合肥市外来农民工社会医疗保障问题研究

　 摘要

　从外来务工人员（农民工）的医疗保障问题出现以来，引起了社会各界越来越多的重视。要想让农民工“病有所医”，健康得到应有的保障，必须要探索适合于农民工的医疗保障制度，着不但构建和谐社会的要求之一，而且也有利于“三农”问题的解决。本论文通过对在合肥市地区打工的 100 余名外来务工人员进行问卷调查，试以实证的角度出发，全面调查了他们的医疗保障要求与现状，同时与其他人的研究成果相结合，对我国农民工的医疗保障现状与存在的问题进行分析。着眼于制度创新，借助相关的理论工具，从政府责任角度出发探寻适合于我国农民工的医疗保障路径和机制，对外来务工人员（农民工）医疗保障政策提出了医疗保障分级分层运营，建立全民基本医疗帐户等建议，以期为相关管理者做有价值的参考依据。

　关键词

　合肥市，农民工，医疗保障

　 ABSTRACT

　Since the emergence of medical security for migrant workers (migrant workers), it has attracted more and more attention from all walks of life. If we want migrant workers to "have illness and have medical care" and get the protection they deserve, we must explore a medical security system suitable for migrant workers. It is not only one of the requirements for building a harmonious society, but also beneficial to the "three rural issues". Solution. Through the questionnaire survey of more than 100 migrant workers working in Hefei City, this paper conducts a comprehensive investigation of their medical security requirements and status quo, and combines with other people"s research results to China. The status quo and problems of the medical insurance for migrant workers are analyzed. Focusing on institutional innovation, with the help of relevant theoretical tools, from the perspective of government responsibility, it explores the medical security path and mechanism suitable for migrant workers in China. The medical security policy for migrant workers (migrant workers) proposes a hierarchical operation of medical security and establishes Suggestions such as the National Basic Medical Account, in order to provide valuable reference for relevant managers.

　KEY WORDS

　 Hefei City, migrant workers, medical insurance

　目 目

　录 摘要 ...................................................................................................... 错误!未定义书签。

　ABSTRACT ......................................................................................... 错误!未定义书签。

　一、绪论 .............................................................................................................................. 1 （一）研究背景及意义 .............................................................................................. 1 （二）农民工医疗保障的定义与特征 ...................................................................... 1 （三）研究内容与方法 .............................................................................................. 2 二、相关理论基础及国内外研究现状 .............................................................................. 2 （一）社会公平与社会保障理论 .............................................................................. 2 （二）国内外研究现状 .............................................................................................. 3 1.社会分层与流动的角度 .................................................... 错误! 未定义书签。

　2.农民工与城市的冲突角度 ................................................ 错误! 未定义书签。

　3.农民工现状的角度 ............................................................ 错误! 未定义书签。

　4.农民工的保障 .................................................................... 错误! 未定义书签。

　三、合肥市外来农民工社会医疗保障现状分析 .............................................................. 4 （一）外来农民工社会医疗保障现状调查结果 ...................................................... 5 1.被调查人员基本情况 ....................................................................................... 5 2.农民工健康状况 ............................................................................................... 5 3.农民工就医状况 ............................................................................................... 6 4.农民工参加医保的情况 ................................................................................... 7 （二）外来农民工社会医疗保障存在问题 .............................................................. 9 1.农民工健康意识和参保意识不足 ................................................................... 9 2.农民工的参保缴费意识比较弱。

　................................................................... 9 3.农民工存在着很多健康问题 ......................................................................... 10 4.农民工支付医疗保险费用能力差 .................................................................. 11 5.城乡二元社会结构影响农民工平等获得医疗保障 ...................................... 11 6.医疗保障制度设计缺陷 .................................................................................. 11

　 7.医疗保障政策宣传力度不够 ......................................................................... 12 四、合肥市外来农民工社会医疗保障问题解决路径 .................................................... 12 （一）强化农民工医疗保障的政府责任 ................................................................ 12 （二）

　加强政府职能，完善医疗保障体系 .......................................................... 13 （三）加大对农民工的教育、宣传和培训力度 .................................................... 13 四、结论 ............................................................................................................................ 14 参考文献 .............................................................................................................................. 1

　1 一、绪论 （一）研究背景及意义 民生问题的重点区域一直是医疗。从改革开放以来，随着中国人民健康水平渐渐提高，医疗卫生行业讯速发展。但是医药费用上涨太快、个人负担太重、政府卫生事业投入不足等问题仍是存在的，“治病贵、看病难、因病返贫、因病致贫”的社会现象还是在不断发生。近期随着《“健康中国 2030”规划纲要》的颁布，与健康问题息息相关的医疗问题重要程度日益凸显。2016 年 7 月“十三五”规划纲要中也指出，要以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，建立健全更加公平、更加可持续的社会保障制度。

