自然保护地体系视野下国家公园立法思考

高晓露 王文燕

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116086)

随着我国生态文明体制改革的深入发展，人民日益增长的美好生活需要离不开优质生态产品的供给，而当前自然保护地的管理制度不甚完善，部分地区国家公园的模式不仅未起到保护功能，反而成为带动当地旅游资源与经济增长的手段，其结果适得其反[1]。如此种种皆与体制不完善、机制不健全以及法治不完备有关。因此，我国加快了生态文明制度建设步伐，党的十八届三中全会提出要建立国家公园体制以来，中央相继发布了许多事关国家公园与自然保护地建设的政策文件。2015年发改委与多部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，2017年印发了《建立国家公园体制总体方案》，2019年发布了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，并提出了自然保护地发展建设的指导方针和总体构想[2]。

当前，关于我国自然保护地立法的体系选择众说纷纭。其中，已经进入大众关注视野的国家公园立法成为了焦点。其与自然保护地立法的关系如何，我国究竟应当建立怎样的自然保护地立法体系等问题亟须解决。

1.1 我国自然保护地发展概况

我国长久以来存在着风景名胜区、城市园林公园等供人们观赏游览、休憩疗养[3]。早在二十世纪五六十年代就有森林禁伐区的规定，中国科学院据此在广东省肇庆市鼎湖山建立了我国第一个自然保护区。随后国务院发布了关于文物保护单位与风景名胜区的管理文件，加强对文化古迹与风景名胜区的管理。1979年通过的《环境保护法 （试行）》将自然保护区、风景名胜区与文化古迹均纳入“环境保护”的范畴[4]。自然保护区主要为：1）原生自然环境区域的划定，进行自然科学研究；
2）文物保护单位则是保护文化古迹具有历史文化研究价值的区域；
3）风景名胜区则是划定自然风光，具有观赏游冶价值的区域。这3种保护地的保护理念与利用不是泾渭分明的，存在一定的交叉[5]。而对于国家公园这种管理模式是由云南省最早进行探索，2006年云南迪庆藏族自治州通过地方立法建立了普达措国家公园，这并非严格意义上的国家公园，严格来说地方立法机关并无设立国家公园的权限。2008年原国家林业局批准云南省依托国家级自然保护区开展国家公园试点建设工作。云南省的国家公园建设以自然生态、资源保护与适度开发为主线，科学的开发利用达到了生态价值与经济价值的统一，区别于自然保护区与风景名胜区单一管理目标与发展理念，国家公园为社会提供了游赏、科研、教育等综合价值[6-7]。

1.2 我国自然保护地的原有问题

自然保护地按照建设构想，其实行统一领导和分工负责的管理体制，自然保护地的管理机关既包括环境保护行政主管部门，也包括分工负责的海洋、农业、水利等部门，极易产生部门冲突；
各类自然保护地内的资源权属不清晰，某些保护地内存在集体所有的自然资源资产，中央与地方关于资源资产的权属存在博弈[8]。随着人口增长与城市化进程的加快，保护地范围内的地方政府在经济利益驱使下，通过制定或修改法规规章等方式，变更土地用途、扩展保护地服务功能等致使自然环境与人文景观遭到破坏的现象时有发生。实践中也存在保护区重复划分现象，例如，自然保护区又被划为风景名胜区或公园，管理目标不明确[9]。面对自然保护地的种种乱象，中央提出了构建以国家公园为主体的自然保护地体系的目标，通过机构改革，成立国家林业和草原局对自然保护地进行统一管理。

1.3 改革中出现的新情况

国家公园体制改革后，地方政府在政策指导下，根据各国家公园的规模和作为保护对象的自然景观具体状况，制定了地方性法规以实现保护地的差异化管理。学界称之为“一园一法”，采用此模式既有借鉴国外国家公园立法经验，也有我国自然保护区立法的惯性因素考量[10]。地方素来有制定“一区一法”的传统，况且正处于建设以国家公园为主体的自然保护地体系的政策情势下，我国要实现重大改革有法可依。因此，国家公园立法进程加快，“一园一法”模式也随之快速发展。

