银行审慎监管国际整合缺失了什么（全译）

　2020 年 2 月 4 日，国际清算银行发布《银行审慎监管的国际整合：缺失了什么？》研究报告，对全球商业银行审慎监管规则的国际整合予以分析，研究发现，即使存在巴塞尔规则体系，各国商业银行审慎监管规则仍然存在明显差异。这些问题既反映了国际商业银行监管整合所面临的挑战和困难，也体现了商业银行特别是国际活跃银行监管的复杂性和专业性。对于中国来说，报告中所提到的相关问题，在中国同样在不同程度上存在着。在中美第一阶段协议已经达成，中国金融市场特别是商业银行市场进一步对美及对全球开放的背景下，在监管规则方面，中国有必要进一步与国际主流监管规则。而在监管能力方面，也要求中国进一步增强在规则框架下与美国及其他发达国家在商业银行监管方面进行平等对话、对等对待甚至合理对抗的能力。从这个角度看，本报告有其参考意义。

　摘要

　监管差异化,或各法域如何执行巴塞尔 III 和其他全球银行标准的差异，是市场碎片化的一个重要来源。对于在多个法域运营的银行来说，这种差异造成了一个不公平的竞争环境，可能会阻碍市场进入，降低效率，并阻碍更广泛的市场参与者来分担全球风险。全球标准制定者，如巴塞尔银行监管委员会(BCBS)，促进了国际上活跃的银行的公平竞争环境。全面、及时和一致地应用巴塞尔 III 框架有助于增强国家和全球金融体系的稳定，并促进各法域银行审慎监管指标之间的可比性。但尽管如此，针对具体国家的规则仍可能被证明是增强相关国家国内经济韧性的一种手段。在 2007-09年金融危机之后，BCBS和金融稳定委员会(FSB)通过了一些计划，以评估其成员如何实施危机后的金融监管改革。这些举措有助于使各法域国内法规与各法域之间共同商定的改革保持一致。然而，研究也发现，在执行方面存在一些不一致之处，包括在何时和如何采用国际标准方面。在日本担任 2019 年 G20 轮值主席国期间，FSB调查了监管政策和监管做法是否导致了市场碎片化，并考虑解决这一问题的工具。金融稳定委员会的报告从市场效率和金融稳定的角度概述了减轻市场碎片化负面影响的方法。该报告建议考虑国际标准厘定组织在标准制定过程及标准执行监测项目实施期间监管规则对碎片化的影响，它还建议各法域监管当局加强沟通和信息共享。本报告利用金融稳定委员会的报告，以确定银行监管差异的具体来源。本报告基于金融稳定研究所(Financial Stability Institute，FSI)已发布的研究报告，这些研究报告在尚不存在明确指导规则的领域，识别出了监管当局用来实施国际标准和制定政策的方法。一个最重要的发现是，全面、及时及一致地实施巴塞尔协议 III，是协调对国际活跃银行审慎监管的必要条件，但却不是充分条件。尽管巴塞尔协议 III 实施的差异可能会增加市场碎片化程度，但监管差异的根本原因值得进一步审查。即使相关法域的国内法规被评估为符合巴塞尔标准，仍可能导致不同法域的审慎监管结果不同。这可归因于至少三个因素：(1)资产估值的不同做法可能影响银行监管资本的计量；(2)不同法域第一支柱适用范围的不同；以及(3)第二支柱条款实施或解释的差异可能导致不同的监管要求。银行如何计算监管资本是监管分歧的一个关键来源。监管资本(须经某些调整)基于银行资产和负债之间的差额。由于负债大多以摊余成本持有，资产估值对银行报告的资本数字有重大影响。由于银行的杠杆率很高，即使资产价值的微小变化也可能对资本产生不成比例的影响。因此，不同的资产估值做法可能会对跨法域的银行偿付能力评估的一致性产生重大影响，因为监管资本的具体指标是评估是否遵守巴塞尔框架下第一支柱和第二支柱的起点。贷款的估值影响了银行报告的资本规模。贷款估值过程通过贷款损失拨备影响收益及普通股一级核心资本。拨备的大小受到银行如何衡量不良资产风险敞口(non-performing exposures ，NPE)损失的影响，对于不良风险敞口没有统一的会计或审慎标准。此外，预期损失(expected loss，EL)拨备的引入大大扩大了主观判断的适用范围以及对内部模型的依赖。此外，一些监管当局对会计规定实施了针对本国的修改，这也可能破坏跨法域报告的监管资本的可比性。其他难以估值的资产也会影响银行的资本规模。会计准则要求某些资产以及未实现收益或亏损按公允价值(FV)计量，这将影响一级核心资本。一些以公允价值计量的资产，如二级和三级资产，不在活跃的市场中交易，这就需要建模假设来评估其价值。这些估值的假设性质可能导致不同的做法。第一支柱适用范围不同可能会成为监管碎片化的额外来源。第一支柱要求的差异源于各法域实施国际标准的时间及实质内容的不同。缺乏对国际活跃银行的统一、一致的定义是造成差异的另一个原因，对于不受巴塞尔框架约束

