2020年政府工作报告解读：目标做减法，政策做加法！

　 目 录

　TOC \o "1-1" \h \z \u 淡化增长，守住底线 4

　 就业优先，对症下药 5

　 积极财政，力度空前 6

　 货币转松，灵活适度 7

　 改革创新，扩大内需 8

　图目录

　图 1 从“六稳”到“六保” 4

　图 2 历年一季度 GDP 增速、全年 GDP 增速、GDP 目标增速（%） 4

　图 3 历年城镇新增就业、调查失业率、登记失业率目标 5

　图 4 三类就业受影响人群规模估算（万人） 5

　图 5 历年财政赤字、赤字率实际值和目标值 6

　图 6 地方政府专项债发行额、同比多增（亿元） 7

　图 7 历年减税降费目标、同比多增（亿元） 7

　图 8 历年 M2、社融增速实际值和目标值（%） 7

　图 9 LPR 利率（%） 8

　图 10 中国经济增长动力转变 8

　2020 年 5 月 22 日，十三届全国人大三次会议在北京召开，李克强总理作政府工作报告。今年的《政府工作报告》与往年相比有何不同，有哪些亮点？以下是我们的解读：

　淡化增长，守住底线

　第一个不同之处是，首次淡化了经济增长目标。今年的报告没有提出全年经济增速目标。对于这点，报告指出，我们没有提出全年经济增速具体目标，主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。

　但淡化增长目标是否意味着没有目标？我们认为，并不是的。

　一方面，报告虽然淡化了增长目标，但也凸显了“六保”底线思维。报告强调，这样做，有利于引导各方面集中精力抓好“六稳”、“六保”。“六保”是今年“六稳”工作的着力点。守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘；以保促稳、稳中求进，就能为全面建成小康社

　会夯实基础。

　图1 从“六稳”到“六保”

　稳

　稳就业

　稳预期

　稳金融

　保基层

　运转

　保居民

　就业

　保基本

　民生

　六稳 六保

　稳投资

　稳外贸

　保 产业链供应链

　稳定

　保市场

　主体

　稳外资

　保 粮食能

　源安全

　资料来源：共产党员网，

　另一方面，报告仍然强调了小康社会任务目标，3%增速仍可近似翻番。报告强调，今年要“努力实现全面建成小康社会目标任务”。我们曾在此前的专题报告1中指出，如果今年中国经济能够实现 3%以上的增速，仍可实现 GDP 总量较 2010 年近似翻番，完成小康社会目标。

　图2 历年一季度 GDP 增速、全年 GDP 增速、GDP 目标增速（%）

　1季度

　1季度GDP实际增速

　GDP实际增速

　GDP目标增速

　10

　5

　0

　-5

　-10

　2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

　资料来源：中国政府网，Wind，

　事实上，报告中也隐含了名义 GDP 增速的预期。报告指出，今年赤字率拟按 3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加 1 万亿元。这其实就隐含着 2020 年为 104.4 万亿、名义 GDP 增速为 5.4%的假设。而 5.4%的名义 GDP 增速恰恰对应着“3%+2.5%”、

　“2%+3.5%”的实际 GDP（量）增速和 GDP 平减指数（价）增速的组合。

　就业优先，对症下药

　第二个不同之处是，就业目标被排在了首位。就业不仅在各项主要发展目标中排在首位，也在各项具体工作部署中排在首位。事实上，就业在“六稳”和“六保”中也同样排在了首位。高层对就业的重视程度显而易见！

　今年三大就业目标均朝着更为谨慎的方向调整，且调整幅度较大。报告提出，今年城镇新增就业 900 万人以上，城镇调查失业率 6%左右，城镇登记失业率 5.5%左右。而作为对比：城镇新增就业目标过去 3 年均为 1100 万人，除 09 年外，每年均为持平或上

　调 100 万人；城镇调查失业率为 18 年新增，过去 2 年目标均为 5.5%；城镇登记失业率过去 5 年均为 4.5%，02 年以来稳定在 4.5-4.8%，调整幅度不超过 0.2 个百分点。

　图3 历年城镇新增就业、调查失业率、登记失业率目标

　城镇新增就业人口（万人）城镇调查失业率：逆序（%

　城镇新增就业人口（万人）

　城镇调查失业率：逆序（%，右）

　 城镇登记失业率：逆序（%，右）

　1100

　1000

　900

　800

　

　3.5

　4.0

　4.5

　5.0

　5.5

　6.0

　700

　

　10 11 12

　

　13 14 15

　

　16 17 18

　

　19 20

　6.5

　资料来源：中国政府网，Wind，

　就业预期目标明显调整，反映当前就业形势严峻，而政策也对症下药。今年的就业形势到底有多严峻？我们曾在此前的报告2中指出，就业受影响的一共有三类人群：一是退出劳动力市场的人群，二是新增失业人群，三是在职未就业人群。根据我们的估算，

