某某省某某市某某区牛山村至石井村道路改建工程ppp项目财政承受能力论证报告

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　某某 区牛山村至石井村道路改建工程

　PPP 项目

　财政承受能力论证报告

　论证部门：

　某某 市 某某 区财政局

　实施机构：

　某某 市 某某 区交通运输局机构：

　某某

　 二〇一七年四月

　2

　 目

　录

　一、财政承受能力论证背景 ...................................... 3 二、项目概况 .................................................. 3 1、建设内容及规模 .......................................... 3 2、项目选址 ................................................ 5 3、技术标准 ................................................ 5 4、项目总投资 .............................................. 6 5、项目运作方式 ............................................ 7 三、财政支出责任识别 .......................................... 8 1、股权投资支出 ............................................ 8 2、运营补贴支出 ............................................ 9 3、风险承担支出 ............................................ 9 4、配套投入支出 ........................................... 11 四、财政支出测算 ............................................. 11 1、股权投资支出测算 ....................................... 11 2、运营补贴支出测算 ....................................... 11 3、风险承担支出测算 ....................................... 14 4、配套投入支出测算 ....................................... 15 5、财政支出测算 ........................................... 15 五、财政承受能力评估 ......................................... 16 1、支出能力评估 ........................................... 16 2、行业和领域均衡性评估 ................................... 18 六、评估结论 ................................................. 18

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　 一、财政承受能力论证背景

　某某区牛山村至石井村道路改建工程 PPP 项目（以下简称“本项目”），已完成立项、可行性研究报告的编制以及《实施方案》的编制等工作。经过物有所值专家评审，本项目是物有所值的（详见《物有所值评价报告》）。

　根据《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法> 的通知》（财金[2016]92 号），经审核通过物有所值评价的项目，组织开展编制财政承受能力论证工作。

　财政承受能力论证旨在通过项目实施后对政府方财政支出责任识别、测算实施各年的财政支出，评价项目实施对当前及今后财政一般公共预算支出的影响，从而得出财政承受能力结论。

　本论证报告根据某某院、国家各部委关于政府与社会资本合作（PPP）

　的系列文件编制，测算中的数据来源于近年某某市某某区一般财政预算支出数据及可行性研究报告等文件。

　二、项目概况

　1、建设内容及规模 本次项目起点位于牛山村村南，桩号 K4+415，路线由南向北，下穿西柏坡高速后，经高家窑村、天井沟村、黄岩村，终点位于石井乡政府道口， 桩号 K12+393，全长7.978公里，路基宽32.5米。桥梁设计荷载为公路 I 级， 桥涵宽度与路基同宽（含中央隔离带整治及绿化工程）。全线需新建小桥 10座，涵洞23道。

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　 项目的主要控制点：（1）起点；（2）西柏坡高速桥；（3）黄岩村（4）

　终点。具体的项目控制点详见图1-2和1-3。

　 图 1-2 项目起点里程

　图 1-3 项目终点里程

　本项目按照一级公路标准进行设计，项目路线全长7.978公里，设计速度为60公里/小时，路基总宽为32.5米，中央分隔带宽8米，行车道为双向四车道，行车道全宽为4*3.75米，左侧路缘带宽0.5米，右侧硬路肩宽3.75 米，右侧路缘带宽0.5米，具体详见图1-4。

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　 图 1-4 项目道路断面图

　2 2 、项目选址

　本项目山前大道是某某区西部山前区域的主要干道，起点位于牛山村村南，桩号 K4+415，路线由南向北，下穿西柏坡高速后，经高家窑村、天井沟村、黄岩村，终点位于石井乡政府道口，桩号 K12+393， 全长 7.978 公里。

