乡镇政府债务问题成因及化解对策

　乡镇政府债务问题的成因及化解对策

　第21卷第1期

　2007年2月

　河南财政税务高等专科学校

　JournalofHenanFinance&TaxationCollege

　Vol_2l|No.1

　Feb.2007

　乡镇政府债务问题的成因及化解对策

　宋玲妹

　(河南财政税务高等专科学校宣传部,河南郑州450002)

　[关键词]地方财政;乡镇政府债务;财政体制

　[摘要]乡镇政府债务问题是地方财政收支状况恶化的体现,是政治和经济多方面原因共同作用的结

　果.应从乡镇财政运行和体制安排等方面入手,分析我国乡镇政府债务的成因,探讨化解乡镇债务的有效途

　径.

　[中图分类号]F812.8[文献标识码]A[文章编号]1008—5793(2007)01—0005—03

　我国乡镇政府债务问题是困扰社会主义新农村建设的突出问题之一.乡镇政府债务往往由财政赤字转化而来,是

　乡镇政府财政收支矛盾的集中反映,也是政治和经济活动共

　同作用的结果.分析乡镇政府债务的成因,应从财政收支,

　体制安排层面剖析,为认识和化解乡镇债务建立一个比较全

　面的分析框架,充分认识其风险,才能找出切实可行的解决

　方案.

　一

　,从财政收支角度对乡镇政府债务成因的分析

　从乡镇财政收人与支出消长的角度看,乡镇政府债务的成因主要体现在五个方面:兴办乡镇企业失败,推进农业产

　业化经营失败,超经济承受能力兴办基础设施建设项目,行

　政成本过高和预期收人组织不到位.

　兴办乡镇企业失败.20世纪80年代后,东南沿海乡镇

　企业因临近港澳或上海等大城市,具有引进资金,技术等优

　势而异军突起,经济总量和财政收人大幅增长,令中西部地

　区艳羡不已.中部省区由于离东部更近,感受更加强烈,在

　包干财政体制的利益驱动下,许多地方政府纷纷到东部考察

　取经,对于"无工不富"深信不疑,把大力发展乡镇企业视为

　发展农村经济,增加财政收人的圭臬.实践过程中,却大多

　"淮橘成枳".中部省区乡镇政府办乡镇企业的措施主要有

　两条,一是直接投资,资金主要来源于银行贷款,集资,非银

　行借款;二是出面担保为民办企业取得信贷资金.短缺经济

　时代为乡镇企业提供了生存的市场空间,其产品起初能够顺

　利进人市场.但20世纪90年代中期进人过剩经济阶段后,

　乡镇企业的各种困难逐渐突出.这就造成了在乡镇政府债

　务中占有很大比重的,因大办乡镇企业而形成的乡镇政府债

　务.

　推进农业产业化经营失败.一些乡镇政府试图把农业

　产业化经营作为发展经济的突破口,从而增加农业特产税和

　工商税.有的乡镇政府为了彰显政绩,农业产业化项目多集

　中布局在临近交通要道,容易看到的地方,不必要的美化周

　边景观和提高配套设施建设标准,使项目成了不折不扣的"路边形象工程".但是只有少数起步早,交通便利,具有自

　然优势并形成规模生产的城市郊区或临近交通干线的地区

　取得了一定成效,多数乡镇却因此形成了大量的对上级财政

　的支农周转金债务,世界银行等国际金融组织债务,因强迫

　命令而造成农民无效投人的隐性债务等.

　超经济承受能力兴办基础设施建设项目.大量举办高

　标准基础设施建设项目,是形成乡镇政府债务的重要原因.

　一

　些乡镇政府试图通过改善基础设施条件招商引资,从而发

　展经济,增加财政收人.但是,由于工业企业发展具有集聚

　效应,在以农业为主的乡镇,在改善投资环境中投人越大,债

　务风险也越大.一些乡镇不顾客观条件,热衷短期行为,盲

　目提高基础设施建设标准,不仅没招来商,反倒背上了沉重

　的债务包袱.

