我国结核病防治地方立法现状分析

张可 曹艳林 姜世闻 陈明亭 贾菲 易敏

当前，结核病仍是严重危害我国人民群众身体健康的重大传染病之一，估算我国2021年新发结核病患者78万例，结核病负担位居全球第三位[1]。因此，加强结核病防控，努力降低和控制其流行水平，是实施健康中国行动，实现健康中国战略，维护我国人民生命健康权益的必然要求。长期以来，我国不少省份在加强结核病防治策略或手段研究的同时，逐步加强了地方结核病防治法治化进程。

为积极应对我国结核病防治工作面临的突出问题和挑战，推动结核病防治法治化，消除结核病的危害，笔者以地方结核病防治立法为切入点，利用“北大法宝”数据库及各省政府官网、卫生健康部门官网检索地方结核病防治相关法律规范，通过系统梳理地方已有的结核病防治立法内容，对结核病防治的具体问题进行整理和对比分析，总结地方结核病防治立法的现状与挑战，为推动国家层面结核病防治立法提供支撑。同时，根据各省份地方结核病防治立法工作情况，选取黑龙江省、四川省、宁夏回族自治区3个省份，对黑龙江省疾病预防控制中心、四川省疾病预防控制中心、宁夏回族自治区第四人民医院、成都市疾病预防控制中心从事结核病管理工作人员及当地卫生健康部门领导进行访谈，了解所在省份结核病防治法规、规章制定情况及实施效果。

目前，共查询到国内结核病防治相关法律规范约40部。其中，在地方层面，现行有效的省级地方性法规1部，设区的市地方性法规1部，地方政府规章2部，地方规范性文件约10部，主要有北京、上海、黑龙江、哈尔滨、天津、贵州、河北等省(市)政府，详见表1。

表1 我国结核病防治地方性法规规章梳理

从制定时间上看，我国地方结核病防治立法开始较早，早在1986年黑龙江省人大常委会就通过了《黑龙江省结核病防治条例》，但该条例在2016年失效。根据下表可知，现行有效的地方性法规颁布时间最早为2002年，地方政府规章颁布最早为1998年，地方规范性文件颁布时间最早为1987年。从制定主体上看，我国地方结核病防治立法的主体主要是各省人大、政府、卫生健康部门和医疗保障部门等。从效力层级上看，我国地方结核病防治立法以地方规范性文件为主，少数省制定地方性法规和规章。从具体内容上看，我国地方结核病防治立法中，地方性法规和规章从结核病防治原则、结核病预防控制、结核病防治保障措施、结核病防治的登记与报告、结核病防治的法律责任等几方面进行了规定，而地方规范性文件等多数是为了规范结核病防治工作、做好结核病防治医疗保障工作。

为更好地了解我国地方结核病防治立法，同时兼顾研究的可行性与合理性，笔者以现行有效的地方结核病防治法规和规章为对象展开规范分析。

(一)结核病防治的政府责任

通过制定法律规范来调整包括政府在内的各类社会主体的权责义务是政府责任的重要组成内容[2]。根据《中华人民共和国传染病防治法》，加强传染病防控是各级政府的法定职责。当前，结核病仍是严重危害我国人民群众健康的重大传染病。因此，加强结核病防控是我国各级政府亟需履行的法定职责，特别是发病率高的省份。为此，现行有效的地方性法规和规章中明确规定：各级人民政府负责领导结核病防治工作，包括财政预算、列入地区发展计划等；
县级以上人民政府卫生行政部门负责结核病防治工作的统筹监管；
县级以上人民政府有关部门，财政、公安、民政等，在职责范围内做好结核病防治工作；
教育部门、企事业单位、村居委会等组织负责结核病防治宣传教育工作；
结核病防治机构与医疗卫生机构做好结核病预防、诊断、治疗等工作。

(二)结核病防控措施

为控制结核病的流行，现行有效的地方性法规和规章中在结核病预防接种、病例的发现与报告、预防性体检等方面做出规定，其中明确规定：第一，推行卡介苗接种制度，要求符合法定条件的人群按规定接种卡介苗。第二，开展预防性体检，要求从事特定行业的人员进行结核病预防性体检。第三，对接触结核分枝杆菌的人群及场所，做好有效防护和污染物处理。此外，《宁夏回族自治区结核病防治条例》还规定了结核病流行病学抽样调查制度。