　的银行采用仅适用于特定国家的不同规则也是如此。至于第二支柱，其是一个以原则为基础的标准，旨在适应一系列方法，而这些方法反过来又可能会导致不同的监管结果。各法域要求不同的银行提交一份对自身资本充足率的自我评估，作为监管审查的基本背景。监管当局还采用不同方法来确定资本附加项目和压力测试，包括附加项目(如果应用)在银行资本层次结构中的位置。最后，对流动性附加的监管期望在第二支柱中没有具体规定。要求完全消除各法域之间所有的监管差异既不可行，也不可取。巴塞尔框架包括至少应该适用于国际活跃银行的最低标准，在必要的情况下，各法域可以自愿(实际上鼓励)对其银行体系应用更高的标准。因此，这些标准可以与旨在根据本国金融体系的特殊性调整审慎制度的国内规则共存。然而，在不同法域之间实现更高程度的监管整合可以带来好处。关于差异的第一个来源，在计量不良风险暴露、二级及三级资产和正常贷款的预期损失拨备方面存在进一步减少监管差异的空间。关于差异的第二个和第三个来源，即巴塞尔框架的不同适用范围以及第二支柱要求的实施和解释，同样存在空间以进一步分析哪些领域可能最容易产生不同的结果，以及这些领域是否应当考虑各国的具体情况。有多种工具可以用来解决不必要的监管碎片化问题。BCBS 评估其标准在所有成员国法域的实施情况，并已就存在重大差异的审慎制度领域发布了指导意见。在仍然存在严重差异的领域，例如那些与不良风险暴露和其他难以估值的资产计量有关的领域，可能会考虑提供额外的政策工作，这些资产在计算监管资本时，其影响是必然的。对巴塞尔框架适用范围的进一步优化，以及进一步明确第二支柱方面，也可以显著促进监管整合。

