全面禁伐可行性调研报告郴州政府网

　 关于实行林木禁伐可行性的调研报告

　根据市委、市政府主要领导的指示，4月24日至5月10日，市政府经研室、市林业局、市财政局组成调研组，就当前我市实行封山育林、林木禁伐的可行性，以及实施禁伐的办法措施等，先后到资兴市、永兴县、桂阳县、临武县、桂东县、汝城县、宜章县、嘉禾县、北湖区等9个县市区进行了深入的调研。调查组先后调查走访了62个县直单位，11个林区乡镇，24个林区村组，12个国有林场，18个林木经营加工企业，共召开各类座谈会22个、参与座谈人员495人次，收集各类资料97份，掌握了大量第一手情况。同时，全市11个县市区政府及林业部门也按照统一安排部署，组织开展了深入的调查研究，并分别上报了调研报告。现将有关情况综合汇报如下。

　一、我市林业发展现状

　（一）森林资源状况

　当前，我市森林资源主要有以下几个特点：一是自然条件优越。郴州气候温暖，阳光充足，雨水充沛，无霜期长，群山连绵，宜林地多且大部分土壤肥沃，适宜各种林木生长，封山育林绿化快、效果好。全市林业用地面积2076.59万亩，占国土总面积的71.78%；有林地面积1586.52万亩，占国土总面积的54.84%，排全省第三。二是森林资源丰富。全市森林面积1443.96万亩，森林覆盖率64.05%；活立木蓄积4301.97万立方米，森林蓄积4218.83万立方米，排全省第四。树种资源丰富，共有乔灌木树种1409种，有国家重点保护植物37种，省重点保护野生植物95种。常规树种主要有松树、杉树、柏树、樟树、油茶树、毛竹等多种针叶、阔叶树种。引进了湿地松、水杉、桉树、杨树等外来树种。三是森林分布不均。全市森林资源集中分布在资兴市、汝城县、桂东县等三个县市，森林面积占全市的41.0%，蓄积量占全市的67.8%。而临武县、嘉禾县、桂阳县、宜章县（不包括莽山林场）等四个县，森林面积占全市的30.3%，蓄积量仅占全市的16.6%。四是林业产业初具规模。全市森林资源得到比较充分的开发，林业产业发展较好，林业产业链基本形成。2011年，全市林业总产值114.66亿元;林业生产涉及的农户人口128万人，占全市总人口的25.3%，其中，林业收入占总收入30%—50%的家庭18.5万户，涉及79.3万人；占总收入50%以上的家庭11.6万户，涉及48.7万人;木竹经营加工企业1023家，从业人员8968人。五是生态效益逐步显现。郴州属上游地区，是长江和珠江两大流域，湘江、北江和赣江三大水系的重要源头；也是全省战略性水资源地，特别是东江湖在全市全省的生态建设中，具有重要的战略地位。随着经济发展和社会进步，郴州森林的生态效益和社会效益逐步显现、日益重要。从森林类别来看，全市商品林面积1189.37万亩，公益林面积893.22万亩，分别占林地面积的52.3%和47.7%。现已取得生态补偿的国家级、省级公益林面积707.91万亩。近几年来，随着生态建设的需要，市县两级新增生态公益林面积82万亩，并逐步由市县财政予以补偿，生态公益林面积呈不断递增趋势。

　（二）造林绿化情况

　近年来，特别是2008年特大冰灾后，市委、市政府高度重视造林绿化工作，连续实施了森林生态灾后恢复重建、城区森林景观建设、交通干线造林绿化、绿城攻坚、三年城乡绿化攻坚等一大批标志性、景观性生态营造林工程，连续四年每年完成造林50万亩以上。去冬今春，全市完成荒山荒地绿化61.54万亩、通道绿化4150公里、水系绿化521.1公里、村镇绿化9127.6万株。实施集体林权制度改革后，进一步明确了山林的产权，放活了经营权，落实了处置权，保障了收益权，极大地调动了广大林农和社会资金投资林业的积极性。山区林农“把树当菜种、把山当田耕”的情况很普遍。林地林木流转加速，近三年流转林地面积74.6万亩，流转林木90万立方米，流转金额2.2亿元。产生了大批造林公司、造林大户。目前，全市造林500亩以上的大户571户，共造林95万亩；造林上万亩、投资上亿元的外资企业和造林公司20家，共承包荒山造林50多万亩。2009-2011年，全市每年投入造林的资金近5亿元，其中90%以上是造林公司、造林大户和林农等社会投入。