“一园一法”模式为国家公园实现差异化管理提供了制度保障，可以根据各个国家公园的特点和实践问题精准立法，有效地避免了法律规定过于原则而僵化的缺点。但在实践中也遭遇到了一些问题，例如，试点地区已发布的条例章节设置与具体制度大同小异，而对于真正需要结合国家公园改革目的探索创新的特许经营、人地冲突等敏感问题，又过于谨慎而选择保守立法，不触及核心领域，不突破现有制度的藩篱，极易导致跨省域国家公园法制协调问题。需改进形式化的国家公园“一园一法”模式，通过合理的制度设计使国家公园立法突破局限[11-12]。

2.1 统括立法与分别立法

鉴于国家公园与各类自然保护区都是自然保护地的组成部分，因此，相关立法部门与环境法学界在国家公园与自然保护地立法的先后顺序与立法路径上面有所分歧。一种持统括立法意见，认为首先应制定自然保护地法，暂停《国家公园法》的起草工作，将规范国家公园及其他自然保护区和各类型自然公园的内容一并纳入其中；
另一种持分别立法意见，即在国家公园立法工作有成效后，再开展自然保护地立法工作。自然保护地法作为基本法，国家公园法和其他类型自然保护区及自然公园的法规作为专类法，辅以相关技术规范，共同构成自然保护地法律体系。大多数学者认为统括立法模式是最理想的，《自然保护地法》作为基本法主干部分，依托宪法为基础，不同类型的自然保护地法规规章为有机组成部分，辅以技术标准，从而构成一个体系完整、相互协调的系统。在国家层面制定综合的自然保护地法作为基本法，有利于保障法制的权威与统一，也可改善部门分散立法、重部门利益轻保护的弊端，可有效协调各部门法规规章的关系，促进制度的有效衔接，达到服务自然保护地体系总体建设的目标。目前，我国现有数量繁多的法律规范、部门规章和规范性文件，涉及各种类型的自然保护区，从总体规制的《环境保护法》到提供类型化规制的《自然保护区条例》《国家级森林公园管理办法》等。可以说我国各类型的自然保护地基本上处在正常的管理营运之下。与此同时，我国自2015年开始国家公园体制试点建设，中央层面成立了领导小组，加强统一管理。地方国家公园试点区成立了国家公园管理局。地方政府制定“一园一法”也凸显实效。根据中央的制度安排，国家公园的建设原则上由中央财政事权负责，需委托地方政府的也要经中央批准。国家公园的试点工作带来了创新的制度和管理经验。

依据现有的法规规章，针对各种类型的自然保护地的保护、管理和开发做出的细则规定，足以应对当前自然保护地现状。自然保护地立法应奠定我国自然保护地的基本制度和发展格局，相较于已有充分政策铺垫和实践经验的国家公园，涉及因素众多立法工作更为繁难，因此，对《自然保护地法》的呼吁不能操之过急，待自然保护地体系的各分支（即不同类型保护地）的专项立法法理研究与实践试点工作有了更为长足的发展之后，才能为自然保护地立法提供更深层的理论基础支持[13]。

2.2 国家公园立法的功能

国外国家公园的研究工作起步较早，尤其是国家公园的发源地美国，经过上百年的研究，已积累了丰富的研究成果。值得留意的是在国家公园立法目的上的争议，关于资源背后的利益冲突调整，在国家公园发展过程中经历了动态的倾向性，最终确定了保护优先的原则。而关于国家公园基本制度问题，则在漫长时间中逐步确立分级分区保护、公益治理、社区共管等制度[14]。