　这三类人群合计超过 4500 万人。而报告也对症下药，强调：努力稳定现有就业，积极增加新的就业，促进失业人员再就业。

　图4 三类就业受影响人群规模估算（万人）

　在职未上班,

　1456, 32%

　失业, 416, 9%

　退出劳动力市场, 2655, 59%

　资料来源：中国政府网，国家统计局，Wind，

　2 详见海通宏观专题报告《就业优先，财政发力——20 年全国两会展望》。

　加强对重点行业、重点群体就业支持。保就业的重难点在于，如何加强对重点行业、重点群体就业支持？以高校毕业生为例，考研是其缓解就业压力的重要去向，20 年考研报名人数达到 341 万，较 19 年增幅达到 18%。报告提出，今年高校毕业生达到 874 万

　人，要促进市场化社会化就业，高校和属地政府都要提供不断线的就业服务。再以就业困难人员为例，报告提出，今年对低收入人员实行社保费自愿缓缴政策，今明两年职业技能培训 3500 万人次以上，高职院校扩招 200 万人。

　积极财政，力度空前

　今年政策端最大的亮点莫过于：力度空前的财政政策。具体来看：

　首先，财政赤字率目标上调至 3.6%。这是财政赤字率目标首次突破 3%。我们曾在此前的专题报告3中指出，在经济增速下行、减税降费落实的双重背景下，19 年实际财政赤字率已经达到 4.9%，而从美欧日等发达经济体的经验看，功能财政屡屡帮助他们走出危机。我们认为，3%并非是赤字率的必守红线，赤字率该破 3%就破 3%。

　其次，新增财政赤字 1 万亿，发行抗疫特别国债 1 万亿，全部转给地方。报告指出，

　今年财政赤字规模比去年增加 1 万亿元，同时发行 1 万亿元抗疫特别国债。上述 2 万亿

　元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。我们认为，2 万亿全部转给地方，其意义不仅在于加大力度、提高效率的改善就业和民生，还在于优化中央、地方的财权和事权划分。

　图5 历年财政赤字、赤字率实际值和目标值

　财政赤字（亿元）财政赤字率（右

　财政赤字（亿元）

　财政赤字率（右，%）

　财政赤字目标（亿元）

　财政赤字率目标（右，%）

　80000 8

　70000 7

　60000 6

　50000 5

　40000 4

　30000 3

　20000 2

　10000 1

　0 0

　10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

　资料来源：中国政府网，Wind，

　第三，新增地方政府专项债券 1.6 万亿元。报告提出，今年拟安排地方政府专项债

　券 3.75 万亿元，比去年增加 1.6 万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例，主要

　投向：加强新型基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设。我们认为，考虑到地方专项债同比大幅多增，并且主要投向基建，2020 年基建投资有望否极泰来，增速有望从过去两年的 5%以下，重回 10%以上。

　第四，全年为企业减负 2.5 万亿。报告提出，今年继续执行下调增值税税率和企业

　养老保险费率等制度，新增减税降费约 5000 亿元。而前期出台六月前到期的减税降费

　政策，执行期限全部延长到年底，小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。预计全年为企业新增减负超过 2.5 万亿元。

　综合来看，今年积极财政可谓多管齐下：新增财政赤字 1 万亿，发行抗疫特别国债

　1 万亿，新增地方专项债 1.6 万亿，新增减税降费 5000 亿，合计新增实际财政赤字 3.6

　万亿，实际赤字率或从去年的 5%上升至 8.5%。

　3 详见海通宏观专题报告《以退求进，放水养鱼！——兼论积极财政的背景、来源与抓手》

　图6 地方政府专项债发行额、同比多增（亿元）

　地方政府专项债发行额同比多增额40000

　地方政府专项债发行额

　同比多增额

　35000

　30000

　25000

　20000

　15000

　10000

　5000

　0

　2015 2016 2017 2018 2019 2020

　资料来源：WIND，

　

　图7 历年减税降费目标、同比多增（亿元）

　政府减税降费目标同比多增额30

　政府减税降费目标

　同比多增额

　25000

　20000

　15000

　10000

　5000

　0

　2016 2017 2018 2019 2020

　资料来源：WIND，

　货币转松，灵活适度

　政策端另一大亮点在于：转向宽松的货币政策。具体来看：

　首先，稳健货币政策基调：更加灵活适度。虽然在今年报告中，货币政策基调依然是稳健，但相比 18 年的“保持中性、松紧适度”，19 年的“松紧适度”，已经明显转向宽松。事实上，去年底中央经济工作会议的表述仍然是“灵活适度”。变化发生在 2 月底，疫情