　（三）影响造林绿化的主要因素

　1、森林火灾。全市每年都有大量森林资源毁于森林火灾。据不完全统计，2012年1-5月，全市共发生森林火灾99起，过火面积1.8万亩，受害面积6742亩。一些村民不仅防火意识不强，野外用火屡禁不止，烧田埂、烧稻草、清明烧纸等陈规陋习难改，引发许多森林火灾，而且打火积极性不高。非重点林区群众比重点林区群众，防火意识更低。如永兴县统计，今年1-5月，全县共发生森林火灾5起，全部都在西部非重点林区乡镇，东部林区乡镇没有出现一起火灾。特别是临武、嘉禾、桂阳、宜章、永兴等丘岗地区，年年造林不见林，主要是受到森林火灾的严重损害。

　2、林地征占。一是因矿山开采破坏森林植被。据估算，目前全市因矿山开采导致森林植被遭到破坏并尚未得到恢复的面积达27.8万亩，占全市林地面积的1.34%，其中大部分长期难以恢复。二是因项目建设占用林地。近年来，因城市扩张、土地开发、工程建设等征占用林地的数量逐年增加。“十五”期间为2.2万亩，“十一五”期间为6.9万亩，2011年为2.2万亩，预计“十二五”征占用林地10万亩以上。而且，一些地方和项目建设存在少批多占、未批先占、不批乱占林地现象。

　3、林木采伐。国家下达给我市的年采伐限额:“十一五”期间为199.14万立方米，“十二五”为176.2万立方米。近三年，全市年均消耗林木资源113.52万立方米，其中，林业经营活动采伐林木83.13万立方米，非林业经营活动消耗林木30.39万立方米。全市近三年年均林木采伐面积（皆伐）为15.5万亩。2011年，全市实际发放采伐许可证71.47万立方米，其中，资兴市、汝城县、桂东县等3个县市的采伐量占全市的74.4%。

　4、病虫危害和自然灾害。当前，我市森林病虫害主要有北湖区、苏仙区和永兴的松材线虫病，丘岗地区的马尾松松毛虫，毛竹枯梢病等；自然灾害主要有森林火灾、地质灾害、洪涝灾害和冰冻灾害等。近三年，除森林火灾外，全市因病虫危害和自然灾害消耗的林木年均13.48万立方米，年均损坏森林面积为2.7万亩。

　5、农民烧材和自然枯损。近三年，全市农民烧材和自然枯损消耗的林木年均15.87万立方米，其中，烧材4.37万立方米。

　二、实行封山育林和林木禁伐的意义和作用

　（一）有利于改善生态环境。首先，这是加强全市森林生态建设，重塑“林邑”风采的客观需要。特别是当前一些地区，不仅山上可采伐的林木资源十分有限，而且“癞子”山多、林分质量不高、森林植被体系单一，林业生态环境亟待改善。其次，创建“国家森林城市”，打造“林中之城，休闲之都”，实现“绿色崛起、生态立市”目标，必须实行封山育林。再次，郴州作为两大流域、三大水系的重要源头，实行封山育林和林木禁伐，对加强水源地保护，特别是加强东江湖水环境保护和湘江流域综合治理，无疑会起到极大的促进作用。同时，实施封山育林和林木禁伐，也是当前深入推进“三年城乡绿化攻坚”、“绿城攻坚”、“点亮郴州”等系列活动的重大举措之一。这是惠及子孙后代的一项重要的民生工程和德政工程。