　第一节：简介

　1.在 2007-09 年金融危机(GFC)之后，G20 领导人同意加强全球银行体系的监管规则。这些改革的核心是引入了“巴塞尔协议 III”，显著增强了现有的基于风险的资本规则，并对杠杆、流动性和大额敞口提出了新的要求。其他措施包括更严格的监管；针对具有系统重要性银行的处置机制和可处理要求；以及加强会计准则，促使银行在信贷周期早期确认信贷损失。2.为确保 20 国集团的承诺得到落实，全球标准厘定组织强调有必要要求国际活跃银行全面、及时及一致地采用和实施巴塞尔标准。在这一方面，金融稳定委员会和巴塞尔银行监管委员会都制定了强有力的方案，以监测和评估各成员国在其法域内适用审慎标准的执行情况。3.尽管作出了这些重大努力，但各国对国际活跃银行的监管政策和监管做法仍然存在差异。这些差异导致了市场的碎片化，可能会破坏各银行和各法域关键审慎比率的可比性及有效性。对于国际上活跃银行来说，碎片化市场也可能会阻碍或阻止它们的跨境活动。反过来，这可能会降低全球金融体系的效率，降低其促进跨法域分担风险的能力。4.在某些情况下，可能需要不同的审慎框架来处理国内因素。至少有两方面的政策考虑可以证明不同的审慎规则是合理的。首先，监管当局可能会实施比适用的国际规范更高的审慎标准，以增强国内经济的韧性。其次，巴塞尔标准针对的是国际活跃银行，而所有法域都会监管一些非国际活跃银行。在这种情况下，监管当局可以灵活地实施与银行风险状况、规模和复杂性成比例的审慎标准。5.在日本担任 2019 年 G20 轮值主席国期间，金融稳定委员会审查了市场碎片化问题。金融稳定委员会的报告侧重于，在不损害金融稳定的情况下，对金融稳定产生有利影响或提高市场效率的领域。该报告着眼于监管做法和监管政策可能导致市场碎片化的的一些金融活动案例，并讨论了监管当局考虑的增加跨境活动的益处与根据当地条件和目标调整国内监管框架的必要性之间的权衡。一些类型的市场碎片化可能源于旨在加强国内韧性的措施，而另一些则可能会降低全球和国内金融体系的韧性。6.金融稳定委员会的报告提出了一些可能的机制和方法，以减轻由于不同的监管政策或监管做法所造成的负面影响。在这一方面，报告提出了具体可采取的行动，例如在标准制定过程中更加重视和系统地审议市场碎片化问题；将市场碎片化纳入金融稳定委员会标准执行监测项目的一部分，并加强跨境沟通与合作。7.本报告以金融稳定委员会的工作为基础，概述了审慎监管方面存在分歧的相关来源。调查结果参考了金融稳定研究所以前研究成果，这些成果分析了监管当局用来计量资产和实施巴塞尔框架关键审慎和监管审查要求的各种方法。第二节概述了不同法域所适用的评估银行资产的不同方法，并解释了这些方法对银行监管资本的影响。第三节和第四节描述了各国在采用巴塞尔框架第一支柱及第二支柱时使用的方法范围，并概述了造成这些差异的一些原因。第五节为结束语。

　第二节：资产估值和资本计量

　概述 8.银行报告的监管资本水平是监管机构和市场参与者评估其财务健康状况的关键指标。监管当局使用监管资本指标(以分子或分母表示)来评估银行遵守巴塞尔框架第一支柱下基于风险的最低资本、杠杆率和大额风险敞口要求的情况。这也是第二支柱下用于确定附加资本的关键参数。监管资本指标也具有宏观经济影响，因为它对银行的借款能力和在任何给定时间点可以发放的贷款额产生影响。9.因此，如何衡量监管资本是银行监管的一个关键领域。资本是资产和负债之间的差额，两者都受所适用的会计及审慎规则影响。一般而言，绝大多数银行负债均按摊余成本列账；因此，银行资产的估值(受多重估值规则约束)对报告的监管资本水平产生重大影响。10.贷款是许多银行和银行体系中最大的资产类别，因此，对贷款的估值往往会影响银行报告的资本数量。虽然贷款通常按摊余成本列账，但所适用的会计规则要求，如果银行预计不能收到全部到期金额，则必须将贷款的账面价值降至其估计的可收回金额。这些估值调整是通过贷款损失拨备过程而进行，而贷款损失拨备过程反过来又会影响银行的净利润，从而影响监管资本。这一过程本质上基于主观判断的，要求每个法域的银行应用各种以原则为基础的会计规则，有时与特定国家对信贷损失拨备的审慎要求相一致，因此，可能导致各国按照各自规则计算的结果不同。11.受公允价值会计规则约束的其他难以估值的资产也会影响银行的资本规模。会计准则通常要求某些未按摊余成本列账的资产(如交易资产)以公允价值(FV)持有，未实现收益(或亏损)则计入监管资本。当标的资产不在活跃和流动的市场交易时，公允价值计量的挑战就会出现。在这些情况下，银行和监管机构在为所有这类资产确定公平市场价值时，需要使用不同程度的主观判断。