　合肥市地区 2016 年常住 5720 万，且常住人口总量增长迅速，全省户籍人口基数大、拥有数量庞大的跨省流动人口是广东常住人口较快增长的主要原因。在合肥市地区务工的农民工为 5072 万人，占全国农民工的 20.1%。无论是从农民工本身的医疗卫生需求来说，还是从社会发展的总体进程来看，对于合肥市农民工医疗保障发展现状的探索，既能够直接地反映合肥市转型升级目标和的统筹城乡发展的长远内涵，又符合合肥市转型升级和统筹城乡发展内在要求。透过现象看到本质，以合肥市农民工医疗保障的特点与概况作为为方向，研究合肥市农民工医疗保障的发展现状，对于解析合肥市农民工医疗保障问题具有十分的重要参考价值。

　（二）农民工医疗保障的定义与特征 医疗保障的重要组成部分是农民工医疗保障，是指地区或国家为统筹、募集和配置使用农民工医疗资源而形成的医疗保障，能够使农民工在获得所需治疗的同时，避免庞大的医疗费用支出作为产物促进时代发展是它的意义，历史阶段的社会关系及其生产力发展水平，并与该阶段的政治、经济和社会发展政策的方向紧密相联在一定程度上能从农民工医疗保障够得到客观地反映持定。我国的农民工医疗保障具有独立的医疗费用与管理模式及医疗资源配置，具有明显的特征，表现在：

　系，至今并没有在全国的范围内确定完善的、统一的、可以跨地区管理的体系，资金还在地方性援助阶段停留。目前，我国的农民工医疗保障对整体医疗资源缺乏有效的管理与整合，没有集中统筹与规划措施。除此之外，地方行政手段实行计划医

　2 疗的有医疗卫生资源分配、使用权依旧难以融合。也正是因为这样，医疗保障的不健全发展，不均衡的医疗保险制度及保障水平，不同区域的农民工医疗保障无法联系，人为资源的人才和优化配置的难以实现合理流动。

　第二，有复杂的资金来源渠道在我国农民工医疗保障之中。我国医疗保障具有复杂且独立的运行模式，表现为职工医疗保险、城镇居民医疗保险及农村合作医疗为主体的多种模式同时保证，这与其他发达国家不一样。除此之外，我国医疗保障按不同保险制度要求，对不同的对资金来源渠道得以确定：国家财政基本支出公费医疗资金，除了挂号费以外，所有费用负担都交给财政；由企业中提取劳保医疗，在福利费用中进行开支，由企业进行行管理；由集体与个人共同负责农村合作医疗费用；由政府、企业、个人共同承担农民工医疗资金来源，并没有统一的渠道运行，这也使农民工医疗保障发展没有有效的政府指引。

　（三）研究内容与方法 本文将立足实践，基于社会公平与社会保障理论、社会阶层分析学说等相关理论，围绕合肥市外来农民工社会医疗保障现状，探讨农民工社会医疗保障存在的问题，并提出针对性的建议，以期能够为相关管理者提供有价值的参考品。

　本文主要采用文献研究法及问卷调查研究法，对相关文献进行梳理、总结，通过搜集、整理的文献资料对农民工社会医疗保障现状进行进一步的研究，并立足调查结果，结合实证研究深层次剖析问题。

　二、相关理论基础及国内外研究现状 （一）社会公平与社会保障理论 （1）因为社会保障制度具有维护社会稳定，保障基本生活的功能，实现社会的平衡的功能，在稳定社会方面能够起到根本性的作用，因为它所能够提供的待遇范围广、能够保证基本的生活需求，所以，市场经济国家实现社会公平的一个重要手段是社会保障。

　（2）我国对社会保障界定如下：社会保障是“国家与社会通过行政和立法措施，对由于自然和社会等因素对不能维持基本生活的社会成员给予一定保证和援助，它

　3 的总称是是维系社会稳定的社会安全制度措施和事业”。

　（3）社会正义与社会公平理论指出：正义的主要意思是公平，但正义的论域要比公平广泛。个人与社会之间，人与人之间关系的均衡的合理状态，或者社会用以别的社会主体和分配社会成员的义务与权利，调节各种金钱和权力关系所遵循的规范就是社会正义。社会正义是在一种正确的准则之上建立的，它社会制度上有一定的倾向性。公平是对人们之间的社会关系的丈量。公平是具体化、现实化了的公正。而公正是理念化的公平。

　（二）国内外研究现状 1.国外研究现状 Aaron（2016）指出农民阶级正处于急剧的分解和转变之中，第三产业进入了大量农村人口，越来越强的劳动力的流动性，并产生出了很多新阶层，从原来的“两个阶级一个阶层”的社会结构，变成了十大阶层，各阶层之间的生活、经济、社会利益及方式认同的差异渐渐显示了出来。

