风险治理视角下城市风险事件预警响应框架构建研究

　风险治理视角下城市风险事件预警响应框架构建研究 Research on the Construction of Urban Risk Event Early-Warning-Response Framework from the Perspective of Risk Governance

　作

　者：

　张良

　作者简介：

　张良，华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237 张良(1960- )，男，上海人，华东理工大学社会与公共管理学院教授，MPA 教育中心主任，研究方向为公共管理与公共政策、地方政府治理。

　原文出处：

　《华东理工大学学报：社会科学版》(沪)2020 年第 20203期 第 112-125 页

　内容提要：

　转型期我国城市发展呈现出风险共生的态势，以突发事件为应急管理对象、以应急处置为核心仍是当前应急管理的主导模式。现有研究表明，突发事件实则并非“突发”，有其潜在的状态和前期征兆，城市运行中的诸多风险也具有“常态化”特征。因而掌握城市风险演化规律，通过采取有效应对措施，阻断风险事件转向危机事件并避免和减少实际损害就显得尤为重要。本文通过研究突发事件、渐变事件和预警机制的互动逻辑，论证预警响应成为截断风险事件转向危机事件的关键阶段。本文根据风险事件的演化过程，分析预警响应的基本内涵，初步构建风险治理导向下城市风险事件预警响应的框架，包括“启动命令”“传播警示”“检查排查”“抢险准备”四个环节，并具体描述四个环节的内容，为提升城市风险事件治理的有序有效提供一个新的分析思路和实现载体。

　期刊名称：

　《公共行政》

　复印期号：

　2020 年 11 期

　 关

　键

　词：

　风险治理/风险事件/预警响应/框架构建

　标题注释：

　本文是国家社科基金重大项目“特大城市社会风险系统治理研究”(批准号 16ZDA083)的阶段性成果，并得到中央高校基本科研业务费专项基金项目(WE1818915)资助。

　 一、问题的提出

　2003 年“非典”疫情的暴发，催生了以“一案三制”为核心的应急管理体系。2007 年开始实施的《中华人民共和国突发事件应对法》(简称《应对法》)中对突发事件作了具有操作性倾向的界定：所谓突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。①这一法规性条例的解释被学术界所接纳，明确了应急管理对象为“突发事件”，特别表明了“突发事件”具有的“危机”本质，不仅把突发事件等同于危机事件，而且更强调了危机事件的“突发性”表现，并据此构建起以突发事件“应急处置”为核心的应急管理系统和体制。

　城市化是近代世界现代化的重要载体和本质规定，城市已经成为人类社会政治、经济、文化、科技等中心。与此同时，城市工业化和现代化水平越高，城市社会系统也越复杂，导致城市的不确定性迅速增加，风险不断扩大。②而经济的高速发展和社会的高度开放，使城市特别是大城市的风险呈现出密集性、流动性和叠加性的特点。③城市的发展过程在某种程度上就是风险的形成和叠加过程，转型期我国城市发展呈现出风险共生的态势，在发展曲线上对应着非稳定状态的危机频发

　期。④在这里，把危机视为风险影响下的“非稳定状态”，表现为时空观照下的连续变化过程。

　城市的风险无处不在，这是不可避免的客观存在，但是风险的客观性并不意味着危机性质突发事件的必然性，更不意味着实际损害发生的必然性。有学者研究发现，近年来的现实表明，城市运行中的突发事件有常规化的趋势，且突发事件常常并非“突发”，有其潜在的状态和前期的征兆，是一个动态和连续的演进过程。⑤突发事件常常并非“突发”的认识反映了现实中存在的基本状况，一方面各种风险在城市运行中总是会存在，另一方面有些风险在某个特定时间段总是会出现。确切地说，城市运行中的许多风险具有“常态化”的特点，意味着其生成、发展、影响是持续和渐进的演化过程，而所谓的“突发”则是其演化过程中突破某一临界点的“突变”表现，既是指时间上的“突然”变化，也是指程度上的“实质”变化。换言之，在深入研究和充分掌握城市风险生成、发展、影响的演化过程和规律的基础上，将对“突发事件”的应急管理进一步扩展到“风险”的全链条管理，⑥只要有针对性地采取有效的预防和应对措施，就有可能阻断风险“突变”导致突发事件发生的传递环节，避免和减少对城市运行造成的实际损害。

　由此，需要从传统的以对突发事件发生后的应急处置为主的应急管理转向以对风险事件的预警和防控为主的风险治理。这也意味着需要对城市应急管理体系做进一步的扩展和完善，尤其需要突出预警响应在阻断风险向损害演变的传递过程中所发挥的重要作用，丰富和完善预警响应框架的构成内容。

