道路交通事故责任认定研究

　道路交通事故发生后，一项重要工作就是要分析事故成因，胪列各方行为对事故发生的作用力大小，认定各方的过错比例。在民国时期，这项工作直呼“鉴定”。早先是仿照西方，邀请专家出庭作证。后来是由各地行车肇事责任鉴定机构出具意见，成员构成广泛，且实行票决制。我国台湾地区迄今依然沿用“鉴定”，严格区分“鉴定”与“司法”。新中国建立之后，从上世纪 90年代开始，在立法上抛弃民国的“鉴定”术语，取而代之的是交通事故责任认定，并刻意区分交通事故责任与法律责任，认为此“责任”非彼“责任”。责任认定仅是解决事故成因、判断因果关系、决定过错大小，不涉及法律责任问题。

　在“责任认定”这一术语引入之初，最高人民法院、公安部在1992 年 12 月 1 日联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》中便附着了两层意思，也是日后聚讼之处，一是责任认定不是（具体）行政行为，对认定不服，不得申请行政复议、诉讼。二是责任认定是鉴定结论，对法院而言，只是证据，如果有相反证据能够推翻的，可以不采信。这意味着在诉讼上我们走向了完全开放的专家证言制度，对交通事故成因分析、过错判断，不仅依据责任认定，也可以借助专家证言，孰是孰非，都放到法庭上去争辩是非、判断曲直。我们不难发现，从上世纪 90 年代开始，对过错大小的判定支点，已经逐渐从责任认定易手给了完全开放的专家证言，从交警的手上交到了法院。至少从一次次发布

　的规章、文件、批复、通知上看，这种制度走向是很明显的，2003年道交法完成了这种立法布局。

　在诉讼之前，事故原因的分析与认定基本上是垄断在交警手上。交通事故发生后，原则上要求当事人应当第一时间报警，交警赶赴现场勘查，收集证据，并做出一个正式的责任认定书。从现场勘查、调查取证到制作责任认定书，都是不开放的，保险公司、专家学者、律师一般不参与。个别复杂、争议较大的案件，公安机关可以邀请专家会商，提供咨询意见。

　对责任认定不服，早在 1991 年《道路交通事故处理办法》就建立了交警系统内部的救济，可以向上一级公安机关申请重新认定。从该办法第 22 条与第 28 条规定可以明显看出，“重新认定”是一种专业复核，而不是行政复议。专业复核曾一度中断（2003-2004年），旋即恢复，2005 年公安部通过一份内部文件《交通事故处理工作规范》（2005 年 3 月 8 日公安部发布，公通字[2005]16号）悄悄做了规定，并改称“复核”。2008 年公安部颁布的《道路交通事故处理程序规定》继续沿用了这一术语。复核始终以一次为限。复核人员有资格要求，采取书面审，必要时可以当场听取各方意见，可以采取听证形式。

　其实，在这种制度结构之中存在着内在矛盾与纠结。如果是完全开放的专家证言，对责任认定不服，就完全可以通过专家意见来挑战、校正乃至否弃，最后交给法院裁断。对交警责任认定的

　依赖就不应该那么强，公安机关的内部复核也显得多余。然而，2003 年道交法刚有取消复核的念头，又迅速地被实践打消了。这似乎预示着交警的责任认定举足轻重，是离不开的，甚至是无可替代。

　所以，实践上，关于责任认定的争议频仍，在诉讼上不断出现当事人要求法院审查，对此，理论上出现了可诉派与不可诉派之界分，地方法院也出现了可以受理和不予受理之不同实践。可以说，迄今为止，责任认定的性质，以及是否可诉，仍然是一个遗留待解的问题。公安机关和法院的认识有着根本分歧。公安机关坚持不可诉，法院却明显倾向可诉。公安机关采纳的是“证据说”，注重责任认定的功能，只愿将其局促在证据范畴，刻意将证明力与法律效果分割开来，将事故责任与法律责任区分开来。但是，责任认定一旦形成，法律责任就如同写在额头上那么清晰。法院从行政行为类型化出发，主张“行为说”，认为责任认定有着明显的法律效果，相当于是对相对人权利义务的法律上处分，所以，有着司法救济的必要。这场争议的实质，不在于责任认定是一种证据呢，还是一种行政行为，更像是法院想将过错大小判定责任完全推还给公安机关。

