城管执法与摊贩生存社会冲突成因及其协调关系对策

　《社会学》课程实践报告

　 调查报告题目

　城管执法与摊贩生存的社会冲突的成因及其协调关系的对策

　城管执法与摊贩生存的社会冲突的成因及其协调关系的对策

　摘要：随着我国城市化进程的加快，城市人口的不断增多使得城市管理的难度和范围日益加深。城管所代表的公共利益与流动摊贩所代表的个人利益常常因双方自立场不同、权益不等产生相互对立，甚至出现暴力执法与暴力抗法的情况，严重影响了社会的和谐与稳定。因此，分析城管执法与流动摊贩冲突的表现及原因并提出化解的办法对于解决双方矛盾冲突具有重大的意义。

　关键词：城管执法；流动摊贩；冲突；化解 Abstract: with the acceleration of urbanization in China, the increasing number of urban population makes the difficulty and scope of urban management

　increasingly deepened. The public interests represented by urban management officers and the personal interests represented by mobile vendors are often opposed to each other due to different positions and rights and interests of the two sides, and even violent law enforcement and violent resistance to the law have seriously affected the harmony and stability of the society. Therefore, it is of great significance to analyze the manifestations and causes of conflicts between urban management law enforcement and mobile vendors and propose solutions to resolve them. Key words: urban management law enforcement; Mobile stallholders; Conflict; To resolve

　目录

　一、引言 ........................................................ 5

　二、城管执法与流动摊贩冲突案例调查分析........................... 5

　（一）暴力执法——以湖南临武城管当街打死瓜农邓正加事件为例 .... 5 （二）暴力抗法——以广州城管人员劝导执法被砍七刀为例 .......... 6 三、城管执法与流动摊贩冲突的原因 ................................ 6 （一）城管执法与流动摊贩冲突的政策方面原因 .................... 6

　（二）城管执法与流动摊贩冲突的制度方面原因 .................... 7 1.城市管理内部决策制度的缺陷 .............................. 7 2.立法不完善，法律保障不力 ................................ 7 3.城管方面原因 ............................................ 7 4.流动摊贩方面原因 ........................................ 8 四、城管执法与流动摊贩冲突的化解对策 ............................ 9 （一）调整流动摊贩的政策，增强政策针对性 ...................... 9 （二）加强制度建设，规范管理 ................................. 9 1.注重民生，规范管理 ...................................... 9 2.完善法律体系 ............................................ 9 （三）提高城管队伍的管理水平 ................................ 10 1.严格规范城管队伍的入口、出口关.......................... 10 2.加强对城管队员的教育培训 ............................... 10 3.建立健全城管队伍的监督机制 ............................. 10 五、结语 ....................................................... 10 参考文献 ....................................................... 11

　 一、引言 目前，我国正处于机遇与挑战并存的关键时期：一方面城市化进程不断加快，促进了城市的发展，人民的生活水平也得到了明显的提高；另一方面，城市化进程也给城市发展带来了负面影响，城市人口膨胀，城区面积不断增加，生活方式日趋复杂等问题无疑使得

　城市管理的范围和难度日益加大。城管人员肩负着维护城市环境卫生、城市秩序、市容市貌等职责，为城市的又好又快发展作出了不可磨灭的贡献。但城市管理体制缺陷、法律保障不力以及城管执法人员自身素质等方面的原因，在执法过程中，城管人员却出现执法方式简单粗暴、滥用行政执法权利等行为。屡屡与行政相对人发生冲突，其中城管执法与流动摊贩的冲突表现最为典型。

　二、城管执法与流动摊贩冲突案例调查分析 （一）暴力执法 —— 以湖南临武城管当街打死瓜农邓正加事件为例

　 案例经过：2013 年 7 月 17 日上午，52 岁的瓜农邓正加和妻子在湖南临武县解放南路街头摆卖西瓜，没过多久就来了数名城管队员，一句话都不说，就把他们的正在摆卖的西瓜往城管执法车上搬，还拿了他们的秤。邓正加的妻子就在一边求情希望城管把东西还给他们，但城管并没有理睬。后来邓正加和妻子按照城管的要求到文昌南路西瓜专卖点进行售卖，结果没过多久，城管们就又跟了过来并要求罚款，但夫妇二人并不情愿。随即双方发生口角，在争吵当中很快便演化为了肢体冲突。五六个城管对邓正加夫妇二人拳脚相加并用秤砣和钢管向两人身上打去，在殴打过程中，其中一名城管还喊着“要打就打死”。随即在混乱当中，另一名城管拿起秤砣向邓正加的头部砸去，邓正加当场倒地，但他当时并未死亡。旁边围观的群众还在一边提醒城管队员赶紧打 120，但城管们并没有理睬，就马上撤离了。结果，救护车过来大概一个多小时才来，此时邓正加已经死亡。