　二、从突发事件的应急处置到风险事件的预警预防

　 国内学术界普遍认为，我国对危机事件应对的重视和研究始于 2003 年暴发的“非典”疫情。⑦由于当时缺乏科学的认识和预先的判断，面对“突发”的“非典”疫情未能在初期及时采取有效的应对措施，使其演变为给全社会带来巨大损害的公共危机事件，直至实施非常规的紧急手段，才最终控制“非典”疫情的蔓延。在反思“非典”疫情危机应对不力教训的基础上，我国开始重视对突发危机事件的有效应对，并逐步构建起不同层次、不同范围的应急管理预案和应急管理体系，其首要的目标是对突发的危机事件(尤其是重大突发的危机事件)能够及时发现、有效处置。2007 年，全国人大通过和实施的《应对法》，就是以“突发事件”为名。也就是说，这一阶段全社会的共识是，危机事件的最主要特征之一是“突发性”，并直接把“突发事件”的提法与“危机事件”画等号，是以“突发”的形式表现出来的“危机事件”，往往用“突发性危机事件”来表示。⑧

　顾名思义，所谓“突发”事件就是突然发生的事件，其表征有三：一是在较短的时间里发生；二是出乎人们意料而发生；三是有可能给社会造成损害甚至重大损害。简而言之，“突发”事件因其“突然”而至，往往使人们措手不及，无法及时应对和处置，进而造成实际的损害。“突发”事件认知的背后所隐含的逻辑是，事件的发生无踪迹可觅、无规律可循，只有在其暴发后才能显现和获知，因而对“突发”事件管理的核心理念就是应急管理，重点落在危机事件突然发生后对其造成损害的快速应急性处置上。受此认知的影响，我国应急管理预案和应急管理体系构建的重点均在“应急处置”阶段，即突发事件发生或出现后的及时发现、快速处置。

　然而，随着对突发事件及应急处置研究的不断深入，学术界逐渐认识到，许多看似突发的事件并非真正“突然”而至，其形成、发生、发展乃至“突变”是一个

　持续和渐进的演化过程，是有征兆可寻、有规律可循的，因而可以提前发现风险，提前防范危害的发生。近年来，在世界范围内，对突发事件应急管理的研究出现一个重大的转变，就是由传统的以事中的应急处置为重点，转移到强调事前预防和应急准备的工作模式，转移到基于系统自身脆弱性的风险管理和风险治理。⑨

　风险概念的基本含义包括两个相互联系的方面，即不确定性与损失，“并非所有的不确定性都是风险，只有当不确定性会带来损失时，才可以称为风险”。⑩现代制度的构建虽然提高了人们认识和防御风险的能力，但也产生了新的更大的风险，甚至可以说，制度系统越复杂越精致，整个社会面临的风险就越大。(11)正是在这个意义上，乌尔里希·贝克提出了“风险社会”理论，并明确把未来社会界定为一种风险社会，指出现代社会正处于从工业社会向风险社会的转变之中。(12)而现代城市是风险社会的“典型”代表，由风险引发的危机事件是城市运行必须面对的“常态”。

　作为具有“现代性”特征的概念，一方面，“风险”与“危机”是相伴而生的，有“风险”必然会面临“危机”；另一方面，“风险”与“危机”是因果相连的，“风险”是因，“危机”是果。“风险”更多是指向一种可能性，而“危机”更多是指代一种现实性。在一定条件下，风险会演变为一种现实危机，而一旦危机产生，就意味着将面临某种危险，即可能造成某种实际的损害。也就是说，从风险到危机再到损害，是一个连续演化过程所构成的“风险—危机—损害”链条(如图 1所示)。在现实场景(如城市运行的场景)之下，则可用“事件”的概念，如风险事件、危机事件和损害事件，以表明这是已经发生、必须面对的“现实”。由于风险

　是前因，所以也可在整体上用“风险事件”代称，或者是广义理解的“风险事件”。

　图 1 风险治理视角下“风险—危机—损害”演化链条图

　如果说，危机是风险的实践性后果，那么公共危机则是风险社会的实践性后果。(13)风险社会语境下公共危机的这一表述，强调了“危机”的客观真实性、影响整体性以及利益相关性，因其体现出显著的“公共性”特征而被纳入公共治理的范畴。“治理”一词始现于世界银行 1989 年发布的一份报告中，其用“危机治理”的概念描述当时非洲紧张的环境局势，(14)这一用法事实上反映了危机的“公共性”特征，也即这是一种“公共危机治理”。此后，“治理”被不断赋予新的含义，并被广泛运用于政治、社会和经济等各个领域的研究分析之中。学者则对“治理”这一概念进行新的定义，其中被广泛运用的是“全球治理委员会”的定义：治理是各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。(15)治理理论的兴起意味着在面对复杂的公共性问题时，更强调系统化地分析前因后果，构建因果链条；更强调凡事预则立，以预防性控制为导向；更强调多主体之间的共存共生、互动合作。因此，我们可以说，在当下治理理论框架中，“治理”概念的本质内涵就是“公共性”的治理。