　3 3 、技术标准

　本项目按照双向四车道一级公路标准，路线全长 7.978 公里，设 计速度 60 公里/小时。路基总宽采用 32.5 米，整体式断面两块板形式。中央分隔带宽 8 米，行车道全宽为 4*3.75 米。左侧路缘带宽 0.5 米， 右侧硬路肩宽 3.75 米，右侧路缘带宽 0.5 米。桥梁设计荷载为公路 I 级，桥涵宽度与路基同宽。

　主要技术指标表

　表1 1

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　 指标

　 单位

　 技术标准值-公路

　 采用技术标准值 公路等级

　一级公路 一级公路 设计速度 Km/h 100/80/60 60 路基最小宽度 m

　20/24.5 32.5/两幅路 桥涵净宽 m

　与路基同宽 与路基同宽 汽车荷载等级

　公路I级 公路I级 涵洞设计洪水频率

　1/100 1/100 路基设计洪水频率

　1/100 1/50 平曲线极限最小半径 m

　125 300 缓和曲线最小长度 m

　50 60 面层类型

　沥青/水泥 沥青混凝土 停车视距 m

　110/75 110

　 4 4 、项目总投资

　项目静态投资估算总额约为 41195.17 万元（除黄岩村外的全部征地拆

　迁费用），平均造价 5163.60 万元/公里(静态)。

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　 5 5 、项目运作方式

　本项目为新建公路项目，适合采用“政府付费”模式进行项目运作。本项目是指由政府方通过公开招标引入社会资本，与政府方出资代表共同组建 PPP 项目公司。区人民政府授予 PPP 项目公司本项目的独家投资、建设和运营的权利，负责项目的投融资和建设施工；项目建成验收后，道路设施投入公共使用；项目公司负责 PPP 合同期内道路及附属设施的运营维护，并根据《PPP 合同》获得政府按期支付的服务费。项目合作期满后， 项目公司将项目设施无偿移交给政府方。具体内涵如下：

　（1）区交通局通过公开招标方式引入社会资本，由中选社会资本与政

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　 府方出资代表共同组建 PPP 项目公司。

　（2）区交通局与 PPP 项目公司签署《PPP 合同》，授予项目公司本项目的独家投资、建设和运营的权利，负责项目的投融资、施工建设等工作； 引入的社会资本或联合体（联合体成员不超过两家）应具有相应地施工总承包资质， 在

　PPP

　中标后可以直接承担本项目施工任务，实现投资、建设施工及运营一体化。

　（3）项目公司负责 PPP 合同期内全部设施的运营维护，经营期内由政府付费购买运营服务。

　（4）PPP 合同期满后，项目公司将项目设施无偿移交给政府方。

　（5）本项目 PPP 合同期为16.5年（建设期1.5年，运营期15年），自本项目 PPP 合同签署生效日起算，运营期自验收通车日起算。

　三、财政支出责任识别

　 某某区牛山村至石井村道路改建工程 PPP 项目（简称“本项目”）属于城市和交通基础设施行业的公用事业项目，政府方在本项目 PPP 合同期内，全生命周期过程的财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四个方面。

　1 1 、股权投资支出

　股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

　根据本项目的实际情况，政府方出资代表（某某市通鹿路桥工程有

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　 限公司）和社会资本方共同组建 PPP 项目公司，社会资本方以货币形式出资注册资本的90%，占90%的股权比例；政府方出资代表出资200万元，占10% 的股权比例，但政府方出资代表不参与项目公司分红和其它经济利益的分配。

　2 2 、运营补贴支出

　运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下， 政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目属于无经营性收入的公益性项目，社会资本不仅要维持道路正 常运营的成本，还要回收项目的建设投资。政府按照“政府付费”原则由政府每年向项目公司支付一定的道路服务费，由基于项目的可用性服务费和基于绩效的运营维护服务费组成，包括建设投资、运营维护服务费及合理利润。本项目的政府应付服务费列入各年度财政预算，按时支付。

　3 3 、风险承担支出

　风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。按照对风险最有控制力的一方承担相应的风险、风险收益对等和风险可控等原则，项目融资和运营维护、管理等商业风险应由社会资本承担；政府方承担法律、政策等风险；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。针对本项目项目情况，结合行业特点，政府方与社会资本的风