　在此案件中，城管人员在执法过程中不仅对流动摊贩使用语言暴力“要打就打死”，而且还使用了严重的行为暴力即用秤砣、钢管等对行政相对人进行殴打，并直接导致其当场死亡。由此可见，城管暴力执法产生的冲突危害性极大，如果没有的及时有效的控制往往容易演变成为流血性甚至群体性的暴力事件。其结果往往难以避免会对双方或一方造成身体上的伤害或财产损失。其次，城管人员的暴力执法往往容易引起流动摊贩的暴力抗法，从而激化社会矛盾，影响社会的和谐与稳定。

　（二）暴力抗法 —— 以广州城管人员劝导执法被砍七刀为例

　案例经过：2013 年 3 月 17 日，广州天河区车陂街道的两名城管执法队员苏家权和钟泳德像往常一样来到自己的辖区进行巡视。当天下午，当附近的不少摊贩看到他们的执法车到来时就已经迅速离开，但唯独一个卖菠萝的中年男子仍旧停留在原地继续摆卖。随即两位城管队员便下车对小贩进行劝导执法，但小贩没有丝毫配合的意愿。最终，在他们的反复劝导下，该摊贩一边谩骂一边推车离开。而正当两名城管执法队员准备撤离时，意外

　却发生了。情绪激动的小贩突然挥刀袭击，从背后疯狂砍向苏家权。最终，年仅 27 岁的苏家权身中七刀，流血不止。小贩则丢下手推车迅速逃窜。队友钟泳德为了确保队友的生命安全，顾不上追，立即将苏家权送往医院进行抢救。由于失血过多，医院曾一度准备向其家属下发病危通知。据主治医生介绍，他被砍伤的七处当中，有五刀集中在头部和面部，今后很有可能致其毁容。

　在该案例当中，这名砍人摊贩的行为已经严重触犯了法律，属于严重的暴力抗法事件，理应受到法律的惩罚。然而城管执法与流动摊贩的冲突却一直存在，两者的对抗形式也在不断地升级。这主要是由于我国对流动摊贩长期采取“零容忍”的高压打击政策，使得生存空间被挤压的流动摊贩对立情绪非常强烈，往往容易作出暴力抗法的行为来维护自己的生存权。

　三、城管执法与流动摊贩冲突的原因 （一）城管执法与流动摊贩冲突的政策方面原因

　从国家层面来说，《城市市容环境卫生管理条例》中明确规定，在城市之中禁止占用公共道路道经营。而流动商贩也正是因为占道经营才被列属禁止之列。此外，《无照经营查处取缔办法》第二条：任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。而很多流动摊贩的卫生条件明显难以达到国家标准，因此无法取得许可证，属于无照经营，应该依法取缔。

　从地方层面来说，我国各地普遍都从市容环境角度来禁止流动商贩的经营如：《北京市市容环境卫生管理条例》第三十五条：任何单位和个人不得擅自占用城市道路、人行过街桥、人行地下过街通道及其他公共场所堆物堆料、摆摊设点，影响市容环境卫生。《上海市市容环境卫生管理条例》第二十五条：任何单位和个人不得占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品，影响市容环境卫生。而流动摊贩由于占用城市公共道路经营和影响市容市貌而被各地方政府所禁止。

　但很显然这一政策并不合乎我国目前正处于社会转型时期的国情，在我国现代化过程中，出现大量下岗工人、失地农民，又由于他们文化素质偏低、缺乏就业技能而涌入城市成为流动摊贩。目前我国流动摊贩约有 3000 多万，数量庞大的流动摊贩们的生存、就业问题不容忽视。

　（二）城管执法与流动摊贩 冲突的制度方面原因

　1. 城市管理内部决策制度的缺陷

　我国城市管理决策大部分是由各地城市领导来指挥执行的。目前，在我国对领导的考评制度主要是从其所在城市的发展水平，生产力水平即生产财富能力来衡量的。因此，在很长一段时间内，我国大多城市发展策略普遍都是重发展，轻民生。而我国流动摊贩普遍属于低收入人群，对他们的管理属于民生问题。对于这一问题的处理不仅费时费力，而且对官员们的政绩贡献也甚微，因此他们往往选择较为省事地采取严禁、取缔流动摊贩的措施，却忽视了摊贩们的生存问题。