　（二）有利于提升郴州对外良好形象。当前，全市上下正在着力创建“国家园林城市”、“国家森林城市”，实行封山育林和林木禁伐，有利于打造国家级“绿色名片”，彰显“林邑”特色。同时，有利于缩小与外地和周边城市的差距。我市与周边城市和省内兄弟市比，已经落后了，省内的长株潭、常德、岳阳，周边的韶关、赣州，都已是国家园林城市，而我们离国家园林城市标准却还有一定差距。与周边地区的绿化反差也比较大，特别是沿武广高铁、京广铁路、京珠高速等重要通道的两边，反差更大，南面比不上广东的韶关和清远，北面比不上省内的长株潭。加快造林绿化步伐，严格实行封山育林，是实现绿化赶超的唯一途径。

　（三）有利于促进资源型城市转型。郴州是资源丰富的城市，特别是矿产资源较多。由于多年无序开采，一些地方不仅资源枯竭，而且生态环境遭到严重破坏，大量森林植被被毁，环境污染和水土流失相当严重，并带来一系列社会问题。实行封山育林和林木禁伐，对扭转生态破坏的严峻形势，促进资源型城市尽快转型有着不可替代的作用。

　（四）有利于促进绿色产业发展。实行封山育林和林木禁伐，将对林业产业结构调整形成倒逼机制，特别是对林木采伐进行严格控制后，传统木材产业将受到较大制约，促使林业生产经营者进行产业结构调整和生产经营转向。这对于发展生态旅游、林下经济、食品药材、花卉苗木、种植养殖、小水电产业等绿色环保产业，必然产生积极的影响。

　（五）有利于促进经济发展环境优化。当前区域经济的竞争，很大程度上是区域环境的竞争，而生态环境是区域环境的主要因素之一。实行封山育林和林木禁伐，改善生态环境，提升城市品位，尽快缩小与发达地区的差距，也就是优化经济发展环境，对于吸引更多的外商、外资和项目进入我市，有着不言而喻的作用。

　（六）有利于国有林场和森工林场改革改制。如果实行封山育林和林木禁伐，争取将林业系统全面纳入各级财政预算，可以让国有林场、森工林场从木材生产经营中解脱出来，转向林业管护。此举可彻底改变林业部门靠砍树来维持运转的局面。

　三、实行林木全面禁伐的主要影响

　（一）对GDP和财政收入的影响。2011年，全市林业总产值114.66亿元,其中:一产业46.64亿元、二产业48.49亿元、三产业19.53亿元。如果实施全面禁伐，林业对全市GDP的贡献每年减少27.16亿元以上（其中：木竹采伐运输产值6.4亿元，木竹加工产值20.75亿元）。2011年，全市林业部门非税收入共 1.06亿元，其中：育林基金5149万元，植被恢复费4500万元，罚没收入1000万元。如果实施全面禁伐，全市来自林业部门的财政收入将减少6000万元以上。同时，一些林木加工企业生产经营将受到较大影响，利税减少，对财政收入的贡献也会减少。