在国家公园立法方面，许多国家制定了专门的国家公园法，且立法位阶高。以美国为例，美国国家公园法律体系完整全面，涉及监督管理的方方面面，内容极尽详细，甚至具体到部门人事任免与薪酬待遇等[15]。《国家公园基本法》是领域内基本法，不仅有指导不同规模与环境独特的保护对象实行的授权法，即一园一法，也有针对各类资源要素的单行法。综合来讲，美国的国家公园要遵守基本法，执行授权法与其他联邦法律及各单行法的规定，同时要符合相关行业技术标准。不仅如此，美国的国家公园法律体系极其重视与其他法律法规的协调配合。国家公园作为具有全民公益性的保护地，美国各国家公园都有鲜明主题。依据园内自然景观的差异，赋予或自然或人文的特征。在给予充分保护的情况下，进行旅游建设并取得了显著社会效益与巨大经济利益[16]。国家公园的建设管理与公园内原住民息息相关，美国国家公园管理局在制定各项规划决策时都有严格程序要求，确保公众的知情权、参与权和监督权。大量的环保公益组织和民间组织在美国国家公园发展历程中推动志愿服务体系的发展，从而形成全民参与的良性循环[17]。

3.1 国家层面制定《国家公园法》

在国家公园体制改革之初，国家公园的立法工作在诸多试点地区进行了有益尝试，制定了地方性国家公园管理法规，积累了宝贵的实践经验。考虑这些地方性法规的政策背景，首先，关于国家公园体制改革所涉及的诸多事项例如管理体制与财政事项，超出了地方立法权限而只能做出原则性规定，不能解决根本问题。其次，关于国家公园内资源资产权属的界定，国家公园跨区域治理等现实难题都未能做出建设性解决方案，仅有原则性的提及，且不同地区的国家公园法规在敏感问题的规定上态度暧昧，相互仿效，有意避开。这表明了在国家层面上位法缺失的情况下，地方的立法尝试较难有根本性的创设。地方关于国家公园的立法只是解决各自国家公园治理的合法性问题，对于差异化管理和体制机制创新无力顾及。因此，制定一部国家公园的综合性法律尤为重要[18]。目前，《国家公园法》已被列入全国人大立法计划，关于这部法律的定位应当是国家公园领域的综合性基本法。国家公园立法需体现整体性，不应只立足国家公园特定自然保护层面，更需要在国家公园体制机制建构上进行整体把握。在《国家公园法》制定上，要明确国家公园的属性、设立目的，并结合时代背景对国家公园制度理念进行更新，突出国家公园立法的生态保护价值，突破地方立法的分散性与区域性藩篱。对于《国家公园法》的具体内容设置，应当包括管理体制、资金保障、特许经营、公众参与等能对所有国家公园予以统一规范和适用的基础规定，尤其是对于地方立法难以突破的资源权属、人地关系等重点问题做出回应[19]。

3.2 地方自主制定《国家公园法》实施细则

作为自然保护地体系内规制国家公园的基本法，《国家公园法》的综合性是其应有之义，为国家公园的治理发展提供规范指导，确定国家公园各项体制机制是其首要任务，对有些内容是原则性概括性的设计，对于某些需要因地制宜的特殊事项，也难以事无巨细地进行规定。针对这些情况，地方立法的作用体现出来，对于本行政区域内国家公园的独特自然景观资源或管理事务，《国家公园法》未做出规定的，地方可以自主制定相应的规范，既可以是为执行《国家公园法》规定而做的执行细则条例，也可以是《国家公园法》对区域内特殊情况缺少规定下因地制宜所做的实验性立法。既可以保障各地方对《国家公园法》基本理念和主要内容的准确理解和把握，使该法在相关地区得以顺利实行，又可以针对《国家公园法》对具体各公园不适配的部分进行调和，从而避免地区情况差异造成的法律适用僵化[20]。地方政府制定补充性的实施细则，这样的立法形式可解决现行“一园一法”在实践中的局限，而且对于跨区域的国家公园片区，针对实际情况而细化管理规定防止与其他省所辖的片区发生冲突，避免了跨区域国家公园的立法协调问题。立法是为了现实需要，如果《国家公园法》可以满足某些国家公园的规制管理需要，那么地方无需再专门制定实施细则。当《国家公园法》颁布之后，试点时期出台的国家公园管理条例应当分析处理，对于其中比较特殊的国家公园，对当前的地方性法规进行修订，对与上位法重复甚至相抵触的内容进行修改，对特色部分进行保留，从而精简成有特色的地方可实施的立法或细则。而当有些地区的国家公园完全可以由《国家公园法》与环境法领域其他法律所规制，那么对于其已有的地方性立法则没有存在的必要性，出于法秩序统一与立法的权威性原理，此类规范需及时废止。