　风险治理是在全球公共治理思潮影响下生成的概念。“风险治理”一词最初出现于 2004 年，由联合国开发计划署运用于自然灾害防治领域，被定义为：动员政

　府、非政府组织、企业、公民个人等各类主体的力量，运用政策、教育、工程、技术等结构式和非结构式减灾手段，对国际与国内、传统与非传统安全风险进行系统性预防、处置与善后的过程。(16)其后，“风险治理”概念的内涵在更广泛的领域得到扩展，强调风险治理主体的多元性，社会和心理因素如风险认知、社会风险放大、预防原则等，风险利益相关者和公众参与、风险沟通等因素的作用。(17)也就是说，根据风险治理理念，在构建“风险—危机—损害”演变链条的基础上强调事前预防，这就进一步要求把风险治理的关口前移，截断风险—危机和危机—损害两个点位的演变，截断的关键是有效的风险预警和积极的预警响应。

　三、风险治理视角下城市风险事件预警响应的逻辑解释

　近年来，风险治理的理念被运用于对城市运行风险的研究，有关城市脆弱性、城市韧性等问题的研究就是这一新发展的具体体现。此类研究建立在这样一个基本的判断之上，即肯定在城市运行中风险是客观存在的，承认在现实中对城市运行造成损害的突发事件实际上都有一个从风险生成到逐渐积累和叠加再到突破临界点转为危机并造成实际损害的过程，因而最优的途径是主动治理风险，阻隔其转为危机事件和损害事件，从根本上减少突发事件的发生。(18)例如，每年冬季的降雪结冰会给我国北方城市的运行带来风险，每年夏秋季节的台风会给我国东南沿海城市的运行带来风险，这些气象灾害具有自然的客观性，对相关城市而言是“常态化”的现象。随着现代气象科学的发展，气象部门根据大量的气象数据和积累的经验及对客观规律的认识进行跟踪预测，发布风险预报信息和预警信号。在气象风险转向现实危机的过程中，城市运行管理部门可以据此及时做出预警响应，提前采取一系列预防措施，以避免和最大限度减少灾害性气象给城市运行造成的实际损害。再如，

　在城市地铁承运高峰时段，大量乘客的集聚极易出现人流拥挤冲撞等风险，在极端情况下甚至会面临踩踏等危机。地铁公司未雨绸缪，根据对客流量数据的统计分析，确定最大的乘客可容量，一旦达到可容量的极值，即刻采取临时限流、减慢车速等缓解措施，以阻断风险向危机事件的演化，进而避免人员伤亡等后果的出现。

　本文从风险治理的视角出发，在《应对法》规定的突发事件概念的基础上，进一步提出一个与突发事件相对应的概念，称之为“渐变事件”，它具有常态性、渐进性的特征以及内在的规律性，是通过提前采取应对措施，可以在某个点位上阻断演变链条并避免或减弱可能造成的严重损害的事件。

　“渐变事件”概念的提出是基于近年来风险事件研究取得的重大进展，是风险事件认知新发展和信息技术应用新革命充分整合下的合理结果。一方面，随着对风险事件治理实践经验的全面总结，对风险事件的认知也进一步深化，人们认识到现实中风险事件演化的动态和渐变过程有客观规律可循，也意味着有前期征兆可察；而许多风险事件的存续时间和影响周期较长，并且有可观察的外显性特征，更可在其生成、萌芽等演化过程的不同阶段做出识别和判断。另一方面，以大数据、云计算、人工智能为代表的新一代信息技术的突破性发展和嵌入性应用，为“渐变事件”的显形化提供了重要的技术基础，可以通过新技术的应用更充分地搜集可能引发危机事件和损害事件的相关信息和数据，通过深度分析和有效整合以可视化的方式呈现，从而实现对渐变性的风险事件持续性、动态性的追踪警示和科学预警，并在此基础上采取应对措施以截断其进一步转变为危机事件和损害事件的可能性。在此意义上，学术界主张和倡导通过建立科学灵敏的预警机制来实现有效的风险治理，并对预警机制的内涵、特点、结构、指标、作用等方面做了大量的研究。

　(19)(20)(21)预警机制能够通过早期的风险信息采集、评估、预测，将风险事件潜在的“突发性”在其生成或萌芽阶段得以及时发现并采取应对措施抑制其进一步演化，换言之，传统“突发事件”的提法可以用“渐变事件”的特性来重新描述。