　贷款估值和会计准则 12.贷款损失拨备没有统一的全球会计标准。目前，有多个会计准则用于这一目的，在同一组事实和情况下，这可能会导致不同的拨备结果。虽然一些差异源于贷款估值过程的主观判断，但其他差异可以归因于所使用的不同会计准则。其中包括“国际会计准则”第 39 号(International Accounting Standards ，IAS39)、“国际财务报告准则”第 9 号(InternationalFinancial Reporting Standards ，IFRS9)和各国自身的会计准则，例如在美国，财务会计准则委员会（Financial Accounting Standards Board）所规定的当前预期信贷损失(current expected credit loss ，CECL)模型。特别是后两种标准比较复杂，显著扩大了主观判断的适用范围。13.根据“国际会计准则”第 39 号，银行只有在资产负债表报告日有客观证据证明信贷减值时，才须计提贷款损失拨备。“国际会计准则”第39 号被称为“已发生损失”模型，因为损失事件必须在报告日期发生，才能触发贷款损失拨备。这一标准被一些人认为加剧了次贷危机的严重性，因为它限制了银行在信贷减值之前确认贷款损失拨备的能力。虽然“国际会计准则”第 39 号已被“国际财务报告准则”第 9 号取代，但仍有一些法域遵守这一标准(或其当地的同等标准)。14.“国际财务报告准则”第 9 号于 2018 年 1 月 1 日生效，是对“国际会计准则”第39 号的重大改进。“国际财务报告准则”第 9 号解决了“国际会计准则”第 39 号的两个主要缺点。首先，它要求报告实体基于预期损失而不是已发生的损失计算拨备，降低了计提贷款损失拨备的门槛。其次，它要求报告实体在确定信用损失预期时考虑未来事件。欧盟和其他几个法域已经采用了这一标准。15.其他法域在各自国内标准下运作，包括美国。在 2020 年之前，美国实体将遵循已发生损失的方法来进行拨备，这类似于“国际会计准则”第 39 号。从 2020 年开始，某些美国实体将按照 CECL 模式执行，该模式与 IFRS 9 相当，但又有所不同。CECL 和 IFRS 9 的主要区别在于，前者要求银行在信贷发起时为所有贷款计入终身预期信贷损失；相比之下，IFRS 9 只有在信用敞口经历了信用风险大幅增加的情况下才要求计提终身预期损失。16.“国际财务报告准则”第 9 号和 CECL 下的预期损失拨备标准都是值得欢迎的发展，因为它们要求银行在信贷周期的早期拨备。这一概念转变长期以来得到了监管者的支持，与已发生损失模型相比，它会促进更及时的拨备得到承认。从财务报表透明度的角度来看，IFRS 9 和 CECL都将未来预期亏损纳入估值估计，从而使贷款估值更具价值，有助于缓解与已发生损失拨备方法相关的过度顺周期效应。17.同时，这两个标准都很复杂，显著增加了主观判断的适用范围。IFRS 9 和 CECL要求的判断超出了根据基于内部评级的高级方法(A-IRB)获准计算监管资本以衡量信用风险资本的银行的自由裁量权。鉴于此，这反过来又引起了人们对各银行和各法域拨备结果未经证实的差异的担忧。

　不良风险暴露的测度

　18.无论采用何种会计标准，被归类为已减值或不良的贷款通常产生的拨备量最大，这在很大程度上取决于相关抵押品的价值。这是因为 NPE 处于违约或接近违约状态，因此相关抵押品的价值推动了所需拨备的水平。除非抵押品具有很高的流动性，并且可以立即获得，否则很难准确估计抵押品的市场价值。19.支持 NPE 的抵押品的估值，在很大程度上取决于假设。虽然会计准则没有规定抵押品的估值规则，但它们确实要求公司在估值过程中考虑获得和清算抵押品所需的时间和成本(例如净现值概念)。在法律止赎框架允许债权人扣押抵押品时间较长的法域，这些评估至关重要。20.虽然 BCBS 发布了关于协调NPE 识别框架的指导意见，但没有关于 NPE 测量的可比国际监管指导意见。2017 年 4 月，BCBS 发布了关于审慎处理问题资产的指导意见。这为不良风险敞口提供了统一的定义，包括进入和退出标准。至于 NPE 计量，在缺乏国际指导的情况下，不同法域的 NPE 计量做法差异很大。差异可归因于一系列因素，包括是使用会计规则还是审慎规则或两者结合来设定对 NPE 的拨备要求；用于评估抵押品方法的不同，包括占有抵押品所需时间的差异；监管处理 NPE 应计利息收入的差异；以及资产冲销要求的差异。21.多个复杂的会计准则的使用，加上在 NPE 计量过程中使用的不同方法，都会影响监管资本。在这三个标准中，“国际会计准则”第 39 号要求拨备的金额最少，因为规定了“损失事件”阈值来触发拨备要求。当美国迁移到 CECL 时，与 IFRS 9 的差异将持续存在，尽管这两种模式都要求拨备基于预期的信贷损失。这是因为 CECL 要求终生预期信贷损失在第一天确认，而 IFRS 9 规定了终生信用损失仅在暴露的一个阶段内予以拨备(例如阶段 2 和阶段 3)。作为抵押品估值过程基础的净现值计算的判断性质，特别是对于 NPE，可能会进一步加剧不同的拨备，从而导致对监管资本的不同计算结果。