　(二)对造林绿化的影响。如果实行全面禁伐，至少带来以下五个方面的影响：一是社会造林积极性降低。从上世纪80年代以来，各级政府按照“谁造谁有谁受益”的原则，鼓励社会力量造林，许多造林公司、造林大户、林农等通过承包或租赁山地造林，从中获得稳定的收益，充分调动了全社会造林的积极性。据统计，2009-2011年，社会团体和个人投入荒山造林的资金近15个亿，平均每年投入造林的社会资金达到5亿元，而同期各级财政投入荒山造林绿化的资金不到1个亿（绿城攻坚的三边造林除外），其中,2011年新造商品林36.55万亩，投入造林资金达4.29亿元。如果实行全面禁伐，按2011年全市采伐指标71.47万立方米（出材46.8万立方米）测算，现每立方米木材市场价按1000元计，停采后减少木材收入为4.68亿元。这将严重挫伤社会团体和个人承包荒山造林的积极性，导致一些造林者不再造林，承包租赁山地造林面积也将逐步减少。并且，因森林火灾等自然灾害，以及林木盗伐等造成森林遭到破坏后，由于没有人愿意去造林，形成只砍不造现象，被毁林地不能及时得到更新造林，导致产生新的宜林荒山。二是林业管护压力增加。实行禁伐后，一些山林没有收益，导致部分群众管护意识和管护责任减弱，森林火灾、林木盗伐等管护难度加大，风险增加。三是集体林权制度改革成效降低。2010年，全市集体林权制度主体改革基本完成，不仅进一步明确了林农对林地的承包经营权、处置权和收益权，而且出台了一系列政策措施，鼓励林农将林地使用权和林木所有权进行合法流转，允许林权抵押贷款，充分调动了社会造林积极性。实施禁伐，将使老百姓丧失其依法享有的处置权和收益权，不利于调动社会造林积极性。从这个方面来看，禁伐与林改有一定的冲突。四是林业招商引资更加困难。到2011年底止，全市招商引资涉林企业48家，其中外资企业20家，累计到位资金9.4亿元，共承包荒山造林50多万亩，全部为商品用材林，其中许多企业已投入大量资金用于前期造林和道路等基础设施建设。全面禁伐将对这些企业带来沉重打击，也不利于今后的林业招商引资工作。五是林业争资立项失去优势。全省开展“湘林杯”竞赛，省政府对各市州政府实行目标管理考核，要求林业总产值每年递增20%，分值为10分。禁伐必然影响全市林业产值增长，郴州林业产值排全省前列的地位难保，争取上级林业项目、资金和有关政策就会失去优势。

　（三）对经营加工企业的影响。我市林业已经形成一条比较完整的产业链条,特别是木竹经营加工业发展初具规模。目前，全市共有木材经营加工企业1023家，拥有固定资产10多亿元，从业人员8968人，2011年总产值22亿元以上；其中，经营企业348家，从业人员2504人，加工企业675家，从业人员6464人。这些企业生产所需的木竹原材料，主要靠本地供应。实行全面禁伐带来的影响：一是企业生产经营受到极大冲击。大部分加工企业因原材料供应没有保障，只能停产转产。我们在对资兴市的创兴人造板厂、华兴木业、恒盛木业、润佳木业、顺兴木材加工厂，永兴县的绿洲木业，汝城县的斌志木业，宜章县的裕农公司，桂阳县的盛丰公司等木竹经营加工企业调研交流时，他们都对禁伐反响强烈，表示出十分忧虑和担心之情，认为如果禁伐导致原材料不能保障供应，企业生产经营将困难重重，将不得不停产转产或向外地转移。特别是有些木材加工企业，被评为省级龙头企业，而且很多企业的产品在全国全省具有一定的知名度，并且这些企业大都建立了自己的原材料基地，如：湖南创兴人造板有限公司为省级林业产业、农业产业化龙头企业和全国纤维板行业百强企业，先后投资1000万元股份合作创办原料林基地3.8万亩；裕农林业发展有限公司在宜章、临武等地办纸浆林基地，已投资上亿元，营造桉树林面积约8.5万亩。一旦实行禁伐，这些加工企业不仅没有原材料来源，而且其以林养林的设想落空，将严重影响企业的生产经营。如郴州裕农纸业有限公司（原红旗造纸厂）已投资4.3亿元进行技改，准备今年下半年投产，自建原材料基地22万亩（其中本市8.5万亩），50%以上的原材料由本市提供。二是部分企业的人员包袱更为沉重。如，资兴市木材公司，现有1200多个职工，其中100人上班、560人下岗、490个离退休职工，主要靠收购木材销售和租山造林带来收入维持企业生存和养活职工，2011年，收购木材约3万立方米，租山造林8.52万亩，林木经营收入560万元，占总支出1200万元的47%，禁伐将使其无法正常生产经营，千多名职工的工资和社保将无法保证，人员包袱无法化解。三是企业失业人员再就业困难。如，资兴市现有竹木加工企业184家，年总产值4亿多元，共有从业人员4000多人，禁伐将使他们当中的大部分人失业，很多人的再就业将十分困难。四是企业债务无法及时偿还。据统计，全市加工企业、造林公司和造林大户通过林权抵押贷款2.4亿元，投入到租山造林、基地造林和林地流转。如，资兴市华兴木业贷款3000多万元、顺兴加工厂贷款1500万元、恒盛木业贷款1200万元，等等，禁伐将使这些企业面临偿债风险。