　渐变事件、突发事件和预警机制的互动逻辑表明，在城市运行面临的风险事件中许多“突发”的危机事件是“渐变事件”的一种特定表现形态。随着对风险演变规律认识的不断加深以及信息技术的广泛运用，人们避免和应对风险事件的能力持续提高，风险事件的“突发性”特性及表现逐渐减少，更多地以“渐变事件”的面貌表现出来。在风险治理框架下，预警机制是风险治理的前提基础和关键阶段，其目的在于警示危机发生的可能，并在预警的基础上采取有针对性的措施，尽可能避免或减少危机事件发生。如果说，风险预警针对的是尚未发生或即将发生的危机事件，应急处置则针对的是已经发生的损害事件。那么，从风险预警信号的发出到切实有效阻止危机事件，在逻辑上还要落实一个有效响应风险预警信号、并采取应对措施阻隔风险转化成危机事件的关键阶段，这个阶段可称之为“预警响应”。

　在传统的突发事件应急管理研究中，国内外众多学者均对“响应”的概念有所论及，但目前，对于“响应”概念的界定相对比较笼统。有学者认为“响应”通常是指一个组织为了应对各种意外事件的发生所做的准备以及在事件发生后所采取的措施；(22)也有学者将其定义为在突发事件发生的事前、事中与事后采取有效措施以挽救生命和防止财产损害，减少损失的一系列应急行动。(23)上述定义中的解释都比较宽泛，这说明学界尚未将“响应”作为一个特定的阶段进行精确的界定。同时，对“响应”内涵的理解也存有较大差异，按论涉的范围可划分为广义、次广义和狭义等不同角度的理解。从广义的角度，把“响应”视为对突发事件进行处置的

　整个过程，包括紧急救援和善后恢复等。当突发事件发生以后，相关部门应当采取的应急响应措施包括：开展紧急救援，防止公众生命财产损失的进一步扩大；了解事件详情，并以权威方式发布事件的真实信息；进行事件善后，对事件中受到损害的群体进行救助、援助或补偿，开展恢复重建等工作；详细调查和分析事件的成因，总结应对的经验教训；如果事件成因中包含人为因素，须启动问责程序。(24)从次广义的角度，“响应”所发挥的作用在某种程度上等同于“应急处置”，其目的在于通过采取措施减少灾害损失。如美国经典的危机管理四阶段论，即“MPRR模型”，认为危机管理可划分为减缓(Mitigation)、准备(Preparation)、响应(Response)、恢复(Recovery)四个阶段。(25)其中，响应阶段是危机管理的关键阶段。(26)在“MPRR 模型”中，所谓“响应”阶段，其实际内涵就是“应急处置”。从狭义的角度，把“响应”当作应急处置阶段的一个专门的组成部分，即“响应”包含在应急处置过程中，成为应急处置的组成部分，因而可称为“应急响应”。如 2006 年开始施行的《上海市突发公共事件总体应急预案》的第三节中，直接将“应急响应”纳入“应急处置”涵盖的内容框架之下，成为“应急处置”中的一个具有“启动”含义的部分。概言之，无论是广义、次广义还是狭义的理解，一方面，对“响应”内涵的解释都被纳入“突发事件”的认知中，另一方面，对“响应”范围所做的解释却差异明显。

　在实际应急管理过程中，“响应”被纳入应急处置与救援范围内，两者之间的界限模糊不清。“响应”并未成为一个独立的阶段，且应急管理虽然强调“预防为主、预防与应急相结合”，但根本上仍以突发事件的应急处置和救援为核心，(27)应急处置和救援“绝对优先”。(28)《应对法》规定，对突发事件的应对主要包括

　预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面，并未单独提及“响应”，而是将其涵盖在应急处置与救援的范围之内，是针对突发事件暴发后的处置、响应及救援的活动和过程。(19)受《应对法》规定的影响，国内各类突发事件应急预案的制定多集中在减灾措施与灾后救助研究，(30)(31)较少涉及“响应”的概念界定及其与应急管理其他阶段的边界，甚至并不提及“响应”环节。总体而言，人们对“响应”内涵和作用的理解相对滞后，在实践工作中所受到的重视程度不足。究其原因，我国应急管理的理念和体系是建立在危机事件已经“突然”出现或发生的基础上，其本质是对已经出现或发生的突发事件进行快速应急处置，“响应”只是在应急处置框架内的应对与准备环节，因而以“应急响应”为名。在很多情况下把“应急响应”视为“应急处置”的同义语，往往以“应急处置”覆盖“应急响应”，或者仅仅把“应急响应”作为在科层制体系中“应急处置”的命令-启动环节。

　近年来，有学者开始认识到“响应”在应急管理中特有的重要价值，试图将“响应”作为一个相对独立的阶段进行针对性、专门化的系统研究。有学者结合WBS 法(工作分解结构技术)建立了一套基于应急指挥系统的应急响应体系架构，包括三个核心保障(信息保障、资源保障、物流保障)和六个风险控制点(基础信息、实时信息、物质特有资源、人力资源、物流过程正常、物流过程非正常情况)；(32)也有学者基于应急响应的时效性评估问题，将一般响应程序中的行为分为四类：上传下达行动、资源集结行动、现场操作行动、跨阶段行动，并构建相应的时效性评估函数进行有效评估。(33)另有学者提出，“响应”是通过技术分析和制度机制进行感知决策并准备行动，阻断危机事件向损害事件的转变，有效地预防、避免或减少