　乡镇政府行政成本过高.乡镇财政供养人员多,工资标

　准和经费开支标准不断提高且呈刚性,是引起乡镇政府债务

　不断积累的重要原因.越是经济不发达的地区乡镇行政人

　员超编越严重,乡镇机构臃肿的现象越严重.政府机构的办

　公成本增加的原因,一是办公条件的普遍改善.如山西沁水

　县端氏镇政府每年财政收人仅130万元,却耗资450万元盖

　起一幢号称全县第一的豪华办公大楼.二是吃喝送礼的招

　待费用和出外"学习""考察"费用增长过快.三是交通通讯

　设备的现代化,乡镇部门的负责人很多都配有轿车和手机.

　四是干部的奖金与住房等福利节节攀升.由于办公成本的急剧增加,一些乡镇不得已就借债发工资或拖欠工资.

　[收稿日期]2006—12—10

　[作者简介]宋玲妹(1959一),女,河南西华人,河南财政税务高等专科学校副教授.

　预期收人组织不到位.在乡镇政府财政支出因各种原因

　不断攀升的同时,乡镇收人却不能如预期的那样组织到位.

　原来寄希望于兴办乡镇企业增加财政收人,乡镇企业却在结

　构调整中大量倒闭;寄希望于农业产业化经营成功增加农业

　特产税,却遇到农产品价格下跌;寄希望于"筑巢引凤",结果

　却是"有场无市"或"圈地荒芜".这些都造成预期收人不能

　人库,但超经济能力进行的相应投人却以乡镇政府债务的形

　式累积起来.其中农业税费尾欠是预期收人不到位导致乡镇

　政府债务的一种突出形式.如山西省万荣县要求各乡镇每年

　6月底以前必须将农业税款全部缴清结账.乡镇动员工作人

　员以个人名义贷款,按时完成了县上下达的农业税任务.但

　农民负担沉重,拖,逃,抗税屡屡发生造成大面积尾欠,继而导

　致乡镇政府欠乡镇干部,乡镇干部欠信用社的债务链.

　二,从体制角度对乡镇政府债务成因的分析

　虽然乡镇政府债务由财政缺口引发,但体制性因素往往

　起着决定性作用.城市优先的发展战略和政府间从上到下的"压力型体制",造成乡镇政府在减收和增支的双重压力下毫

　无招架之力;注重GDP增长率和财政收人增长率的"政绩"考

　核机制以及政府间信息不对称,刺激了乡镇政府参与经济活

　动的冲动,为创造虚假政绩提供了条件,使财政虚收和"政绩

　工程"恶性发展;财经监督机制不健全,造成预算约束软化及

　乡镇财务管理失控.这些都构成了乡镇政府债务形成和积累

　的体制性原因.

　"压力型体制"下,乡镇政府面对上级"增支减收"的压力

　无能为力.城市优先的发展战略和政府间从上到下的"压力

　型体制",在乡镇造成"财力上划,事权增加"的不利局面.

　1994年分税制改革后,提高了中央财政收人所占比重,地方

　财政所占比重相应降低.财权上收了,而事权还不断增加.

　这使得乡镇政府应接不暇,背上沉重的债务包袱.长期以来,

　中国的政治体制使基层政府丧失了与上级政府谈判的能力.

　不少开支本来应由省级,县级财政负担,但是在官员任命制的硬约束下,责任被转嫁到乡镇.大量来自上面的验收,达标,

　评比使得乡镇政府疲于应付,增加了财政成本,耗尽了财政资

　源.现行行政体制中的地区分割,部门分割以及与此相对应

　的地区,部门利益的相对独立性,导致农村公共产品供给中地

　区之间,部门之间竞相提高支出标准.在农民不堪重负,摊派

　无法落实的情况下,乡镇债务的出现不可避免.

　不合理的政绩考核机制,刺激了财政虚收和支出的无序

　扩张.注重GDP增长率和财政收人增长率的"政绩"考核机

　制,刺激了乡镇政府参与经济活动的冲动,政府间信息不对称

　又为创造虚假政绩提供了条件,使财政虚收和"政绩工程"恶

　性发展.在赶超型现代化发展战略下,上级地方政府为了完

　成其发展目标而与下级政府签订目标责任书,按照是否如期

　完成任务进行严格考核,奖优罚劣.乡镇政府官员为了政治

　前途和经济利益,不仅要完成上级的目标,而且要"出奇制

　胜",于是各种所谓的"达标升级"活动,"政绩工程"就成为乡

　镇政权实现目标的主要手段,导致乡镇债台高筑.