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　险分担见下表，当由法律、政策、不可抗力等风险给项目公司造成损失时，

　政府需承担相应的支出责任。

　项目风险识别分配表

　表

　 3 3

　 风险类别

　政府

　社会资本

　双方共担

　应对措施

　政治和 法律风险

　审批延误 √

　在项目协议中规定发生政治风险时对社会资本方的补偿措施、政府方应执行项目回购的条件，明确规定合同存续期间执行的法律法规、行业标准版本 事权上收 √

　法律、法规和政策变更 √

　合同文件规定不详尽带来 的风险

　 √

　法律体系不完善带来的风 险

　√

　建设风险

　初步设计变更 √

　对双方皆不可控的因素引起的损失由双方共担，并约定合同修约触发条件； 政府方提供的保障条件出现问题，导致的损失由政府方承担；政府应为社会资本融资提供便利；部分建设风险可转移至项目边界外 融资方案不可行

　√

　 文物/生态保护限制

　 √

　丧失土地使用权 √

　分包商违约

　√

　 劳工争端/罢工

　√

　 施工安全风险

　√

　 建设成本超支

　√

　 延期完工

　√

　 工程未通过验收

　√

　 建设期所有权变更

　 √

　运营风险

　运营成本超支

　√

　 明确服务质量标准，量化绩效考核管理办法，对社会资本给予适当的投资回报激励 设备维护超支

　√

　 运营维护不达标

　√

　 政府方提高服务标准 √

　经营权收回 √

　项目公司破产

　√

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　风险类别

　政府

　社会资本

　双方共担

　应对措施

　 服务价格二次谈判

　 √

　培养契约精神，灵活运用调价机制保障合理收益 政府购买服务费用拖欠 √

　税收变更 √

　宏观经济风险

　通货膨胀

　 √

　通过定期调价机制应对通胀风险 利率变化

　 √

　汇率风险

　√

　 其他

　风险

　不可抗力

　 √

　通过购买保险转移风险， 制定应急措施减小损失

　 4 4 、配套投入支出

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括：土地征收和整理、红线外工程配套设施建设投资、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。

　本项目中，政府方负责黄岩村征地拆迁，及建设红线外进厂道路、供水管网、通讯设施、电力接入及送出系统等。

　四、财政支出测算

　1 1 、股权投资支出测算

　某某区牛山村至石井村道路改建工程 PPP 项目，政府方出资代表（石

　家庄市通鹿路桥工程有限公司）和社会资本方共同组建 PPP 项目公司，政府承担股权投资支出为 200 万元。

　2 2 、运营补贴支出测算

　按照根据实施方案财务测算结果（以社会资本投资收益率（年化收益

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　增值税税率按照简易税征收（6%）计算，即一律不考虑抵扣任何进项税额 率）6.5%考虑，具体过程详见实施方案），供招标人在设置投标最高限价时参考，同时也应综合考虑项目外部竞争特点、银行融资利率、企业投资内部收益率、项目风险以及项目的外部经济环境等因素，确定最终的最高限价。投标人报价超出最高限价者，其投标文件将被拒绝，最终的社会资本投资收益率（年化收益率为经过充分竞争的投标人报价。

　此外，考虑到本项目的可用性服务费为税前指标，为最大限度考虑项 目的财政承受能力，本项目的可用性服务费如需项目公司开具发票，则根 据实际缴纳税金另行计算并增加服务费金额，为最大限度反应项目的财政 承受能力，因此本项目的可用性付费按照含税金额计算。