　实际损害的发生。(34)上述对“响应”内涵认识上的新发展虽然总体还是在“突发事件”应急处置的认知范围内，但却表达出把“响应”作为独立阶段的积极变化。

　随着风险治理理念的兴起、大数据预警技术精准性的提升以及应急管理实践经验的总结，风险预警已经成为风险事件有效治理的基础条件。从风险治理的视角来看，“响应”在实质上是对风险“预警”信号的响应，并成为阻断风险事件向危机事件演变的重要阶段。基于这样的认识，本文在借鉴已有研究成果的基础上，提出“预警响应”这一概念，明确地把“响应”认定为一个界限清晰的独立阶段，衔接对风险事件与危机事件的治理，是实际损害发生前的活动过程，通过技术分析嵌入、制度机制完善等进行有效的感知决策和充分的准备行动，以阻断和弱化风险事件向危机事件的转变，避免或减少实际损害的发生。“预警响应”的概念既与危机管理四阶段的经典划分相契合，又呼应了当前兴起的风险防控预警导向、强调事前预防和应急准备的新趋势。概言之，在风险治理理念下，“预警响应”因具有在演化链条中的“阻断”功能而体现出其作为独立阶段的重要价值。

　根据对“渐变事件”内涵的理解，“风险—危机—损害”演化链条呈现如下的渐进过程：当风险的生成和蓄势积累到有可能形成实际影响时演化为风险事件；当风险事件进一步发展到有可能造成实际损害时演化为危机事件；而当危机事件的冲击造成实际损害时则演化为损害事件。针对“风险—危机—损害”演化链条的风险治理流程也可以划分为三个阶段，即“预报预警”阶段、“预警响应”阶段和“应急处置”阶段(如图 2 所示)。

　图 2 风险治理视角下“风险—危机—损害”治理流程图

　 事实上，以风险预警为导向，强调事前预防和应急准备的风险治理在现实中已经得到应用并取得显著成效，“预警响应”阶段的重要价值也得到验证。

　2018 年 1 月 24 日-26 日，上海地区普降大到暴雪，是 2008 年以来最强降雪天气。上海气象部门提前观测到了大雪和暴雪天气形成的前兆，在全面会商的基础上于 1 月 22 日向市政府报送了第 1 份《重要天气专报》，明确上海将于 24 日起迎来首场降雪；1 月 23 日，第 2 份《重要天气专报》再次指出：本次降雪时段主要发生在 24 日夜间至 26 日凌晨，累积雪量可达大雪到暴雪。也就是说，气象部门分别提前 2 天和 1 天连续向市政府报送暴雪预警专报，明确预警暴雪天气将对城市运行特别是城市交通造成重大影响。与此同时，上海气象部门还向全社会准确发布了影响城市交通运行的预警信号，以适时有序的节奏，分别发布了道路结冰黄色预警、暴雪黄色预警、道路结冰橙色预警。在气象部门发出明确精准的风险预警的基础上，市政府和相关城市运行管理部门对预警做出及时响应(如图 3 所示)。

　图 3 基于时间轴的上海暴雪事件治理过程图

　首先，启动应对。在接到气象部门上报的第 1 份暴雪风险预警专报后，市主要领导高度重视，发出具体指示，要求做好应对低温雨雪冰冻天气的各项安全防范工作，切实维护市民生命财产安全和城市运行安全。市政府在第一时间启动应急预案，市政府办公厅和市春运办分别印发通知，要求各部门做好雨雪冰冻天气应对相关工作。上海气象部门与市应急办、交通指挥中心、绿化市容、医疗、教育等 36 个部门保持实时联动，早预警、早通气，在暴雪到来前后交换气象、城市运行等相关信息，确保在信息共享基础上对城市运行的安全稳定做出及时准确的判断。

　 其次，广泛传播。上海气象部门依托市预警发布中心向公众广泛发布预警和防御提醒，通过电视和广播进行专家解读，科普暴雪知识和防御指南。利用“上海天气”“上海预警发布”微信公众号、“上海天气”微博等新媒体平台，以最快速度向市民提供暴雪预警和防御指引。上海气象部门官方微博与市民之间实时互动，“上海天气”微博单条最高阅读量达 140 万；首次开展网络直播，24 小时向市民播报降雪实况，超过 12.6 万人观看降雪的变化过程。(35)

　再次，检查排查。上海城市运行管理部门特别是道路运输管理部门组织专业力量对危险点进行检查和排查。例如，上海路网监测中心加强监控巡视，重点关注高架匝道、高速公路大型立交，越江大桥及接坡尤其是钢结构桥面的积雪和结冰情况，保障路况信息发布及时准确。上海地铁公司加强轨道交通车辆和关键设施设备的检测和养护，适时采取限速措施。同时，各地铁车站在站厅、出站闸机、车站出入口等位置增派工作人员及志愿者，加强进出站客流引导。