　在我国，当事人提供的专家证言极少被法官采纳，因为异议颇多。由于缺少着陪审团的责任机制，对专家证言的有效性几乎由法官来判断，加上专家信用制度的缺失，以及社会鉴定机构的牛

　骥同皂，个别当事人的不诚信等因素，法官将担负着很大的事实认定责任，背负着很重的道义责任，冒着极大的个人风险。所以，实践上，最简单的、风险最小的处理就是遵从警察的责任认定。

　因此，在我看来，责任认定应当可诉。除了上述理由外，我们还可以补充两个重要理由。第一，责任认定、专业复核的“阳光作业”所引入的公开、听证、旁听、回访等，都不是典型的鉴定程序。因此，责任认定不是单纯的鉴定，而是一种综合运用性质的事实认定。而事实不清是法院撤销行政行为的主要理由之一，因事实认定而引发的行政纠纷当然可诉。第二，在我国，交通事故现场的调查取证以及责任认定都交给交警，两项活动又是前因后果，证据收集得全面细致与否，左右着责任认定的质量高下。很多时候，责任认定被诉，问题出在证据的疏漏，实际上，或者说，在间接意义上，是在起诉公安机关在调查取证上的不作为。

　但是，法院的审查要有节制。法院对责任认定的审查，其实包含了合法性与准确性两个方面。交警资格、认定程序、是否违法、证据采信、因果关系等都可以归入合法性审查范畴。准确性涉及专业判断，原则上要尊从公安机关的断定，除非是法官依据常识、日常经验等可以直接作出判断外，需要依靠责任认定与专家意见。对准确性的审查，在实践中又是与事实问题交织在一起的，有时也被转换成合法性审查。另外，从上述有关案件的审理情况看，

　对责任认定的实质审查，还有一个很有效的策略，就是转换为程序性审查，要求公安机关充分说明理由。

　当然，这场论争的尘埃落定，定纷止争，还必须等待《道路交通安全法》的修改。而且，从这场旷日持久的争论看，也提醒我们，立法上规定的在诉讼上完全开放的专家证言模式，恐怕在一个较长的时间内还无法实现，且难度很大，涉及专家信用、鉴定诚信、法官责任等多方面的深入治理。公安机关与其在可诉还是不可诉问题上和法院来回拉锯，还不如辟蹊径，着手改革公安系统内部的责任认定机制，夯实现场勘查，推进程序公正，通过责任认定的标准化建设，以及实行可控的开放的复核模式，力求在功能上替代诉讼上的专家证人制度，努力提升说服力与可信度。作为过渡性策略，这个方案也值得考虑。

　发生在公安系统内部的复核，其实不是类似鉴定的再次鉴定，而是对事故发生的经过作出全面判断，是对整个事实的认定，并进而对事故成因作出判断。它不仅具有专业性、技术性，更具有综合性、完整性。所以，在我看来，复核实际上是一种特殊的行政复议。尽管有些学者不认可，但是，无法否认的是，行政复议的一项重要功能就是要澄清事实、解决专业判断，这是复议优于诉讼的长处，从而为法院的合法性审查铺平道路。

　但是，任何建立在行政系统内部的救济，并由行政人员垄断专业知识判断，都容易让当事人猜忌结论，以为官官相护。要解决

　上述问题，在我看来，对责任认定的复核，应该仿效复议委员会的变革，采取开放式，既震动不大，又能有序推进。也就是，第一，在公安机关系统内建立相对独立的责任认定委员会、复核委员会，其成员是对学术界、实务界开放的，可以有相当部分来自专家学者、保险行家、车辆机械师、交通安全工程师等。第二，严格遴选专家，保证专业资质，建立专家库以及专家信用档案。第三，仿效仲裁，允许当事人各自从专家库中挑选一定数量的专家。第四，保障专家独立发表意见，实行票决制。

　未来的制度发展可以考虑，仅在专家资源充裕、水准较高的地区建立道路交通事故责任认定复核委员会，向辐射的周边地区提供复核服务，逐渐形成若干固定的、类似裁判所的复核机构，并逐渐打破行政区划，让当事人自由选择。