　 。

　根据实施方案，运营期补贴金额如下表：

　运营期补贴支出表（单位：万元）

　 特许经营年

　年份 可用性服务费 （不含税）

　（万元/年）

　可用性服务费 （含税）

　（万元/年）

　运营维护服务费 （万元/年）

　合计 （万元/年）

　第 1 年 2019 4474.45

　4742.92

　 135.15

　4878.07 第 2 年 2020 4474.45

　4742.92

　139.21

　4882.13 第 3 年 2021 4474.45

　4742.92

　 143.38

　4886.30 第 4 年 2022 4474.45

　4742.92

　 147.69

　4890.61 第 5 年 2023 4474.45

　4742.92

　1427.60

　6170.52 第 6 年 2024 4474.45

　4742.92

　 156.68

　4899.60 第 7 年 2025 4474.45

　4742.92

　161.38

　4904.30 第 8 年 2026 4474.45

　4742.92

　 166.22

　4909.14 第 9 年 2027 4474.45

　4742.92

　 171.21

　4914.13 第 10 年 2028 4474.45

　4742.92

　4142.78

　8885.70 第 11 年 2029 4474.45

　4742.92

　 181.64

　4924.56 鉴于建设工程在建设期间的进项税和销项税无法准确计算，本项目的

　13

　第 12 年 2030 4474.45

　4742.92

　187.08

　4930.00 第 13 年 2031 4474.45

　4742.92

　192.70

　4935.62 第 14 年 2032 4474.45

　4742.92

　198.48

　4941.40 第 15 年 2033 4474.45

　4742.92

　1918.57

　6661.49 合计 62642.30 71143.75 7551.20

　80613.52

　14

　3 3 、风险承担支出测算

　项目公司破产、政府回收项目、不可抗力等风险，其支出数额和概率难以准确量化预测，结合行业特点，采用比例法估算。政府在建设期内不发生风险支出，在运营期内按照道路服务费的 5%计算风险支出。

　政府承担的风险支出汇总表（单位：万元）

　 年份

　 运营期

　风险支出

　基数

　比例 金额 （万元）

　2017 -

　2018 -

　2019 第 1 年 4878.07 5% 243.90 2020 第 2 年 4882.13 5% 244.11 2021 第 3 年 4886.30 5% 244.31 2022 第 4 年 4890.61 5% 244.53 2023 第 5 年 6170.52 5% 308.53 2024 第 6 年 4899.60 5% 244.98 2025 第 7 年 4904.30 5% 245.21 2026 第 8 年 4909.14 5% 245.46 2027 第 9 年 4914.13 5% 245.71 2028 第 10 年 8885.70 5% 444.28 2029 第 11 年 4924.56 5% 246.23 2030 第 12 年 4930.00 5% 246.50 2031 第 13 年 4935.62 5% 246.78 2032 第 14 年 4941.40 5% 247.07 2033 第 15 年 6661.49 5% 333.07 合计

　80613.52

　4030.68

　15

　4 4 、配套投入支出测算

　本项目中，政府需承担的项目的部分配套投入，黄岩村拆迁费用约为 9850.192 万元，即本项目的配套投入为 9850.192 万元。

　5 5 、财政支出测算

　汇总以上四项支出测算，本项目全生命期内，政府支出责任如下：

　全生命期政府承担的财政支出汇总表（单位：万元）

　年份 股权投资支出 运营补贴支出 其他或有风险支出 配套设施支出 合计 2017 200

　0 9850.192 10050.192 2018

　 0 0 0 2019

　4878.07 243.90

　5121.97 2020

　4882.13 244.11

　5126.23 2021

　4886.30 244.31

　5130.61 2022

　4890.61 244.53

　5135.14 2023

　6170.52 308.53

　6479.04 2024

　4899.60 244.98

　5144.58 2025

　4904.30 245.21

　5149.51 2026

　4909.14 245.46

　5154.59 2027

　4914.13 245.71

　5159.83 2028

　8885.70 444.28

　9329.98 2029

　4924.56 246.23

　5170.78 2030

　4930.00 246.50

　5176.50 2031

　4935.62 246.78

　5182.40 2032

　4941.40 247.07

　5188.47 2033

　6661.49 333.07

　6994.56 合计

　 200

　 80613.52 4030.68 9850.192

　94694.382

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　五、财政承受能力评估

　 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。其中支出能力评估，是根据本项目的政府支出责任，评估项目实施后对当前及今后年度财政支出的影响。行业和领域均衡性评估，可防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。