　（四）对林农的影响。一是林农收入剧减。我市林业收入占家庭总收入30%以上的林农30.1万户、128万人，每年从事林业生产经营的收入16.2亿元，尤其是桂东、汝城、资兴、永兴等重点林区村的林农较多。据我们对资兴市黄草镇、永兴县大布江乡等地的林区村调查，这些地方山多田少，大部分农户长期依赖山上造林生存，家庭收入的30%-70%来自造林、采伐务工、苗木销售、林业管护等，而且林农年龄普遍偏大，45岁以上的劳力居多，外出打工已经不太适宜，禁伐将使这些家庭失去主要生活来源，甚至成为新的贫困户，今后的生产生活可能极其艰难。二是生产生活用材困难。据统计，全市平均每年农民建房、家具、农具、工程建设、烧薪炭等生产生活共需消耗木材5.65万立方米。这些都是群众生产生活中不可缺少的用材。

　（五）对国有林场的影响。全市国有林场20个，总面积206.3万亩，其中林业用地面积198.6万亩；森林覆盖率88%；生态公益林138.1万亩，其中国家级86.1万亩，省级和地方级52万亩，承担着重要的生态功能。实行禁伐后：一是林场收入锐减。2011年，全市国有林场总收入2.22亿元，其中竹木收入9609万元（有4个林场无收入），中央财政转移支付1422万元，燃油补贴资金3951万元，生态公益林补助资金554.5万元，当地财政安排人员经费522万元，其它收入6632万元。禁伐后，全市国有林场的林木收入、燃油补贴两项共1.36亿元将直接减少。如，资兴市天鹅山国有林场，现有职工293人，2011年总收入1296.9万元，其中林木销售收入860万元、燃油补贴256.4万元；资兴市滁口国有林场，现有职工276人，近三年林木年均销售收入913万元，燃油补贴287.5万元。二是人员和债务包袱沉重。20个国有林场现有职工5725人，其中在职3734人、离退休1991人。2011年总支出2.13亿元，其中工资9372万元，养老、医疗等保险，以及住房公积金支出3046万元。禁伐后，人员工资和社会保险经费如何保障；因工作岗位相应减少而带来的富余人员如何分流安置，都需要妥善解决。债务包袱重，全市国有林场累计欠帐3.99亿元，其中，拖欠职工工资8402万元、社会保险费4022万元、其它负债2.75亿元（金融债务1.7亿元）。三是维护稳定更难。让因禁伐政策导致下岗、失业的林业从业人员走向社会，这部分从业人员大多数既没有其他工作经验，又没有经济基础，重新就业难度大，导致社会不稳定因素加大，维稳工作隐患多。

　（六）对林业主管部门的影响。全市林业管理部门人员4682人，其中，行政编制513人，全额事业编制2000人，差额事业编制140人，离退休人员1131人，自筹人员898人。2011年，经费总开支2.26亿元，财政拨款9214万元，自筹经费1.34亿元。目前，汝城、桂东、资兴、永兴等县市林业管理部门，县级财政有“以收定支”政策，对林业部门下达非税收入任务，通过收取育林基金、罚没收入等进行创收，按照收入任务完成情况来确定财政拨款数额。禁伐后，林业部门收入减少，如不实行财政统筹，林业部门的人员工资和工作经费得不到保障，运转将可能出现困难。