(三)结核病患者的管理措施

结核病患者管理主要包括，早发现、早报告、早治疗，提高患者治疗依从性，完成全疗程的规范治疗和必要时的强制性处理。对此，现行有效的地方性法规和规章规定：第一，要求在规定时间内上报并转诊。第二，及时为患者进行治疗并采取措施确保患者完成全疗程治疗，其中，《宁夏回族自治区结核病防治条例》要求对传染性肺结核患者采取直接面视下的全程督导化疗，《福州市结核病防治条例》《淄博市结核病防治管理办法》《成都市结核病防治管理办法》均要求对肺结核患者实施全程督导化疗管理。第三，对结核病患者实施强制性管理，包括将传染性肺结核患者调离工作岗位、要求在传染期内的传染性肺结核患者暂时停止学业或工作。第四，对结核病患者的密切接触者进行医学观察或进行预防性结核病检查。此外，《福州市结核病防治条例》提出对传染性肺结核患者的诊断和治疗费用实行减免，而《成都市结核病防治管理办法》规定只有在市结核病防治机构及市卫生行政部门批准的可以收治肺结核患者的医疗机构进行治疗所产生的费用才可按有关规定予以报销。

(四)结核病防控的法律责任

现行有效的地方性法规和规章中对结核病防控法律责任主要针对结核病防治相关主体，如结核病患者、结核病防治人员与机构、卫生行政部门工作人员等，主要的法律责任类型为罚款、行政处分等。

法律概念的确定有利于推动法律的实施。因此，部分法规、规章还对结核病、肺结核、传染性肺结核、结核病防治机构、结核病归口管理、直接面视下短程化疗、预防性治疗、结核病归口管理等术语作出具体规定。

鉴于国家有关部门对地方性法律法规的要求，同时，通过调研发现《黑龙江结核病防治条例》不再适应黑龙江省结核病防治工作的需要，因此，2016年黑龙江省人大废止该条例。虽然该条例被废止，但不能否认该条例在黑龙江省结核病防治工作中发挥的重要作用。访谈过程中发现，该条例在黑龙江省结核病防治机构建设、加强各级机关对结核病防治工作的认识，明确各部门结核病防治职责范围、确诊患者的诊疗救治问题，落实结核病防治执法工作等方面发挥了重要作用，使得黑龙江省结核病疫情下降迅速，结核病患病率从全国第三位下降到全国平均水平以下。

作为当前我国唯一现行有效的省级结核病防治法规，《宁夏回族自治区结核病防治条例》自2002年颁布实施以来已经20余年。访谈过程中发现，在该条例的推动下，通过明确规定政府各部门及医疗卫生机构的职责和任务，落实结核病经费、机构和人员保障，确定定点收治、归口管理等结核病预防控制措施、对密接人群和特殊人群采取预防性体检、接种卡介苗等预防性控制，以及违反条例后最高可处以5万元罚款的严厉行政处罚措施，宁夏结核病发病率从最初的168/10万下降到2021年的34.8/10万。其中，为应对聚集性疫情暴发，特别是学校学生结核病集中发病，条例中规定了预防性治疗措施。

《成都市结核病防治管理办法》的出台，标志着该市政府领导多部门合作、全社会参与的结核病防治工作局面的形成。通过访谈发现，该条例在结核病防治的财政投入、结核病患者的收治、结核病防治健康教育工作，肺结核患者治疗和管理等方面取得了较好效果。通过明确指定结核病归口定点医疗机构，不仅实现对结核病患者的规范诊疗，也更好地发挥了疾病预防控制机构对结核病防治工作的组织协调和督导管理的效率。