　贷款估值和审慎支持 22.当银行损益表中确认的唯一拨备是会计拨备时，审慎监管当局有时会要求某种形式的监管支持（ regulatory backstop ）。当审慎监管当局没有权力推翻会计准则时，审慎支持可以确保至少在计算监管资本时考虑到审慎拨备因素。23.其中一种国际商定的审慎支持，称为监管预期损失(

　regulatory expected loss ，EL)，适用于获准使用内部模型进行信用风险度量的银行。根据这种方法，被允许使用自己内部模型的银行必须根据一种特定的、全球一致的方法计算监管预期损失拨备的数字。然后将这一金额与其实际会计拨备进行比较，如果监管预期损失计算的金额大于持有的会计拨备金额，则从监管资本中扣除差额。这一框架允许审慎监管当局在会计准则仍采用“国际会计准则”第 39 号下的已发生亏损方法时实施预期损失拨备制度(基于监管 EL 计算)，至少在计算监管资本时是如此。24.然而，由于会计准则已转向预期损失拨备，监管机构的预期损失拨备支持容易出现模型风险，其参数可能不再适合于其目标。重要的是要考虑到，监管预期损失支持是根据巴塞尔 II 制定的，当时会计拨备是根据已发生的损失计算的。25.一些法域还根据信贷风险资本衡量的标准化方法，为银行制定并实施了审慎支持。这类支持在几个亚洲和一些拉丁美洲国家很常见，在设计、范围和规定方面各不相同。这种支持的个别化性质增加了拨备结果的差异性，从而影响了报告的监管资本水平。26.在最近不良资产水平较高的国家，一些监管当局已经实施了审慎支持来处理 NPE。在次贷危机之后，一些欧洲国家仍在努力解决遗留下来的不良风险暴露。作为回应，欧央行发布了关于无担保和担保的不良风险暴露的不具约束力的监管预期。随后，欧盟修订了其资本要求规则，规定了一个对不良风险暴露的最低损失覆盖比率作为第一支柱要求。

　其他难以估值的资产--会计和审慎考虑 27.会计准则要求某些金融工具以公允价值列账，未实现的收益和损失最终影响银行的普通股一级核心资本。这些风险包括按公允价值列账的交易风险，价值(已实现或未实现)的任何变化都会直接影响银行的损益表。它们还包括被归类为“可供出售”(美国公认会计原则)或“公允价值价值变动计入其他综合收益”(IFRS)的金融工具，其公允价值变动作为权益组成部分反映。在这两种情况下，巴塞尔标准都允许所有此类风险敞口的未实现损益计入机构报告的一级核心资本。28.在概念层面上，将公允价值会计规则应用于某些银行资产，为银行、市场参与者和监管者提供了有用的信息。对于在活跃和流动的市场中交易的金融工具来说，这当然是正确的，因为在这个市场上，基础市场价格很容易得到核实。当“公允价值”的价格发现取决于银行的假设时，可能会出现审慎方面的担忧。29.公允价值计量是“国际财务报告准则”和美国公认会计准则通常趋同的领域，这两个标准都基于三个适用有限顺序有别的公允价值计量方法。第一级方法优先适用，其基于活跃市场中相同资产和负债的报价中未经调整的报价。第二级方法在第一级不能适用的情况下适用，基于可直接观察(例如作为价格)或