　2. 立法不完善，法律保障不力

　到目前为止，我国还没有一部全国范围内有关城管人员执法内容的法律条例，虽然目前有对城管执法范围作出规定，但内容非常抽象，没有具体化。如城管人员的法律地位、职责、执法保障、监督等均没有明确说明。这就使得城管人员在具体执法过程中没有明确的界定标准，缺乏必要的法律依据。此外，由于城管人员执法缺乏法律保障，致使其在执法过程中遇到流动摊发暴力抗法时得不到应有的援助，抗法者得不到应有的惩罚。这就直接导致部分流动摊贩误以为城管执法并不具备公信力，从而不尊重、配合城管人员的执法，动不动就使用暴力抗法。反之亦然，由于城管人员在执法过程中遭遇阻碍、暴力抗法时无法通过正当的途径解决，只能以暴制暴，最终导致双方冲突愈演愈烈。

　3. 城管方面原因

　⑴ 城管队伍整体素质不高

　城管人员的素质高低直接影响到其执法效果。而就目前来讲，我国城管执法部门缺乏行政主管部门，其队伍建设缺乏系统地规划，而主要依靠自身的经验和探索。这也使得我国城管队伍不但构成人员复杂，其素质也是参差不齐。他们当中普遍拥有的学历为初中、高中，大学专科学历的也有但并不多。其次，他们被招聘的方式也有所不同，有的是靠各种关系被招进来的老龄化员工，有的则是被临时招聘来的城市协管员，还有的则是从国家公务员考试中被公开招考聘用的大学生，但这部分人所占比例较小。

　⑵ 执法不规范

　由于城管队伍没有专业的入职培训，这使得部分缺乏经验的城管队员在执法过程中沟通的技巧欠缺、工作方法简单粗暴、群众意识淡薄。而作为城管执法对象的流动摊贩又普

　遍素质偏低、社会背景复杂，对城管人员的执法技巧和能力要求更高。其次，城管人员对流动摊贩的执法威胁到了他们最根本的生存权，从而致使迫于生存压力走投无路的流动摊贩进行暴力抗法。面对流动摊贩的暴力抗法，有些经验不足又缺乏执法技巧的城管往往容易因一时冲动而做出以暴制暴的行为，如砸烂摊子、强制扣留经营物品、穷追猛打等。此外，在执法程序上的不规范，也往往是进一步导致城管形象受损的重要原因之一。如罚款无收据、执法不公正、扣押物品不给清单等情况时有发生。

　⑶ 城管监督机制不健全

　权利的行使需要监督，这样才能有效防止对权力的滥用和腐败的滋生。到目前为止，我国城管队伍建立仍然不够健全，许多规章制度还没有建立起来，缺乏相对应的部门对其执法权力的监督。造成部分城管执法人员存在一定程度上的执法不规范、办事不透明，执法方式混乱，不作为、甚是乱作为。因此，城管部门急需建立健全监督管理机制，防止执法人员滥用职权。

　4. 流动摊贩方面原因

　⑴ 整体素质低

　流动摊贩主要由下岗职工，入城农民，城市低收阶层等人员构成。普遍文化程度较低，社会背景复杂，综合素质自然也不会太高。流动摊贩给人的坏印象大多是乱丢垃圾、以次充好、缺斤少两、影响市容等等。

　⑵ 法制观念淡薄

　大部分流动摊贩的法律意识还是相对落后的，他们不知道自己在街头摆摊经营的行为是违法的，也不清楚城管的执法权限。总认为自己没有偷没有抢，流动摆卖商品是光明正大靠自己的劳动自食其力，不属于违法行为。自然也很难理解城管的工作，并且往往作出不支持，不配合的行为，想尽各种办法来阻碍城管人员的执法，甚至采用暴力抗法来逃避法律的制裁。

　⑶ 个人利益失衡

　流动摊贩的街头经营活动属于个体经济的范畴，所代表的是个人利益。而城管因肩负着维护城市秩序和良好发展的职责，要对各种危害公共利益的行为进行整治，所代表的是公共利益。城管在维护公共利益的过程中难免会损害流动摊贩的个人利益，又由于城管与流动摊贩之间缺乏有效的沟通对话机制，流动摊贩表达利益诉求的渠道不畅通。当二者利益冲突时，流动摊贩面对城管人员的的处罚，往往容易表现出不满的情绪，从而阻碍城管人员的执法，甚至采取过激的行为抗拒执法。

