人民代表大会制度研究【人民代表大会制度的发展与完善】

　  

　我国人民代表大会制度的发展与完善

　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在我国国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度是按照民主集中制原则，由选民直接或间接选举代表组成人民代表大会作为国家权力机关，统一管理国家事务的政治制度，以人民代表大会为基石的人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度，它直接体现我国人民民主专政的国家性质，是建立我国其他国家管理制度的基础。具有优越性：

　第一，它有利于保证国家权力体现人民的意志。人民不仅有权选择自己的代表，随时向代表反映自己的要求和意见，而且有权对代表监督，有权依法撤换或罢免那些不称职的代表。

　第二，有利于保证中央和地方的国家权力的统一。在国家事务中，凡属全国性的、需要在全国范围内做出统一决定的重大问题，都由中央决定；属于地方性问题，则由地方根据中央的方针因地制宜的处理。这既保证了中央集中统一的领导，又发挥了地方的积极性和创造性，使中央和地方形成坚强的统一整体。

　第三，有利于保证我国各民族的平等和团结。依照宪法和法律规定，在各级人民代表大会中，都有适当名额的少数民族代表；在少数民族聚集地区实行民族区域自治，设立自治机关，使少数民族能管理本地区、本民族的内部事务。

　由此看来，人民代表大会制度制度设计本身很具有优越性，但在实际运行中由于监督不力和人大代表选举、监督方面的缺陷，导致一系列问题的出现。监督不力，绝对的权力最终会导致绝对的腐败；选举的代表无法代表人民。这些都是与人民代表大会制度的宗旨相违背的。所以为了进一步完善人民代表大会制度，保证人民当家作主的地位，人民代表大会制度应该进一步得到完善。

　第一、目前我国人大的监督模式还不是很健全。虽然人民监督人大具有合理性，但由于制度原因，人民并未对人大进行有效监督。首先，从宪法的角度看人民监督人大。宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”宪法是国家的根本大法，规定了社会生活的基本框架。社会主义民主的本质是人民当家作主，宪法赋予人民监督人大的权利是对人民当家作主的有力保证，是人民主权的根本体现，但目前却缺乏人民监督人大的制度保障。其次，从权力制衡的角度看人民监督人大。人大在法律上地位至高无上，宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”但宪法却没有规定哪个组织实体对人大进行监督。于是，一方面人大位高权重，另一方面它却又享有无法对其进行监督的超然地位。第三，从监督理论看人民监督人大。监督理论认为，一种能充分发挥效能的监督体制应该保证监督主体的外在性，只有当监督者和被监督者分属两个不同的主体时才能保证监督目标的实现。在中国，国家行政机关、审判机关、检察机关皆由人大产生，不可能独立于人大，且在权力位列中处于人大之下，无权监督人大。

　第四，从委托代理理论看人民监督人大。中国的人民代表大会属于代议民主制，人民与人大之间的关系是典型的委托代理关系，即人民是权力的所有者，委托人大代为管理国家社会事务，人大是人民的代理人。为了防止人大这个代理机构利用信息优势追逐自身利益，与人民利益背道而驰，甚至损害人民利益，人民对人大的履职情况进行监督是必不可少的。否则人民主权很可能变为有名无实的空话，代议制民主也很可能退化为专制政治。

　基于以上分析，人民监督人大是最合理的。而当前中国法律中还没有对人民监督人大作出具体化的规定，人民享有的监督权利无法依据法律转化为切实的监督权力，从而无法对人大组织及人大代表形成有效制约。因此，制度建设是依法监督的必要前提，是监督切实有效的保证。建立监控机制，防范人大不良运作。建立人民对人大的监控机制，如公示制、人大代表述职制、听证制和旁听制等，让选民可以近距离接触人大活动，监督人大履职情况。一旦发现人大的不良运作和决策，人民可以通过沟通渠道提醒人大，要求人大作出改正措施，避免造成社会恶果，并要求人大对所犯的错误负责，不得以集体决策为借口逃避惩罚。

　第二，人大代表作为人民代表大会的基本组成单位，人民意志的代表着，在人民代表大会制度中处于很高的地位，但目前我国的人大代表制度方面也存在很多缺陷。首先，代表人数太多。我国选举法第15条规定全国人大代表不得超过3000名。我国第七届全国人大代表2970人，第八届代表为2978人，第九届代表为2979人，第十届代表超过了3000名。所以，在全体会议上，每个代表的发言只能是没有，大会的时间留给大会主席团来发言和主持表决，代表的作用也只能限于鼓掌欢迎举手通过了。在一个议会里，代表人数越多，每个代表对全体会议上通过议案的作用就越微弱，代表的价值就越小。代表人数越少，每个代表对全体会议通过议案的作用就越大，代表的价值就越大。我国有些人大代表，对开人大会议的积极性是不高的。人大代表名额的多少，对于在人大会议上能否产生出热情洋溢的政治民主气氛实有着一种关键的作用。基于此，我国的人大代表人数应该大量减少。其次，中国的人大代表是一种荣誉，至今仍然是一项非正式职业，除了人大常委会正副主任外，绝大多数人大代表甚至人大常委会的普通委员都在从事着别的社会职业；参加人大只是其“第二职业”，因为她（他）要从其本职工作来拿工资的。立法是一项耗时费力且经常需要困难的利益妥协的工作，因而要求专门的注意力。人大工作机构有一些专职工作人员，但他们大多数人不是人大代表，不能代表选民的利益。基于此，我们要 改革我国人大代表兼职制度，实现人大代表的职业化。第三，我国人大代表选举采用直接选举与间接选举并用原则，在县级和县级以下采用由选民直接选出的方法，而全国、省级和地市级则要用由下一级人大选出代表。间接选举使得代表代表民意性的可能性下降，尤其是由县级人大选出地市级人大代表，地市级人大选出省级人大代表，省级人大选出全国人大代表，越往上，多层次的选举使得民意层层过滤，而到最后几乎所剩无几。

　基于此，我们要改革人大代表的选举制度，尽可能地实行直接选举。

　为了提高人大代表的质量，尽可能代表人民，要完善人大代表的选举、监督机制。首先，改进和健全代表候选人的提名程序，在推荐候选人阶段，应适当限制各政党、团体提名，充分发动选民或代表的提名，合法提名一律列入初步候选人名单；在酝酿、讨论、协商阶段，必须平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法，拓展选民或代表参政议政的基础。其次，增强选举的竞争性。第三，建立代表行为惩戒机制，对代表的违法、渎职行为进行惩戒；完善罢免制度，明确罢免标准，罢免的范围不仅限于个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿，严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”“举手代表”； 建立代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一代表每年应当有相当的时间接见选区选民。

　第三、全国人民代表大会的会期太短。一年一次，每次2至3个星期。开会时间如此之短，使得人大代表大多数时间又回到自己的工作岗位上。代表在每年1次的人大会议外，都有自己的工作，所以代表往往视每年一度人大会议只是自己繁忙工作之外一种消遣和放松。所以，任期太长，而开会时间太短，容易导致人大代表忘记了自己的职责。他对自己执行职务就会形成漫不经心的习惯，他来开会，只能感性地谈一下自己的日常生活，而不可能对某个议案有更深刻的洞察。

　以上就是我国目前人民代表大会制度主要存在的问题，为了进一步发挥人民代表大会制度的优越性，有必要从监督模式、人大代表、会期三方面做出改进，使人民代表大会制度进一步完善，充分保证人民当家作主的地位。