　间接观察(例如从价格中得出)得到的市场报价。第三级方法则基于银行对可用信息所做的假设。30.从审慎的角度来看，所有三级和(某些)二级风险敞口都需要加强监管审查。鉴于这种暴露要么全部是三级，要么部分二级。根据银行内部假设衡量，监管者应以足够程度的专业怀疑来评估基础假设，特别是基于所有此类工具估计的未实现公允价值损益(和亏损)会立即影响银行报告的一级核心资本。31.在没有强有力监管挑战的情况下，银行管理层激进或未有证据支持的估值假设可能均会破坏报告的监管资本的可靠性，从而成为市场碎片化的一个来源。32.为了使标准在各法域得到一致实施，BCBS 发布了评估银行金融工具公允价值计量方法的监管指导意见。该指导意见是在次贷危机期间发布，包括 10 项原则，涵盖估值治理和控制、估值风险管理和报告，以及估值做法的监督评估。鉴于这些资产在一些银行的投资组合中的相关性，监管者应当考虑是否已分配了足够资源来评估银行遵守这些原则的情况。与此同时，考虑监管支持(如监管当局施加的减记或其他形式的审慎支持)是否有必要，以确保在计算监管资本时考虑谨慎的估值，这也将是有益的。

　第三节：巴塞尔框架的第一支柱要求

　33.第一支柱要求的差异，如测度资本和流动性比率，其成因可能是由于这些要求的实施时间、实质和适用范围的差异所造成。因此，在不同法域运营的具有相同的系统相关性及风险状况的银行，可能必须遵守不同的最低审慎要求。这些银行的资本充足率和流动性比率的差异，可能与相关国家在执行国际标准方面存在的差异有关。34.与国际商定的时间表相比，实施时间上的差异造成了不公平的竞争环境。根据最近一份关于采用巴塞尔监管框架实施的进展报告，BCBS 成员国法域在采用大多数标准方面取得了进展。然而，一些挑战依然存在。特别值得一提的是，一些法域没有落实具体标准商定的执行时间表，如净稳定资金比率和大额风险敞口框架。在这种情况下，总部设在未遵循国际商定时间表法域的银行，相对于那些必须满足这些特殊要求的银行，具有暂时的竞争优势。35.国内执行国际标准的偏差是国际活跃银行监管不一致的另一个主要来源。这通常是金融监管当局为了实现金融稳定或竞争等领域的政策目标而采取更严格或更宽松的要求，以回应国内需求导致的结果。在其他情况下，将国际标准转换为国内法涉及复杂而漫长的立法过程，在这一过程中可能会对国际商定的原则进行特殊调整。在任何一种情况下，如果这些调整导致国内标准的严格程度低于最低国际要求，该法域很可能会收到负面评估，作为 BCBS 的监管一致性评估计划的一部分。36.第一支柱要求的适用范围存在差异，这些要求针对的是国际活跃的银行，这是监管差异的一个原因。由于对国际活跃银行没有普遍一致的定义，每个法域都可以自由地适用自己的解释。在一些国家，如果一家银行的规模或跨境活动超过一定的门槛，就被认为是国际活跃银行。在另一些国家，如果一家银行在外国有分行和子公司，则被认为是活跃国际银行。这些解释上的差异影响了受第一支柱要求约束的银行范围。37.BCBS 标准构成了最低要求，BCBS 成员国可以采取超越这些标准的标准，其中包括将适用范围扩大到非国际活跃银行。例如，欧盟的情况就是如此，一般来说，定量的资本和流动性要求适用于所有银行，而不仅仅限于那些被归类为国际活跃银行的银行。38.然而，在大多数 BCBS 成员国法域，非国际活跃银行都受到区别化的监管要求。由于各国对“国际活跃”的定义不同，不同法域受专门审慎要求约束的银行的范围可能有很大不同。换言之，业务模式和规模相同的银行可能在一个法域被视为国际活跃银行，而在另一个法域则不被视为国际活跃银行，因此，可能受也可能不受与国际标准一致的第一支柱要求的约束。39.此外，一些国家采用分级法，将银行分成几个类别，并将这些类别用作区分监管要求的基础；另一些国家则为适用审慎标准各组成部门的具体要求制定了差别化的标准，如披露要求、流动性比率、大额风险敞口限制和市场风险。40.大多数非 BCBS 成员国辖区实施的标准与巴塞尔标准原则大体一致。虽然这些法域并未承诺实施巴塞尔框架，但大多数都采纳了巴塞尔标准其中一个版本的至少一些元素。在这些法域中，银行的业务模式往往没有国际活跃银行那么复杂。因此，要求通常是根据国内情况量身定做的。在许多情况下，这导致规模较小和不太复杂的机构受到更简单、风险敏感度较低但往往更严格的要求。所采取的定制化方法范围从豁免部分银行遵守特定标准，到对金融体系中的所有银行采用单一的简化框架。许多法域也采纳了国内规则，而不是实施巴塞尔标准。