(一)亟需推动地方结核病防治立法工作

根据2021年中国结核病监测报告，我国肺结核报告发病数前5位的省份分别为：广东省(5.9万例)、湖南省(4.9万例)、四川省(4.6万例)、河南省(3.7万例)和广西壮族自治区(3.5万例)，报告发病率前5位的省份有：西藏自治区(129/10万)、青海省(89/10万)、新疆维吾尔自治区(88/10万)、海南省(86/10万)和贵州省(82/10万)[3]。但目前，上述省份虽然制定了一些结核病防治相关的地方规范性文件以推动结核病防治工作，但尚未制定相关法规或规章来推动结核病防治法治化管理，地方结核病防治立法明显短缺。通过运用法治手段，能够克服政策、道德、习惯、软法等规范体系的局限性，确保制度体系运行的效能[4]。因此，我国应该推进地方结核病防治立法工作，特别是在结核病高发地区。

(二)及时修订地方结核病法律规范内容

虽然我国地方结核病防治立法工作开始较早，但在立法后近20年内，已制定相关法规或规章的省份中，多数未对规范内容进行过修订，我国地方结核病防治立法在一定程度上滞后。

第一，政府责任方面，根据《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第20条，对于传染病防治，国家应坚持预防为主、防治结合，联防联控、群防群控、源头防控、综合治理。这种传染病防控模式有助于汇聚集政党能力、政府能力和人民伟力于一体的强大国家能力[5]。因此，在结核病防治工作中，除了卫生行政部门的作用，还需要发挥人民群众的力量，加强结核病相关知识的宣传教育工作，畅通人民群众的报告渠道等。现行有效地方结核病防治法规和规章规定的承担结核病防治责任的主体主要是县级以上卫生行政部门，因此，需要及时修订地方结核病防治立法法规和规章的内容，细化群众作为自己“健康第一责任人”的法定要求的同时充分发挥群众力量做好结核病防治工作。此外，现有条例也难以满足结核病定点医疗机构、疾病预防控制机构和基层医疗卫生机构“三位一体”模式的工作需要，亟需修改完善。

第二，阻断传播途径，保护易感人群，降低传染病危害是传染病防控的重要手段。目前，在结核病防控措施方面，现行有效的地方结核病防治法律规范侧重于结核病报告、预防性体检、预防接种，但在结核病的早期发现、筛查、诊断等方面缺少规范。早期诊疗是控制结核病传染、彻底治愈结核病患者的关键，研究显示，结核病延误或非正规治疗是引起疾病传播，加重患者痛苦的主要原因[6]。

肺结核可以在健康体检时被发现，现行有效的地方结核病防治法规和规章应及时修订，加强对高危人群的强制筛查，补充早期发现、筛查和及时诊断的相关规定，特别是结核病高发地区，可因地制宜地借鉴《宁夏回族自治区结核病防治条例》规定的结核病流行病学抽样调查制度。此外，鉴于当前信息技术的快速发展，可以进一步完善我国结核病防治信息系统，确保结核病患者诊疗相关信息能够多方共享，如此，也有助于结核病的早筛查和早发现。

第三，结核病患者管理措施方面，现行有效的地方结核病防治法律及规范采取的调离工作岗位、从业禁止等措施能够取得一定的效果。研究表明，在无防护的情况下与活动性结核病患者在密闭空间共同停留超过3 h会增加结核分枝杆菌传播的风险[7]。由于现代交通工具的便利，简单的从业禁止难以应对结核病疫情防控形势，对结核病患者采取交通工具使用限制有一定的必要性，如中国台湾地区即对结核病患者采取旅行限制。因此，现行有效的地方结核病防治法规和规章可考虑补充对结核病患者交通工具使用限制。

第四，结核病患者权益保护方面，现行有效的地方结核病防治法律规范未对结核病患者权益保护作出相关规定。根据《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，医疗卫生机构、医疗卫生人员应关心爱护、平等对待患者，尊重患者人格尊严，保护患者隐私。因此，现行有效的地方结核病防治法规和规章亟需完善对结核病患者权益保护。

利益冲突所有作者均声明不存在利益冲突

作者贡献张可：实施研究、起草文章；
曹艳林：实施研究、对文章的知识性内容作批评性审阅、获取研究经费、行政/技术/材料支持、指导；
姜世闻：实施研究、对文章的知识性内容作批评性审阅、行政/技术/材料支持、指导；
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易敏：实施研究