　的冲击使得 2 月底政治局会议对稳健货币政策的定调升级为“更加灵活适度”。而 4 月底政治局会议的定调进一步升级为“运用降准降息、再贷款等手段”，这同样也出现在今年的报告中。

　其次，继续淡化货币社融增速目标，但强调明显高于去年。虽然在今年的报告中，和过去两年一样，继续淡化了货币、社融增速目标，但相比 18 年的“合理增长”，19 年的“要与国内生产总值名义增速相匹配”，今年“明显高于去年”的表述，与 1 季度货政报告

　“与名义 GDP 增速基本匹配并略高”的表述不谋而合，意味着货币政策将明显转向宽松。

　图8 历年 M2、社融增速实际值和目标值（%）

　M2

　M2实际增速

　社融实际增速

　M2目标增速

　社融目标增速

　20

　15

　10

　5

　0

　11 12 13

　

　14 15 16

　

　17 18

　

　19 20F

　资料来源：中国政府网，Wind，

　货币政策转向宽松旨在强化对稳企业的金融支持。报告提出，中小微企业贷款延期还本付息政策再延长至明年 3 月底，大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率，

　大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于 40%，支持企业扩大债券融资。报告强调，一定要让中小微企业贷款可获得性明显提高，一定要让综合融资成本明显下降。而这与 3、4 月份两次政治局会议所强调的“引导贷款市场利率下行”、1 季度货政报告的“用改革的办法促进社会融资成本进一步下行”的表述一脉相承，意味着贷款市场报价利率（LPR）将继续下行。

　综合来看，今年货币政策明显转向宽松，从去杠杆、稳杠杆重新回到阶段性加杠杆。

　图9 LPR 利率（%）

　贷款市场报价利

　贷款市场报价利率(LPR):1年贷款市场报价利率(LPR):5年

　4.8

　4.6

　4.4

　4.2

　4.0

　3.8

　

　19/1 19/3 19/5

　

　19/7 19/9 19/11 20/1 20/3 20/5

　资料来源：Wind，

　改革创新，扩大内需

　在今年各项具体目标中，稳企业保就业排在第一，而改革创新、扩大内需紧随其后。

　关于改革创新，报告讲的是：困难挑战越大，越要深化改革，破除体制机制障碍，激发内生发展动力。

　具体来看，主要包括以下 7 个方面：一是深化放管服改革，调整措施、简化手续，推动更多服务事项一网通办；二是推进要素市场化配臵改革，改革创业板并试点注册制，赋予省级政府建设用地更大自主权；三是提升国资国企改革成效，实施国改三年行动，深化混合所有制改革，国企聚焦主责主业；四是优化民营经济发展环境，保障民企平等获取生产要素和政策支持，清理废除不合理规定；五是推动制造业升级和新兴产业发展，发展工业互联网，推进智能制造；六是提高科技创新支撑能力，稳定支持基础研究和应用基础研究；七是深入推进大众创业万众创新，发展创业投资，增加创业担保贷款。

　今年以来，改革步伐明显加快。4 月 9 日《完善要素市场化配臵意见》授权发布，土地、劳动力、资本、技术、数据等五大领域要素改革多点开花，其核心是市场定价、有序流动。5 月 18 日《完善经济体制意见》授权发布，不仅描绘出市场主体、市场竞争、

　要素配臵、政府职能、民生保障等五大领域改革的宏伟蓝图，也强调了对外开放战略、完善法律制度为改革提供保障。我们认为，深化改革，既是对十九大、十九届四中全会精神的贯彻和落实，也激发了未来中国中长期经济增长的内生动力。

　图10 中国经济增长动力转变

　人口红利经济增长工程师红利深化改革开放城市化全球化城镇化 过去数量增长 未来质量增长

　人口红利

　经济增长

　工程师红利

　深化改革开放

　城市化

　全球化

　城镇化

　资料来源： 整理

　关于扩大内需，报告讲的是：我国内需潜力大，要深化供给侧结构性改革，突出民生导向，使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进。

　提振消费基建托底。从需求端的三驾马车看，一方面，通过稳就业促增收保民生，提高居民消费意愿和能力，发展养老、托幼服务，拓展农村消费。另一方面，重点支持新型基础设施建设、新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设，同时支持民企

　平等参与。此外，报告强调，加快落实区域发展战略，实施好支持湖北发展一揽子政策，提高生态环境治理成效，并保障能源安全。

　我们认为，今年报告依然强调“房住不炒”，也未提棚改，意味着地产投资难以指望，基建将成为投资中最重要的抓手。在融资改善的支持下，基建投资增速有望明显回升，并且随着“新基建”不断加码，公募基建 REITS 起航，以及老旧小区改造助力，基建投资有望在融资来源、项目投向上推陈出新。而作为内需中的半壁江山，消费的重要性不容忽视，提振消费本质上仍稳就业、促增收，提高居民的消费意愿和消费能力同等重要。