　第四节：巴塞尔框架的第二支柱要求

　41.银行的实际资本和流动性要求是由第一支柱最低要求和第二支柱附加规则共同决定。第二支柱监管审查程序的目标是确保银行有足够的资本和流动性来支持其业务中的所有风险。第二支柱尤其寻求确保每家银行的风险管理和内部控制与其风险特征保持一致，并确保持有的资本和流动性水平与其整体风险状况相称。因此，第一必须有强有力且有效的第二支柱支撑才能有效。42.虽然巴塞尔标准中明确规定了第一支柱的最低资本和流动性要求，但第二支柱的框架是以原则为基础的。第二支柱框架基于四个关键原则。原则 1 要求银行建立一个程序，根据其风险特征评估其整体资本充足率，以及维持其资本水平的战略。其他原则适用于监管者并涵盖：对银行内部资本充足率的监管性审查评估(原则 2)；银行高于最低要求经营的重要性(原则 3)；以及监管者需要在早期阶段进行的干预(原则 4)。43.基于原则的方法产生了广泛的监管方法，以确定跨法域的第二支柱资本附加。第二支柱框架是以灵活的方式构建的，因此可以根据各自法域的特点量身定做。因此，监管者应用了一系列的方法、方法和战略，以确保银行持有足够的资本来支持其所有风险。因此，即使第一支柱的要求完全统一，资本充足率也不会完全具有可比性，因为第二支柱框架的执行差异将导致不同法域的第二支柱附加条款不同。44.由于不同法域设定资本要求的方法不同，导致了不同的结果。监管当局基于两种方法之一来实施第二支柱的资本附加。大多数法域采用不同的“裁量指引”（ guideddiscretion）方法。在这一方法下，监管当局将前瞻性指引与监督判断相结合。例如，在至少两个法域，第二支柱监管附加的范围与被监管银行的评级挂钩。在其他法域，第二支柱的监管附加的确定遵循高级别原则，在很大程度上依赖于监督当局的专业判断。这两种方法之间的一个关键区别是如何考虑比例原则。在前者，监管当局在设定第二支柱资本附加时提供更明确的指导，而在后者，决定权主要在于监管当局。45.在第二支柱资本附加如何与第一支柱资本要求影响以及它们应该涵盖的风险方面也存在差异。在大多数法域，第二支柱资本附加与第一支柱资本要求相互结合。在这些法域，资本附加涵盖的风险类型不同，其中一些侧重于第一支柱要求未覆盖的风险，而另一些则希望第二支柱资本附加来覆盖第一支柱未完全覆盖或被低估的风险。在其他法域，则采用整体方法。在这种方法下，不是作为第一支柱的附加项目，第二支柱而是被用来评估银行的整体资本需求。46.一些不同之处与违反这些要求的影响有关。在某些法域，第二支柱资本附加是具有约束力的要求，而在其他法域，它们是非约束性的。在另外一些法域，第二支柱的部分要求具有约束力，而其他部分则没有约束力。在这些法域，具有约束力的第二支柱资本附加通常被要求在任何时候都应得到满足，可以公开披露，并往往会影响资本配置。此外，它们通常用于覆盖定义明确且更容易度量的风险。另一方面，不具约束力的第二支柱资本附加可以在压力时期使用，一般不公开披露，而且往往与不常见的风险以及特定监管问题有关。47.第二支柱资本附加还以各种方式与巴塞尔协议 III 中引入的资本缓冲要求相互影响。在大多数法域，第二支柱资本附加通常堆叠在第一支柱资本要求和巴塞尔 III 资本缓冲(即保守性、逆周期及系统重要性缓冲)之间。但是，在其他情况下，第二支柱资本附加则位于第一支柱资本要求与巴塞尔 III 资本缓冲之上。缓冲层次结构的差异对何时触发监管执法措施以及对资本分配自动限制如何执行具有影响。48.第二支柱下的四项原则主要集中在与资本相关的问题上，对流动性覆盖率(LCR)的监管审查的指导有限。第二支柱是在巴塞尔协议 III 下的 LCR出现之前构思出来的，因此，很自然，第二支柱框架并没有就 LCR 和潜在的额外流动资金需求提供具体的监管指导。在此背景下，值得注意的是，BCBS 支持对银行流动性风险状况的监管评估。然而，在缺乏更具体指导的情况下，各法域仍可采取广泛的方法来评估第二支柱下的流动性，这反过来可能导致进一步的监管差异。49.比例原则在各法域国内的实施方式也引起了与第二支柱要求适用范围有关的差异。当比例原则应用于第二支柱时，通常采取针对一组银行的例外要求和/或调整监管预期的形式。例如，一些法域要求所有银行提交内部资本充足评估报告并进行压力测试，但会根据银行的系统重要性和风险状况调整要求。其他法域仅对部分银行实施此类要求。在这种情况下，豁免通常不仅基于银行规模，还基于其他标准，如银行是否使用内部模型来确定其监管资本要求。