　最后，抢险准备。上海市交通委按照既有应急预案中恶劣天气的响应等级做好应急处置准备工作，(36)全市路政行业所有道路养护单位从 1 月 24 日晚开启 24 小时值班模式。全市 200 多支道路专业应急抢险队伍严阵以待，备足了编织袋、草包、黄沙、融雪剂、工业盐、石屑、护栏、安全锥等应急抢险物资和机具设备。全路网配备巡视车、抢险车、除雪车、撒布机、清扫车、牵引车等特种抢险车辆 700多辆，全部做好随时出动的准备，确保遇危险情况时能迅速出动，快速处置。到 1月 25 日晚，全市路政部门出动了应急人员 8000 余人次，出动应急车辆超过 2000辆次，使用融雪剂 120 余吨，工业盐 1000 余吨。上海地铁公司组织了应急抢险队伍并配置了编织袋、黄沙等除雪应急物资。上海两大机场在暴雪到来之前，开展多

　次场道除冰雪实战演练，组织保障人员进一步熟悉操作流程，同时配备多辆场道吹雪车、场道除冰液撒布车，储备场道除冰液、融雪剂数十吨。26 日凌晨，武警上海总队及其他部门出动 400 余名兵力赴杨浦大桥、卢浦大桥、徐浦大桥和南浦大桥等重点地区进行除冰扫雪，并蹲点值守观察道路积雪积冰情况，指挥和引导来往车辆安全通行。

　暴雪天气使城市运行面临严重的风险，随着暴雪的临近，风险事件进一步演化为危机事件。上海气象部门启动应急加密观察，及时发出精准的风险预警，为全市相关部门采取应对措施预留了较为充分的时间。在市领导启动“命令”下达后，全市各部门进入了“预警响应”阶段，采取各项有针对性的应对措施，有效地衔接了前期的精准预警，使得暴雪期间各类城市运行风险处于有效可控范围之内，最大限度地避免了损害事件的发生，确保了城市运行的安全稳定和市民生活的井然有序。暴雪过后的 1 月 26 日上午，“上海发布”推送了《雪后的上海，道路竟如此干净、通畅!真相在此……》，真实反映了网友对上海在暴雪过后城市道路干净通畅的惊喜与赞叹。据统计，该条微信阅读量突破 588 万次，点赞超过 12 万次，评论 2.1万条，三项指标均创“上海发布”微信公众号历史新高。(37)

　四、风险治理视角下城市风险事件预警响应的框架构建

　在风险治理视角下，预警响应成为城市运行风险事件治理的关键阶段。按照依法治理的原则，要在现有《应对法》规定的要求下构建“预警响应”框架，以借助行政组织体制的权威力量和合法性，保证城市运行风险治理的有效性。风险治理视角下城市风险事件预警响应的整体框架由启动命令、传播警示、检查排查和抢险准备四个环节构成(如图 4 所示)。

　 图 4 风险治理视角下城市风险事件预警响应框架图

　1.启动命令

　预警响应是衔接风险预警与应急处置的关键阶段，而启动命令则是预警响应阶段的首要环节，激活整个系统迅速从风险预警阶段转向危机处置阶段，落实开展各项应对措施。而启动命令环节通常又分为两个部分：一是接收预警信号，启动有序开展预警响应的各项工作；二是响应触发机制，触动系统和组织进入动员状态，开始执行各项措施。

　我国现有的突发事件应急管理以“分级分工管理，条块结合，以块为主”为基本原则，(38)在实践中，风险预警由于其特殊的专业性要求，往往是自上而下的“条”，而采取各项预警响应措施和应急抢险措施的往往是属地的“块”，因而启动命令环节的重点是形成有效的“条块”联动。信息技术和大数据技术的发展为形成有效的“条块”联动提供了技术基础，发挥信息技术和大数据技术的整合功能，构建连接条块之间的信息网络系统，使专业部门“条”的专业性与属地部门“块”的综合性互嵌和联动，环环相扣，由此激活城市风险事件治理中的“预警响应”。

　2.传播警示

　在信息时代，城市运行风险事件治理依赖于信息资源，及时获取信息是组织感知环境、决策和行动的基础，也是相关组织行动的前提。(39)如果说预警信号的精准性是以信息整合为基础，那么预警响应的有效性则以信息传播为基础，预警信号的广为传播不仅因为其对风险状况的预判而起到行动“指令”的作用，而且在于其对风险程度的警示而使市民产生“一致行动”的效果。