目前，《国家公园法》与《自然保护地法》立法工作均已启动，从构建自然保护地体系角度而言，《国家公园法》作为自然保护地法体系的枝干，其制定亟须考虑未来两部法律的衔接问题。国家公园法律制度应根据制度内涵与自然保护地法律的重叠程度进行专门设计区分。一是最切合国家公园的制度安排，针对国家公园的设立标准、划定落界、国家属性、区域内自然资源资产产权、管理与监督等方面的制度与原则，专为国家公园而不必考虑与自然保护地的衔接。二是充分发挥先行制定《国家公园法》的意义和价值，制定可普遍适用的制度。在《自然保护地法》问世之前，彰显国家公园改革先行的价值，适当规制其他类型的自然保护地，在一定意义上弥补基本法的缺位[21]。

国家公园作为自然保护地体系的主体，其生态价值、保护强度和利益关系均高于其他类型的保护地。在立法过程中，其他类型的保护地面临的难题在《国家公园法》的立法中均有所涉及。作为自然保护地体系改革先行的举措，国家公园探索的制度创新不应拘囿于国家公园自身，更需要破解自然保护地治理普遍难题，顺应单项局部立法到多项综合立法转变的趋势[22]。具体来看，应该做到以下几点：一是创新产权制度，探索国有自然资源所有权与使用权新机制新格局。国家公园体制改革的一项重要内容是划清保护区边界，明确自然资源资产的法律属性。自然保护地范围不断扩大，保护强度逐渐提升，保护地范围内的自然资源使用权受限程度也不断加深。目前，学界关于国家公园内资源权属制度议论纷纷，那么完全可以借制定《国家公园法》的契机，建立行之有效的适合国家公园体制的权属制度，要综合考虑各类型的自然资源权属制度，明确自然资源产权登记，在所有权和使用权之间，环境权与发展权之间寻求平衡。二是创新管理体制，传统的自然保护地管理模式是单一化行政管理，但面临保护区繁杂的管理事项与绿色发展趋势则稍显乏力，“多元共治”则是有益的发展趋势[23]。国家公园体制改革的另一重要目的在于，对自然资源的绿色开发利用，发展旅游业，进行科研与文化教育事业，满足公众休闲游赏的需求，这就涉及特许经营、产业退出和公益岗位等问题。三是探索社区发展机制新格局。如何在保护优先的前提下，维护区域内原住民的发展利益，提升其对治理保护地的认同感与参与感，也需要《国家公园法》来回答。各试点公园采取的开发生态产业、设立生态管护岗位、公益林补偿等方式取得成效。归纳国家公园试点经验，反思实践中出现的问题，探究国家公园制度的核心价值，借鉴域外管理经验，形成科学有效的保护地社区发展机制，为自然保护地体系的建立提供实践经验[24]。

大自然是一个相互依存、相互影响的系统，山水林田湖草是一个生命共同体。建设以国家公园为主体的自然保护地体系，要以整体性思维为指导，将国家公园的重要制度如自然资源权属、设定标准、功能定位及管理制度与监督方式反复论证进而付诸实践，妥善分析处理国家公园与自然保护地的关系，总结国家公园试点工作经验[25]。发挥国家公园的改革先行意义，制定国家公园与其他类型自然保护地均可适用的共性规范，且易与《自然保护地法》进行衔接。基于《国家公园法》承担的重要使命，既要规制国家公园建设管理行为，又要为建设自然保护地法制体系试水。作为生态文明体制改革的重要环节，国家公园与自然保护地的立法与治理须消除原有痼疾，为建设中国特色的自然保护地体系开疆拓土，提供制度范例。《自然保护地法》须在《国家公园法》实践探索的根基上，确立自然保护地体系协同构建、稳步发展的基调，为类型各异的自然保护地提供总体制度及适用规范[26]。