　压力测试 50.压力测试是评估银行资本充足性的第二支柱监督审查过程的基本部分。一家银行的资本规划过程应该包括严格、合理及前瞻性的压力测试，以确定可能发生的事件或市场状况的变化会对银行造成不利影响。根据第二支柱，银行

　的内部资本充足率评估项目必须评估压力条件下的资本充足率，监管机构应该评估银行压力测试在测度相关漏洞方面的有效性，包括影响压力测试结果的主要假设。51.使用压力测试结果来评估资本充足性很常见，但在第二支柱过程中如何理解测试结果却存在差异。在一些法域，监管当局采用特定的门槛比率，以确定银行是否通过压力测试，并设定其资本缓冲。在这些情况下，违规被认为是资本短缺，通常会导致银行需要提交资本恢复计划。在其他国家，压力测试结果没有约束力，金融监管当局主要将其用作预警指标。52.不同法域在设计压力测试时所做的选择也有所不同。在某些情况下，监管当局使用银行挤兑、特定银行的压力测试、银行挤兑的监管压力测试或监管的挤兑压力测试，或者这些方法的混合。压力测试设计上的其他差异与测试的具体特征有关，例如设定冲击严重程度的标准，以及所使用的模型是否包含反馈效应及资产负债表调整。所有这些变化加在一起，可能对压力测试工作的结果、监管审查过程以及最终对银行资本充足率评估产生实质性影响。

　第五节：结论

　53.监管差异导致的市场碎片化给全球金融体系的正常运作带来了挑战。在审慎要求方面的不合理分歧可能会扭曲竞争，并阻碍银行开展跨境活动。如果发生这种情况，可能会降低金融体系的效率，阻碍国际资本流动，并阻碍更广泛的市场参与者分担全球风险。54.不同的审慎框架的某些方面不一定有害于金融稳定和其他政策目标。为了实现特定的政策目标，国内经济和市场条件可能需要进行调整。在某些情况下，监管当局实施比适用的国际规范更高的标准，目的是解决具体国家的关切。在其他情况下，监管当局可能会对被认为在国际上不活跃的银行实施不同的审慎标准，以期调整规则，以适应在各自法域运营的银行的风险状况。55.全面、及时和一致地实施这些标准，至少对国际活跃银行来说，是将不必要的差异降至最低的必要条件。BCBS 定期审查成员国法域执行商定标准的情况。此外，它已经就存在重大差异的审慎规则的具体内容发布了指导意见。56.然而，被评估为符合巴塞尔标准的国内法规仍可能导致不同法域的审慎监管的结果不同。造成这种偏差至少有三个关键驱动因素：(1)严重依赖假设的某些资产的计量方法的不同；(2)支柱 1 实施范围的差异；以及(3)第二支柱的应用方法不同。所有这三个因素加在一起，可能会导致审慎监管规则出现重大差异，而这将损害金融稳定。57. 在仍然存在过多差异的情况下，应当尽可能减少不必要差异的来源。关于第一个差异来源，推动计算监管资本的资产计量实践的一致性，特别是对于 NPE 及二级及三级资产的度量，可以减少跨法域的不必要差异。关于差异的第二个和第三个来源，即各国在执行第一支柱和第二支柱要求的某些方面差异，有必要调查是否所有差异都是基于各国的具体情况而合理制定，或者制定额外的指引是否可以减轻不必要的监管碎片化。