　 传播警示环节主要包括两部分内容：第一，预警信息沟通。专业部门在预警信号形成和发布过程中，需要与城市运行管理部门进行沟通和会商，确保预警信号的精准性，在预警信号形成过程中，只有得到城市运行管理部门的确认，才能更主动地转入预警响应。第二，预警信息传播。借助各种现代化手段，向全社会发布风险事件预警和防御提醒，邀请专家进行解读，尤其是利用新媒体及时传播科普知识和防御指南，引导市民密切关注预警信息，增强风险防范意识和自我保护意识，自觉采取符合理性的行为，警惕和防止各类损害事件、次生事件的发生。

　3.检查排查

　在科学精准预警的前提下，城市运行管理部门迅速确定风险事件可能引发危机事件和损害事件的风险点，进行全面有力的检查排查，这是避免风险事件给城市运行造成实际损害的关键，也是风险治理视角下对城市风险事件进行有效防控的体现。

　一方面，城市运行管理部门组织人力进行精准性、目标式的检查，开展重点领域检查和薄弱环节持续巡查工作，并联动社区居委会、物业公司、社区居民进行安全自查，确保各项公共设施正常运转；另一方面，对风险隐患进行全面排查，并对发现的隐患进行分析研判，根据隐患大小和程度不同，采取相应的整改措施，以最大限度地消除隐患。

　4.抢险准备

　由于城市风险事件具有非线性的特点，(40)必须做“最坏”的打算，做好抢险准备工作，一旦出现损害事件则迅速投入抢险，把实际损害降到最低。以结果论的

　观点来看，良好的结果是判断道义的依据。(41)因此，把实际损害降到最低是评价风险治理措施合理性的重要标准。

　抢险准备包括三个层面：第一，筹集抢险物资。快速高效筹集各种抢险物资，同时注重抢险物资的合理调配和划分。第二，组建抢险队伍。包括第一责任人、应急管理专业人员、职能部门工作人员、社区工作者及志愿者等，到岗到位，随时出动。第三，现场信息互动。针对抢险现场变化复杂、结果不确定的特点，需要保持现场信息的联动畅通，进行密切追踪和实时监控，定时通报基本信息，确保应急抢险队伍掌握最新动态，实现与抢险物资的调配、使用等信息的实时互动。

　五、简要结论

　第一，本文根据广义的风险事件的演化过程，论证了把预警响应作为风险治理过程中一个独立阶段的特有价值，分析了预警响应阶段的基本内涵，初步构建了风险治理导向下城市风险事件预警响应的框架。

　第二，面对日益复杂化和常态化的城市风险事件，应该在风险治理理念的基础上，加快从以突发事件应急处置为主转向以风险事件预警预防为主，在当前应急管理体制改革中，将预警响应阶段有效地嵌入其中并且不断丰富和完善其构成内容，确保城市风险事件治理的精细有效和城市运行的安全有序。

　第三，进一步而言，进入 21 世纪以来，在对风险事件治理实践经验不断总结的基础上，人们对风险事件演化规律的认识得以深化，而新一代信息技术的快速发展和广泛应用，使得对风险事件演化过程不同阶段的观察观测能力得以增强，在很大程度上可以做到“早发现”“早预警”，由此，风险事件的“突发性”表现有所减弱。根据这一新的变化趋势，本文提出了与“突发事件”相对应的“渐变事件”

　的概念，认为由风险的演化而引发的风险事件或危机事件客观上存在“突发”和“渐变”两种表现形式，将其分别称为“突发事件”和“渐变事件”，并把“突发事件”视为“渐变事件”的一种特定表现形态。也就是说，“突发事件”看似“突发”，但实质上存在着渐变演化的过程。“渐变事件”概念的提出具有重要的理论价值，不仅有助于进一步加深对风险事件演化规律的科学认识，而且也有助于更充分地把握“突发事件”的实质和特点，为切实提高应对“突发事件”的能力水平提供了对标基准。因此，在“突发事件”与“渐变事件”概念的基础上，形成更加科学合理的风险事件的分类标准体系，形成更具开放性的风险事件的研究分析框架，并据此采取更具针对性的风险事件治理措施，进而实现对风险事件的全周期管理和动态性治理，是后续亟待持续观察和深度研究的新课题。

　注释：

　①中华人民共和国中央人民政府网：《中华人民共和国突发事件应对法》，http://ffcg6df12d910d784b15a33d367580539cfbh0cpbw6wq0cqv6u5b.fbiy.oca.swupl.edu.cn/zhengce/2007-08/30/content_2602205.htm.

