“善治”理论下我国流动人口管理与户籍制度改革研究

　 “善治”理论下我国流动人口管理与户籍制度改革研究

　摘 要 在社会转型期，我国流动人口管理与户籍制度改革问题较为突出，亟待进行研究，并提出有效治理路径。因此，本文引用俞可平教授善治之理论观点，在梳理当前流动人口治理与户籍制度改革困境的基础上。运用善治理论探讨了流动人口治理和户籍制度改革的柔性契合点及改革途径，具体可以从树立“善治”型政府行政模式和理念、实施统一标准与统一制度“居住证”制度、建立纵向良性互动、横向分工合理的科学行政架构等方面进行努力，以期对当前的我国户籍制度改革和流动人口治理问题有所裨益，实现改革的目标。

　　关键词 善治 户籍改革 流动人口

　　作者简介：张筱悦，中共如皋市委党校行政管理专业讲师，研究方向：社会治理能力建设。

　　中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-193-02

　　一、引言

　　所谓“善治”，一般就是使公共利益最大化的社会管理过程，其是一种新的治理理念，是顺应当前需要而提出的。早在春秋时期我国著名的思想家老子就在其著作《道德经》中提出了 “天下神器”、“为无为，则无不治”、“以正治国”等社会柔性管理理论。上世纪80年代末期，西方的“治理”理论引入中国，俞可平教授等进一步对其内容进行了一些扩充，使之形成了适宜我国行政体制改革的“善治”理论。俞可平教授认为：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，它是政治国家与公民社会的一种最佳状态的新颖关系。”

　　改革开放以来，我国的经济、文化和政治文明建设都取得了显著成绩，但由于历史条件和地理条件的限制，城乡之间、地区之间经济发展失衡带来的问题也日益突出。比如，我国目前属于城乡二元结构现状，由于这种体制的长期制约，流动人口的身份情况比职业的非农化要滞后很多，在此情况下，政府监管的缺位也同时并存，从而导致公民的权利无法得到有效保障。由此引起的贫富差距过大、社会保障缺位等现象已经成为社会稳定的隐患。因此，以“善治”理论为指导，打破长期存在二元户籍沉珂，推动社会多元、公正、透明和民主治理，为民众提供更好公共服务不仅是解决当前形势下流动人口治理的有效途径，也是当代中国政府走向“善治”的关键。

　　二、当前我国流动人口管理的困境与挑战

　　（一）当前我国流动人口治理面临的挑战

　　人口流动是经济和社会高度发展到一定程度的产物。目前，我国经济迅速发展，使包括劳动力在内的各种生产要素快速流动，适应市场各种资源的配置。近年来，我国人口流动持续加大，流动人口的大量涌入城市，对流入地政府的行政和社会公共事务管理将提出严峻的挑战。如当前社会刑事犯罪率的逐年增高大都源于流动人口犯罪，从而增加了流入地社区的不稳定因素，给社区居民带来了很大的安全隐患，一定程度上也造成了流入地居民对外来人口的误解和敌视、排斥情绪。杭州公安部门的统计数据也表明，本地人口犯罪率极低，90%的刑事、治安案件均为外来人口。流动人口犯罪虽然有着各种各样的因素，但大多数还是由于城市对于外来人口的歧视与社会保障不力。

　　（二）当前我国流动人口治理面临的困境

　　基于上述形势，目前，我国政府公安、劳动、人口计生、教育等各部门加大了联合，在拓展流动人口就业、社会保障、计划生育、子女教育等诸多领域进行了富有成效的研究，对流动人口进行共同管理。例如，北京、深圳等多个地区均已建立了多层次、全方位的流动人口综合性的服务管理部门，这在较大范围内确保了流动人口合法权益的有效实现。但是却由于二元户籍的制约，流动人口综合服务管理及社会保障工作至今仍由于信息不畅、职责不清等因素的影响，各地公安机关采取“捆绑制”、“房东联管制”、“以房管人、以静制动”及“协会管理模式”、“劳务团体管理模式”的流动人口治理机制成效不大。究其原因，有以下几点：

　　一是受制于二元户籍，人口流入、流出两地政府机关联系不畅。导致流出地和流入地两地政府机关都对流入人口情况不能全面掌握和了解。形成了治理盲区，存在着“各管一段”互不衔接、“共管一段”责任不清的问题。

　　二是我国现在施行的二元户籍制度，将农村人口屏蔽于分享城市社会资源之外。只要还戴着“农民”的户籍帽子，流动人口不仅不能享受城市相对优越的医疗、教育、就业、社会保障等公共服务及物品。甚至还处于被管理甚至被防范、被歧视的境地。据有关数据显示，现阶段，在城市工作的农民工在养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率仅仅有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，远远低于城市户籍人口的平均水平。这种与社会平等、社会正义相悖的户籍歧视，不仅直接导致 “流动人口”对其“栖身”的城市难以产生认同感、归属感，甚至可能产生疏离感、厌恶感，不自觉对整个社会和政府机构产生对抗情绪，对社会稳定和管理产生了诸多不利影响。

　　三是由于二元户籍的限制，必然导致我国一系列惠民政策难以全面惠顾所有公民，一些政策法规难免缺乏规范性、标准性，针对性。难以对流动人口福利保障给予统一、权威的法律支撑。使流动人口游离于城市社会之外，沦为边缘化群体，在就业、生活方面承担高成本、高风险，没有保障的生存状态直接或间接的给社会带来不安全隐患。