　预算软约束加剧了乡镇政府债务问题.乡镇财政收支范

　围的划分不合理,不科学且未纳人统一的财政预算管理,成为

　乡镇财政管理混乱,腐败滋生和农村"三乱"盛行的直接源

　头.乡镇财政的收支范围包括国家预算内资金,预算外资金

　和自筹资金三部分.预算内资金纳人国家预算资金管理,收

　支管理比较规范.预算外资金主要是纳人财政预算的乡镇各

　部门的自有资金,实际运行中基本上是各部门自收自支.自

　6

　筹资金则基本上不受乡镇财政的约束管理,为乡镇政府各部

　门提供了大量的寻租机会.一些乡镇支出缺乏监督,凭白条

　支付各种费用,购买小轿车,租车和招待费用过多过滥,人为

　加重了乡镇债务负担.在激励机制欠缺,工作效能差和制度

　化程度较低的情况下,一些乡镇干部的行为具有明显的短期

　性和寻租性.

　债务管理体制不健全导致债务规模失控.在乡镇债务资

　金使用上,融资决策主体往往与偿债主体不一致,导致责任主

　体不明晰,重借轻还,政府各部门的债务最终压在财政身上.

　由于缺乏严格的债务管理和监督,对用款项目的管理不到位

　或流于形式,政府的债务运作缺乏避险和保障机制,极少利用

　金融工具规避风险,通常不要求用款单位提供财产抵押,未对

　用款项目采取必要的监控措施等,导致乡镇盲目争项目,抢贷

　款,轻视资金管理,缺乏科学决策,严重影响了项目的实施和

　借款效益的发挥,造成债务难以偿还,使或有的政府债务转化

　为现实债务,导致债务规模失控.

　三,乡镇政府债务引发的风险

　基层政府负债在国际上属于普遍现象.但我国作为一个

　转轨国家,乡镇政府债务涉及面广,成因复杂,形成时间长,法

　治约束不力,积聚了巨大的风险.首先,乡镇政府债务的债权

　人结构复杂,几乎涉及社会各个方面.既有公务员,事业单位

　人员,又有银行,非银行金融机构(如信用社);既有合法的企

　业,又有非法的地下高利贷机构和个人;既有上级政府和单

　位,又有世界银行,亚洲银行以及外国政府等.其次,债务利

　息高.乡村两级债务很大一部分属于有偿借款,其中除了部

　分按国家规定的金融利率借款外,还有大量的集资借款.其

　借贷利率一般都在15%以上,远远高于国家正常利率.再

　次,债务累积时间长且呈逐年上升趋势.在乡镇政府债务透

　明度低的情况下,一旦爆发债务危机,后果相当严重.

　乡镇政府社会公共管理和服务职能退化和异化,政府理

　性下降.由于乡镇政府长期拖欠公务员的工资,许多乡镇职

　工数月甚至数年不开支,生活无法保障,人心不稳,工作得过

　且过,使乡镇政府处于半瘫痪状态.人头费尚且不能支付,办

　公费更显紧张,其所承担的社会基本保障职能和公共职能无

　法实现.乡镇政府出现的债务危机,必然危及政府诚信,严重

　损害政府的公信力.如果债权人对政府还债绝望,就可能站

　到政府的对立面,进而瓦解政府的支持基础.

　社会信用体系遭破坏,社会资本和资金运行链条中断,阻

　碍农村经济发展.乡镇政府到期债务不能偿付,债权人的生

　产经营和生活就无法正常进行,经济行为无法形成合理预期.

　乡镇政府举债失范,债务状况恶化,将严重影响地方的资本运

　行,恶化地方的投资环境.同时,政府拖欠企业债务过多,企

　业讨债无力,许多企业也纷纷被政府债务拖垮.政府拖欠工

　程款导致对农民工工资的连环拖欠等,造成大量的社会不稳

　定因素.在农村税费改革掐断乡镇政府靠摊派还债的链条,

　但债务久拖不偿的情况下,时间越长,引发的问题越突出.