　四、城管执法与流动摊贩冲突的化解对策 （一）调整流动摊贩的政策，增强政策针对性

　政府在制定相关公共政策时应增强政策针对性，并充分考虑流动摊贩的生存问题，对其进行合理的引导，维护好他们的合法权益。如鼓励流动摊贩成立自治组织，使其进行自我管理、自我约束；对流动摊贩施行税费减免、降低管理服务费用，并提高配套的服务水平；完善就业服务体系，为流动摊贩提供免费的技术技能培训，拓宽流动摊贩的就业渠道，帮助放弃摆卖的流动摊贩再就业等。

　（二）加强制度建设，规范管理

　1. 注重民生，规范管理

　解决流动摊贩的生存问题要求政府要转变先前固有的城市管理理念，顾及群众，注重民生，优先考虑城市中弱势群体的生存权，为流动摊贩在城市中的经营和生存留有一定的空间。对流动摊贩的治理也应从禁止和取缔变为规范和疏导。具体措施如：对流动摊贩实行牌照制管理，设定牌照申请标准，对于审查合格的流动摊贩发放合法的营业牌照。建立积分奖惩制，实行牌照年审，对于表现优秀的流动摊贩给与续牌和额外奖励，对于表现较差的流动摊贩给与警告、停顿整治或吊销营业执照等；科学规划流动摊贩的摆卖区域，根据各个城市的不同情况，按照时间、空间等划分出不同摆卖区域。从时间上可以划分为严禁摆卖时段和开放摆卖时段。从空间上可以划分为严禁摆卖区域、控制摆卖区域和开放摆卖区域。

　2. 完善法律体系

　建议制定一部全国性有关城管执法和流动摊贩管理的法律法规，明确规定城管执法的法律地位、执法手段、法律保障、受到的监督制约等，以确保城管人员在执法过程中有法可依、行政为民。还要明确规定流动摊贩的合法性、权力与义务、具体管理制度等等，以保护流动摊贩的合法权益。

　（三）提高城管队伍的管理水平

　1. 严格规范城管队伍的入口、出口关

　改变过去城管人员结构混乱、鱼龙混杂的状况，严格城管队伍的准入关口。引入平等、公开、竞争的用人机制，根据《国家公务员法》及有关的规定，将城管执法队员的录用与公务员考试相挂钩，要想成为城管队伍的一员必须要先通过公务员考试，合格后再择优录取。还要进行统一的入职培训，经考核合格后才能正式就职。此外，建立起相应的干部选拔、晋升、罢免机制。对于表现优秀、尽职尽责的城管人员给与奖励或晋升职位，对于表现较差，甚至违纪违法的城管人员进行辞退，坚决清除出城管执法队伍。

　2. 加强对城管队员的教育培训

　应从政治思想和业务能力两方面来对城管队员进行教育培训。在政治思想方面，加强对城管队员保持时刻为人民服务、无私奉献精神的教育。通过扎实的教育培训活动，引导广大城管队员提高思想觉悟，转变思想作风，确立群众观念，真正体现出文明化、规范化的执法要求。在业务能力方面，要结合实际发生的情况，对城管队员的业务能力进行培训。如使城管队员熟练掌握城管领域的法律法规、执法程序；学习必要的工作技巧及如何应对紧急突发事件；进行心理健康辅导等等。

　3. 建立健全城管队伍的监督机制

　首先，要强化城管执法部门内部的监督，转变现有内部监督机构的设置，重视制度建设，完善内部制约监督机制。

　应该制定一些列的规章制度，如执法责任制、责任追究制等，通过严格的规章制度来规范城管人员的执法行为，并对违纪违法的城管人员进行查处，坚决予以纪律处分。其次，城管部门还要实行政务公开，自觉公开办案程序、流程、结果，做到行政执法的公平、公开、公正。最后，城管部门还要通过多种渠道接受外部监督，如完善公众监督制度，通过设立举报投诉热线、网站、意见箱等形式，自觉接受人民群众的监督。

　五、结语 实践证明，目前我国对流动摊贩禁止、取缔的政策是行不通的。此外，城管执法与流动摊贩之间的冲突究其原因也往往是因为我国对流动摊贩禁止、取缔政策造成的。因此，我们有必要对这一政策作出调整。改禁止、取缔为对流动商贩的扶持、引导，将流动商贩

　纳入规范管理。转变城市管理理念，注重民生，尊重流动摊贩的生存权，搭建城管执法与流动摊贩的沟通平台，促进二者的和谐共生，相信在各方的共同努力协作下城管执法与流动摊贩的冲突一定会得到有效的缓和及最终的解决。

　参考文献：

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