　②周利敏：《迈向大数据时代的城市风险管理——基于多案例的研究》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2016 年第 9 期。

　③钟开斌：《国际化大都市风险管理：挑战与经验》，《中国应急管理》2011年第 4 期。

　④樊博、聂爽：《城市应急恢复中非政府组织的自主性研究——整体性治理视域下的解读》，《上海行政学院学报》2016 年第 2 期。

　 ⑤张海波、童星：《战略性治理：应对突发事件的新思维》，《天府新论》2009 年第 6 期。

　⑥薛澜、周玲、朱琴：《风险治理：完善与提升国家公共安全管理的基石》，《江苏社会科学》2008 年第 6 期。

　⑦高小平：《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》，《中国行政管理》2008 年第 11 期。

　⑧詹承豫、顾林生：《转危为安：应急预案的作用逻辑》，《中国行政管理》2007 年第 5 期。

　⑨王喜芳、刘霞：《以风险防控预警为导向的新型应急预案体系研究及其构建方法》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2018 年第 6 期。

　⑩詹承豫：《转型期中国的风险特征及其有效治理——以环境风险治理为例》，《马克思主义与现实》2014 年第 6 期。

　(11)丁烈云、何家伟、陆汉文：《社会风险预警与公共危机防控：基于突变理论的分析》，《人文杂志》2009 年第 6 期。

　(12)刘岩：《“风险社会”三论及其应用价值》，《浙江社会科学》2009 年第 3 期。

　(13)童星、张海波等：《中国转型期的社会风险及识别——理论探讨与经验研究》，南京大学出版社 2007 年版，第 22 页。

　(14)俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社 2000 年版，第 1 页。

　(15)俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社 2000 年版，第 4 页。

　 (16)李尧远、曹蓉：《全面风险治理：灾害防治模式的理想形态——兼论总体国家安全观的学术启示》，《中国行政管理》2018 年第 2 期。

　(17)詹承豫：《风险治理的阶段划分及关键要素——基于综合应急、食品安全和学校安全的分析》，《中国行政管理》2016 年第 6 期。

　(18)张海波、童星：《战略性治理：应对突发事件的新思维》，《天府新论》2009 年第 6 期。

　(19)吴新叶：《大都市社会安全预警建设的机理及其利用——以国家—社会二分法为视角》，《上海行政学院学报》2014 年第 3 期。

　(20)陶鹏、童星：《从碎片到整合：灾害公共预警管理模式的嬗变》，《中州学刊》2013 年第 6 期。

　(21)周利敏、龙智光：《大数据时代的灾害预警创新——以阳江市突发事件预警信息发布中心为案例》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017 年第 3 期。

　(22)段海新：《计算机网络安全的应急响应》，《电信技术》2002 年第 12期。

　(23)(26)卢文刚、舒迪远：《基于突发事件生命周期理论视角的城市公交应急管理研究——以广州“7·15”公交纵火案为例》，《广州大学学报(社会科学版)》2016 年第 4 期。

　(24)姜巍、张菀航：《由公共安全事件反思应急响应机制》，《中国发展观察》2016 年第 15 期。

　(25)Drabekte,“Managing the Emergency Response”,Public Administration Review,Vol.45,1985,pp.85-92.

　 (27)詹承豫：《风险治理的阶段划分及关键要素——基于综合应急、食品安全和学校安全的分析》，《中国行政管理》2016 年第 6 期。

　(28)张海波、童星：《中国应急管理结构变化及其理论概化》，《中国社会科学》2015 年第 3 期。

　(29)张美莲、佘廉：《国外突发事件应急响应研究综述》，《国外社会科学》2015 年第 1 期。

　(30)张薇：《西藏自然灾害概况及灾害救助发展探析》，《灾害学》2013 年第 4 期。

　(31)周桂华、杨子汉：《2012 年云南自然灾害综述与减灾措施探讨》，《灾害学》2013 年第 4 期。

　(32)张裕彬：《应急指挥体系风险管控与体系完善研究》，《灾害学》2018年第 3 期

　(33)李加莲、池宏、石彪、祁明亮：《应急响应的时效性评估问题研究》，《运筹与管理》2014 年第 6 期。

　(34)张海涛、辛立艳：《公共危机的预警与响应对策》，《社会科学战线》2009 年第 10 期。

　(35)上海市气象局：“上海气象”微信公众号，2018 年 1 月 26 日。

　(36)刘朝晖：《雪中魔都有情怀、有温度，没有麻烦》，《新民周刊》2018年第 6 期。

　(37)《〈2018 年度上海政务新媒体发展报告〉发布》，澎湃新闻 2019 年 1 月23 日。

　 (38)陈淑伟：《应急响应中的政府间关系治理：价值、维度与逻辑》，《天津行政学院学报》2018 年第 6 期。

　(39)Comfort L K.,Rethinking Security:Organizational Fragility in Extreme Events,Public Administration Review,(Special Issue),Vol.62,2002,pp.98-107.

　(40)张海波、童星：《中国应急管理结构变化及其理论概化》，《中国社会科学》，2015 年第 3 期。

　(41)Rita Floyd,Security and the Environment:Securitisation Theory and US Environmental Security Policy,Cambridge University Press,2010,p.176.