　1 1 、支出能力评估

　据统计，在 2012 ～ 2016 年期间，某某市某某区一般财政支出如下表所示：

　 其中，2012 ～ 2016 一般财政支出有起伏，2014 年预算支出较 2013 年支出金额有大幅回落，但较 2012 年财政支出金额仍有约 27%的增长；2015 年财政支出较 2014 又有较大幅度增长，2016 年较 2015 稍有回落。由此可见， 某某市财政支出 2017 年增长幅度较大。按照谨慎原则，自 2016 年以后， 以上年一般财政支出 8％的增长率估算项目 PPP 合同期内的一般公共支出， 本项目全生命周期政府承担的财政支出所占某某市某某区一般公共预算

　17

　支出比例如下：

　 特许经营年

　年份 一般公共预算支出（万元）

　增长率% 政府承担的财政支出（万元）

　占比% - 2012 179053 - - - - 2013 221404 24.00% - - - 2014 227751 3.00% - - - 2015 309688 36.00% - - - 2016 339428 10.00% - - 1 2017 366582.24 8% 10050.192 2.74% 2 2018 395908.82 8% 0 0.00% 3 2019 427581.53 8% 5121.97 1.20% 4 2020 461788.05 8% 5126.23 1.11% 5 2021 498731.09 8% 5130.61 1.03% 6 2022 538629.58 8% 5135.14 0.95% 7 2023 581719.95 8% 6479.04 1.11% 8 2024 628257.55 8% 5144.58 0.82% 9 2025 678518.15 8% 5149.51 0.76% 10 2026 732799.6 8% 5154.59 0.70% 11 2027 791423.57 8% 5159.83 0.65% 12 2028 854737.46 8% 9329.98 1.09% 13 2029 923116.46 8% 5170.78 0.56% 14 2030 996965.78 8% 5176.50 0.52% 15 2031 1076723.04 8% 5182.40 0.48% 16 2032 1162860.88 8% 5188.47 0.45% 17 2033 1255889.75 8% 6994.56 0.56% 合计 11609742.44

　94694.382 0.81% 通过对上表分析，政府补贴占全年财政一般预算支出比例逐年下降；

　项目实施第一年占比最高，约为 2.74%。项目全生命周期内，政府应承担

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　的财政支出占一般财政公共预算的 0.81%。由此可知，本项目实施后，对某某市某某区一般公共财政支出的影响很小。

　根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十三条规定：“财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后， 汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估”。

　《论证指引》第二十五条要求：“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。

　本项目为某某某某区第一个 PPP 项目，汇总财政支出占比小于 10%。

　2 2 、行业和领域均衡性评估

　本项目建成后，将大力缓解某某区区域交通拥堵情况，适应交通量的日益增长，明显地改善周边乡镇居民的出行环境；并可以有效地分流区域干线公路的交通流，为某某区招商引资提供有力环境，从而促进沿线经济快速发展。而且，它将推动某某区城镇化进程，使城镇的各种功能向城镇边缘或外围地区转移，域内经济发展更趋平衡。

　本项目为某某某某区第一个 PPP 项目，不存在同一行业和领域过分集中的倾向，符合行业和领域的均衡性要求。

　六、评 估结论

　本项目政府和社会资本支出责任明确，PPP 合同价格的调整机制设置合理；测算财政支出总规模和分年度支出责任结果合理，风险可控，项目 PPP 合同期内财政支出责任在财政承受能力范围内，通过财政承受能力论证。

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　附件 1 财政承受能力论证会议专家签到表

　附件 2 财政承受能力论证专家意见表

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