　农民负担反弹,农村税费改革难以巩固,农村干群矛盾持

　续紧张.在政府发生债务危机的情况下,无法保证政府的权力

　不会脱轨变形,沿着危害社会公共利益的轨道前行,可能会进

　一

　步加重农民负担,阻碍农村税费改革的顺利进行.在政府负

　债中,有一部分是向农民个人借款或借高利贷,可能引发"以债

　抵税",进一步加大县乡财政的压力,进而导致农民负担反弹.

　四,化解乡镇政府债务问题的对策

　乡镇政府债务问题是乡镇政府收支矛盾长期积累的必然

　结果.化解乡镇政府债务,应从国家发展战略,化解整体思路

　及具体采取的措施等层次加以分析研究,寻求实施方案.

　首先,应理清政府和市场的关系及政府层级关系,优化政

　府间委托—代理关系的约束机制,加快政府职能转变步伐.

　乡村城市化进程中,乡镇政府要致力于提供适合市场经济需

　要的法律,秩序和基础设施,提高政府行为和政策的可信度,

　为市场经济的充分发展提供必要的条件.以弥补市场不足为

　前提,以保持政府财政平衡为原则,科学确定乡镇政府规模和

　公共财政支出范围,建立与市场经济运行相适应的政府预算

　约束机制,实现政府层级与公共职能的最优匹配.对于社会

　收益小于成本的乡镇政府,应逐步撤并.乡镇政府一旦存在

　债务危机,应能够自动收缩政府机构和人员规模.

　其次,应强化预算管理,量人为出,防止新债发生.坚决

　防止发生乡镇政府新增债务.对于已经出现债务的乡镇政

　府,应将其规模缩减到最低限度,除必保的政府职能外,政府

　机构该关门的关门,工作人员该放假的放假.不能举债兴办

　政绩工程和中看不中用的公益事业,不能以借贷发放工资,更

　不能变相加重农民负担.对于必须保证的政府职能所需费

　用,如最基本的社会保障和维护社会经济秩序的经费,如果本

　级政府财力仍不足以支付,上级政府应通过转移支付加以解

　决.在债务尚未还清之前,任何一级政府或个人都不能在没

　落实经费来源的情况下,使政府办公经费或人员经费超过政

　府的最低需要.健全机制,在基层建立健全严格的债务管理

　制度和资产管理制度,形成"产权明晰,责任明确,民主监督,

　科学管理"的乡镇资产管理体系.

　再次,根据乡镇政府债务的不同性质,核清其现有规模,

　分清偿债义务,挤压债务水分,打击高利贷活动.对存在债务

　风险的乡镇政府,应依照法律,法规和政策,对其资产负债进

　行全面清查,分清债务形成的原因.按照统一的标准,口径,

　内容对乡镇政府债务进行清理核实,核清债权债务主体,分清

　偿债义务和清偿责任.对已发生的招待费,杂工费等进行认

　真清理并将清理通过的票据交人民代表会议,党员干部会议

　进行确认和核减.对于借贷的利息形成的负债,应扣除超过

　国家金融政策的部分,从借款之日起严格按照金融部门规定

　的同期同档利率计算,重新确认后统一换据挂账,已多讨的利

　息要抵冲所借债务;对于为企业产生的负债,应合理划分企业

　和政府间的责任;对于欠发的工资,应严格把握该对象进入机

　关和事业单位是否合乎政策规定,确定标准是否合理;对于以

　个人名义举借的债务,应严格控制其成为政府债务的渠道.

　最后,清理债权,变现资产,立足乡镇自身,多管齐下化解

　现有债务.推行综合预算,把乡镇的各项预算收入,各部门收

　取的各项行政事业性收费,各项管理费及其他未纳入预算管

　理的财政性资金统一纳入乡镇综合财政预算管理范围,采取

　统一支出标准,统一核算口径,统一安排资金的方法,严格支

　出管理,确保重点支出,为减债偿债创造条件.统一部署,将

　化解乡镇债务与推进农村基层民主制度改革相结合,与深化

　农村产权制度改革相结合,与规范乡镇财务制度相结合,与开

　展干部廉政自律活动相结合,区别不同情况,积极稳妥地开展

　化解债务工作.

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　[责任编辑:全胜奇]

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