　　三、“善治”视角下我国户籍制度改革及流动人口治理路径

　　户籍制度的改革涉及到具体城市的供给状况及人口承载力。而且还涉及到社会人口各方利益博弈困扰。因此，我国一元户籍改革举步维艰，甚至陷于存废的争论当中。进一步改革还需要探索新的途径和方法。在此期间，流动人口的治理工作不能不做，尤须探索一种适宜的政策和技术路径形成一个缓冲时间空间，为进一步改革提供一定的探索空间。

　　（一）树立“善治”型政府行政模式和理念

　　“善治”作为一种“有效的”和“良好的”理想治理模式，近年来为全球各国所认同，它以谋求公共利益最大化为主要目标，倡导的现代社会行政管理的“公民本位”、“公民导向”和“服务理念”，对全球化背景下各国政府的行政管理产生了重要影响。

　就流动人口治理而言，我国的户籍制度改革和流动人口治理应借鉴这一理念，立足于公民社会，探索如何最大效能地为公民提供最好的公共产品和最优的公共服务。因此，在流动人口管理中，首先要树立“善治”型政府行政模式和理念，确立公共服务理念和亲民意识，应立足于满足流动人口为主体或对象社会需求， 保护流动人口合法权益为目标。真正做到政府行政权为民所用，情为民所系，利为民所谋。其次，要完善公共服务体系，建立公共财政体制，强化宏观调控职能，努力实现政府公共服务的制度化、公共化和社会化。

　　（二）实施统一标准与统一制度“居住证”制度

　　目前，我国的一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度，尝试实施的“居住证”制度不仅在思路上为我们深化流动人口管理、推动公共服务均等化提供了一些经验，而且在具体操作的技术层面也获得了一定的进展。试点城市的居住证信息登记，可以全面的反映流动人口个人的基本信息（如年龄、性别、文化程度、职业、就业单位、就业地点、居住地、婚育状况、户籍地、留居时间等基本情况）及其变化。从而城市公共服务和管理机关对流动人口的信息得以全面掌控，且便于和流动人口户籍所在地保持及时沟通。在西方国家，社会中的每个公民均有一个一生不变的社会安全号码，其动态记载着个人的有关身份资料、教育阅历、供职变更、家庭情况等方面的内容，之后进行全国联网，这在生活的不同场合起到了重要作用。并且，这个号码是不能伪造的，其所记载的相关内容也无法更改。因此，人们为避免留下不良记录，都会严格遵守法规法纪和道德规范。

　　（三）建立纵向良性互动、横向分工合理的科学行政架构

　　善治，作为一种政府与公民协作的公共生活理想治理模式，倡导通过还政于民，引导公民自愿参、积极合作构筑构筑理想的政治生活。以有效保障公共政策对于公共性的维护，实现公共利益最大化。流动人口之所以难以管理，其根本原因在于受制于二元户籍，导致流出地和流入地两地政府机关都对流入人口情况不能全面掌握和了解。形成了治理盲区，存在着“各管一段”互不衔接、“共管一段”责任不清的问题。因此，在一元化户籍制度框架下，建立纵向良性互动、横向分工合理的科学行政架构是流动人口治理的最佳途径和基本条件。换句话讲，就是在重构组织机构的基础上，积极建立统一的流动人口之管理组织机构，努力实现全方位、广覆盖、多层次之管理目标。对此，各级政府机关要在立足自身实际的基础上有效整合管理资源。同时，在梳理制度的基础上，有针对性地改进流动人口管理和服务的相关政府职能。

　　首先，要根据居住证登记的流动人口相关信息，建立、完善与之有关的住房、就业、教育、卫生、社会保障政策法规体系和具体实践措施。改善流动人口工作、生存、生活面临的困难局面，使之对城市产生亲切感、认同感、归属感和责任感。自觉遵守相关公共规则、法律制度。另外，要尽快构筑统一、完善、约束力强的政策、法律法规框架，使流动人口的管理和服务纳入法制化、规范化轨道。从而规范管理者与管理对象双方的行为，使管理者和被管理者都能在法律框架内做到主体行为自律和规范。管理者唯有做到依法执法、准确执法、人性执法。才能被被管理者认同和接收。自觉立足于公平、公正视角践行公民责任和义务。

　　其次，民主政治要充分发挥人民群众的自我管理、自我教育、自我服务的效能。地方政府职能部门应积极推进流动人口自组织组织建设，还政于民，通过建立以企业、社区为单位的志愿管理服务机构，以有效的弥补政府管理的不足，从而更好地促进流动人口的自我管理、自我教育以及自我服务。

　　四、结语

　　总之，在我国社会转型的背景下，解决流动人口的管理问题具有其一定的必要性和迫切性。我国流动人口进入城市后，受结构性、功能性以及来自经济、政治、文化方面的排斥，长期陷于一种相对剥夺的困境，并且由于受到户籍制度限制难以改变，形成社会排斥恶性循环，隐藏着巨大的社会不稳定风险。因此，要从根本上解决流动人口管理问题，必须打破二元户籍制度，建立起体现公平正义的统一标准、统一制度的居住证制度，使之方便于我国由“管理型政府”向“服务型政府”转变。

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