　（七）对社会稳定的影响。一是承包林地失去收益权导致上访。因禁伐导致老百姓丧失处置权和收益权后，如果政府补偿不到位，林农收入急剧减少，必然引发上访。如，临武县西瑶乡近2000林农主要收入靠林木，自去年初实行全面禁伐后，因补偿方案未定，大量林农失去了主要收入来源，不仅挫伤了造林积极性，而且多次到县里上访。另外，全市一些加工企业投资建厂和办原材料基地的投入无法收回，也可能上访。二是流转林地债务纠纷增多。近三年，全市承包山林、租山造林、购买森林等流转林地面积达74.6万亩，流转金额达2.2个亿，其中许多流转资金早已付给村组，分发到了农户手中。如果禁伐导致农民不愿退钱，老板不能砍树，合同不能兑现，必然发生债务纠纷，甚至可能发生承包人与政府打官司的现象。如，资兴市黄草镇乐洞村2011年流转林地3000多亩，需要7年才可以采伐完，收入已分给农民1400多万元，平均每人1万元，剩余540万元用于修路和再分配；横坳村2010年流转林地1000亩，收入710万元，90%已经分给农户；黄家村近三年共流转林木1.3万立方米，总收入900多万元，已全部分给农民；前程村2011年林业流转收入70多万元，已分给农民每人530元。临武县恒丰公司与西瑶乡及林农签订4.5万亩流转林地承包合同，承包费2008—2011年60万元/年，2012年后100万元/年，承包期45年，禁伐后，这些问题如不能妥善处理好，可能引发债务纠纷。三是生态公益林补偿过低可能导致林农上访。有的林农对承包林地划为生态公益林后，觉得补偿标准太低，影响造林收入，可能上访要求退出生态公益林或者要求提高补偿标准。据永兴县大布江乡测算，林农种植1亩杉树15年采伐可产材6—8立方米，按每方售价1000元计，扣除种植管护成本每亩1200元、采伐成本每方100元，林农平均每亩每年可获利280—400元，而国家公益林每年每亩补偿只有10元，相差很大。该乡大布江村，5000亩人工杉树林划为生态公益林后，多次到县乡政府和林业部门上访，要求退出生态公益林，用于自己造林创收。四是林农就业和社会保障压力增大引发上访。禁伐直接导致近万林产工业企业职工失业，20多万农民生产生活困难，大量债务无法偿还。同时，禁伐将导致一批从事林业生产和加工运输的人员失去稳定的创收渠道，需要重新找事做、重新就业，导致少数人生产生活出现困难，需要政府给予保障和救助，从而增加社会保障和就业压力。如果这些问题处理不好，就会引发纠纷不断、上访不断，严重影响社会稳定。

　四、实行封山育林的对策建议

　针对郴州森林资源特点和本次调研情况，综合分析各方面利弊，我们认为：一是林木禁伐要坚持因地制宜，不搞一刀切；坚持疏堵结合，不能实行全面禁伐，只能实行局部禁伐。二是要兼顾各级政府、林业部门、国有林场、经营加工企业、林农等各方利益，做到生态效益、经济效益和社会效益协调兼顾。三是要坚持统一规划、因地制宜、以封为主、封育结合、与保护并重的原则封山育林在封山育林区内，禁止从事下列活动：盗伐、滥伐森林或者其他林木；二毁林开垦、采石、采砂、取土、种果，或者砍柴、采挖药材、挖取树蔸，以及有其他毁林或者不利于森林植被恢复的行为；三采种、采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝；四擅自改变林地用途；五擅自在森林防火区内野外用火；六擅自移动或者毁坏封山育林服务标志；在封山育林管理区建立封山育林设施，并在主要路段、山口等地设立醒目的标志牌、界桩等，明示封山育林的范围及主要禁止行为。长期全封山范围内，木竹死亡的，由乡镇提出，报封山育林工作领导小组审批，由林业把关实施采伐；全封山范围内，生长年的毛竹、达到主伐年龄的人工商品林和速生丰产林，本着尊重林木自然生长规律的原则，采伐，采伐强度控制在10%以内；半封山，农民生产生活需要采伐少量木竹，采伐，采伐强度控制在10%以内；封山区域内实施重大项目、重大产业，由乡镇提出，报封山育林工作领导小组审批。

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