程 能力评估

　财政支出 能力评估 行业和领域 均衡性评估 信息披露

　项目名录 项目信息 财政支出责任情况 责任识别

　股权投资 运营补贴 承担风险 配套投入 支出测算

　依据实施方案 中的项目资本金要求及项目公司股权结构， 测算股权投资支出责任 依据建设成本、运 营成本和利润水平，测算运营补贴支出责任 依据比例法、情景 分析法及概率分析法，测算承担风险支出责任 依据政府拟提供 的其他投入总成本和社会资本方为 此 支 付 的 费用，测算配套投入支出责任 政 府 可行性

　付 费 缺口补

　模式 助模式

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　3.3

　财政支出责任的识别和测算

　本论证基于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金〔2015〕21 号）的规定对本项目财政支出责任进行估算，随着项目进展，数据逐步完善，将进一步补充论证本项目的财政承受能力。

　3.3.1

　股权投资支出责任识别与测算

　股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

　股权投资支出＝项目资本金×政府占项目公司股权比例 股权投资支出应当依据项目资金要求以及项目公司股权结构合理确定。按照本项目的政府和社会资本合作（PPP）实施方案，政府指定出资代表与社会资本成立项目公司，项目资本金为项目建设投资的 20%，政府与社会资本的出资比例为 2:8，测算可得政府出资 854.22万元。

　因此本项目政府股权投资支出责任为 854.22 万元，全部于建设期第一年投入。

　3.3.2

　政府运营补贴支出责任识别与测算

　运营补贴是指在项目在投资建设期间和运营维护期间，政府承担的直接付费责任。

　按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 〔2015〕21 号）第十六条规定，运营补贴支出应当根据项目建设成

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　本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直 接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式 如下：

　当年运营补贴支 

　出政府付费基  （ 数 1  年度折现率n

　）年度折现率 （  合理利润率  ）

　年度运营成  （ 本  合理利润

　（ 1  年度折现率n

　 ）

　1

　1

　1

　（1）政府付费基数 建设期结束后，由政府委托的审计机构对建设期发生的投资进行审计，以审计机构的审计结果作为政府付费基数。

　根据《G109 线左云县城过境段改线工程可行性研究报告》及委托方提供的基础数据等相关文件，建设项目建设投资 21355.4678 万 元，第一年投入 5419.99 万元，第二年投入 10105.19 万元，第三年投 入 5830.29 万元。

　（2）运营维护净成本 项目运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等。

　参考 2015 年山西省大同市左云县干线公路小修保养年公里费用 基本情况，二级公路保养年公里费用为 2 年以内 3 万元/公里、3-5 年 4.5 万元/公里、6-10 年 4.9 万元/公里。本项目的运营维护费用总计 689.53 万元。

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　 （3）合理利润率、折现率

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　依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金〔2015〕21 号）第十七条规定：年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。通过查询得，山西省 2016 年 6 月份的 10 年期一般债券收益率为 3.08%，，结合本项目自身特点，考虑通货膨胀、投资等风险，将年度折现率调整为 5.30%。

　依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金〔2015〕21 号）第十八条规定“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”，项目运营期从 2019 年开始， 补贴周期 10 年，根据项目实际，充分考虑风险因素后选定项目投资合理利润率为 6%。

　政府付费测算数据如表 3-1 所示。

　表 3-1 政府运营补贴支出测算 单位：万元 年份 2019 2020 2021 2022 2023

　运营补贴

　3197.15

　3197.15

　3220.96

　3220.96

　3220.96 年份 2024 2025 2026 2027 2028

　运营补贴

　3227.31

　3227.31

　3227.31

　3227.31

　3227.31 合计 32193.75

　3.3.3

　风险承担支出责任识别和测算

　风险承担支出责任是指采用 PPP 模式中由政府承担的风险成

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　本，即政府保留风险。本项目涉及融资风险、设计建造风险、运营支出风险、法律变更风险等，按照最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险的分配原则。

　对于 PPP 项目的风险责任进行识别和测算，尚不具有充分的案例提供参照，因此难以测算详尽准确的风险量化数额，故现阶段主要通过参考同类型项目的历史资料和数据并结合以往项目经验保守估计保留风险。

　（1）项目风险识别与分配 1）风险分配原则 PPP 项目风险分担的目的有两个，第一，风险合理分担不仅可以增加 PPP 项目对社会资本的吸引力，还可以降低风险发生的概率及风险产生的损失，从而降低风险管理成本；第二，风险分担后，在 PPP 项目建设和运营过程中，风险承担方对待其面临的风险会更加理性和谨慎，使得项目实施更加顺利。为此，PPP 项目风险分担需要遵循一定的原则。

　本项目风险分配机制按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素进行设计，在政府和项目公司之间合理分配项目风险。具体风险原则如下：

　①承担风险的一方应该对该风险具有控制力； ②承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相关保险）； ③承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；

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　④由该方承担该风险最有效率； ⑤如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

　本项目会严格按照以上风险分配原则进行风险分配；并严格按照项目建造、财务和运营维护等风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担的原则。

　2）风险分配方案 按照上述风险分配原则及建议，结合项目运作模式与特点，本项目的主要风险及其分配方案如表 3-2 所示。

　表 3-2 本项目风险分配方案

　类别

　 风险要素

　承担者

　政府方

　社会资本方

　合理分担

　法律 法律变更 √

　 政治 政府换届 √

　 政府行政监管风险 √

　 不利的政府行为 √

　 审批获得/延误 √

　 政策 税收调整 √

　 金融 利率变化

　根据具体情况，在项目合同中约定 费率调整 外汇可兑换性

　 √ 通货膨胀风险

　 √

　融资 融资可行性

　√

　融资成本高

　√

　 不可抗力 社会不可抗力

　 √ 自然不可抗力

　 √

　设计、建设 项目审批风险 √

　 设计方案变更 √

　 征地拆迁 √

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　 类别

　 风险要素

　承担者

　政府方

　社会资本方

　合理分担

　 成本超支

　√

　工期延误

　√

　工程风险（安全/外因/质量）

　√

　建设期环境破坏

　√

　动力人工费上涨

　√

　建设材料价格变化

　√

　建设过程不符合技术标准

　√

　运营 维护、维修成本高

　√

　运营效率低

　√

　配套设施无法满足 √

　 管理水平不足

　√

　政府补贴支付延误风险 √

　移交 移交标准不达标

　√

　移交迟延

　√

　 （2）保留风险量化 综上，在 PPP 项目中，政府需要承担的保留风险为项目用地土地报批风险、征地拆迁实施及项目审批风险、勘察与设计风险，以及社会不可抗力（包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等）和自然不可抗力风险的一部分。

　于政府方而言，政府方作为行政管理主体享有法律赋予的行政监管的职权，同时其作为 PPP 项目合同一方签约主体享有相应的契约监管的权利。政府有权依据 PPP 项目合同（含各类附件）的约定， 享有前期准入、项目投融资、建设、运营管理维护、中期评估、移交等全流程的履约监管权利。与享有巨大履约监管权利所对应的，政府需要承担巨大的行政监管风险。

　由于时间紧、资源有限，难以针对各项风险进行具体的量化评估

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　工作。依据财金〔2015〕21 号文，采用比例法对风险承担成本进行评估，结合大同市左云县以往类似交通运输项目的经验数据，结合该项目实际情况，确定项目全部风险成本占项目建设和运营维护成本的 10%，其中政府自留风险承担成本以项目全部风险成本的 10%计。经测算，项目自留风险成本为 574.36 万元。

　3.3.4

　配套投入支出责任的识别和...