　Aldrich（2018）认为“定法律制度的实施问题是农民工权益受损的最重要原因，来保障农民工的合法得到权益首要解决的不是立法中问题，而是有关行政执法部门中的的‘不作为’问题。其关键在于如何打造‘负责任的政府’”。

　2.国内研究现状 郑红肋，陆百甫（2012）认为“农民工与城市居民的互动与磨擦，主要的原因是制度性歧视，但其中也有因农民工的自身素质与活动条件的局限而引起的对城市生活的不习惯”，李强认为“影响中国城乡人员流动的最为明显的制度障碍是户籍”。安应民（2011）教授认为“城市农民工形成社会第三元”。熊吉峰（2010）认为“农民工属是城市外来型边缘性群体”，尹生（2017）认为至改革开放以来，外出务工就业的农民已变成一个巨大的社会群体，但仍处于边缘化的状态。

　杨利春（2018）认为农民工在社会保障权利缺乏、城市就业劳动就业权益频频的侵害、民主政治权益没法实现。张太宇（2014）认为农民工习惯城市的障碍主要不是来自农民工自己，而是来自城市的力量的排斥，来自于政策与制度的原因。石宏伟（2017）提出的农民工及其家属的健康问题，对城市居民的传染病流行与暴发造成潜在的危险。农民工是社会弱势群体之一，人口基数较大，影响广泛，有关部门的高度重视其健康状况。

　4 3.国内外研究述评 总的来说，国内学者从不同层面、不同角度深入地分析了现代中国农民工问题，并且提出了许多深刻的观点。他们从不同的学科切入这个课题，较全面解析了农民工形成的因素、农民工的现状、作用、地位、面临的问题、解决的方面等。并独立的从医疗保障的角度进行切入，证明了的分析问题与农民工医疗保障的状态，并在此基础上提出系性统的解决农民工医疗保障的对策的文章相对为少见。

　 三、合肥市外来农民工社会医疗保障现状分析 为了研究农民工医疗保障现状，我们对合肥市的外来打工人员进行了随机调查。发放问卷 105 份，回收 104 份，其中有效问卷有 100 份。

　问卷主要依据的是辽宁大学张太宇博士所设计的问卷，结合笔者所查阅的资料而成。在问卷制定之后，进行了 调查问卷的效度与信度检验，具体如下所示：

　效度检验主要为专家效度检验，依照问卷调查法中的具体要求，笔者发放效度检验表 10 份，通过对研究与本课题相关内容的 10 位教授（7 位教授，3 位副教授）咨询，了解 10 位教授对本问卷的问卷内容结构的评价，并进行检验，对检验表进行整理，得出问卷满足研究需求的结论。问卷效度评价表如下：

　表 3-1 问卷效度评价表 效度评价 很高 高 一般 低 很低 人数 0 9 1 0 0

　数据来源：通过问卷调查和访谈所得

　信度检验主要通过信度系数验证，信度系数在 0.8 以上，则表明问卷是可靠的，在信度检验上，采用“重测信度”的方法，在第一次问卷调查之后 15 天，随机抽取第一次被调查者中的 10 名人员进行问卷调查，重测结果相关系数为 0.85，表明问卷信度较高，有较大可靠性。问卷信度检验表如下：

　表 3-2 问卷信度检验表

　重测数 两次测量时间间隔 相关系数 问卷调查表 10 15 0.85

　 数据来源：通过问卷调查和访谈所得

　5 （一）外来农民工社会医疗保障现状调查结果 1.被调查人员基本情况 基于调查结果显示，外来农民工中青壮年男性居多，教育程度集中在初中阶段，农民工的流动情况以临近地区为主，跨省流动比较多，在工厂做工人的最多。在家庭情况中，夫妻一起、单身外出打工较多，小孩则普遍留驻原籍。

　表 3-3 基本情况——性别

　男 女 频数 65 35 频率 65% 35% 表 3-4 基本情况——教育年限 学历 文盲 小学 初中 高中 中专 大专 大学以上 占比（%）

　6 19 47 17 7 2 2 在被调查人员中，小学及以下教育的占 25%，初中占 47%，高中及中专占 24%，大专以上占 4%。

　表 3-5 基本情况——户口所在地

　广西 安徽 河南 江西 山东 四川 其他 占比（%）

　14 13 21 5 6 19 22 表 3-6

　基本情况——职业

　建筑业 美容 餐饮 小商贩 个体户 工人 保安 维修 其他 占比（%）

　18 1 5 11 12 30 2 4 17.53 表 3-7 基本情况——家庭

　是 否 配偶是否也在合肥市工作 66% 34% 孩子是否也在合肥市 13% 87%

　2.农民工健康状况 表 3-8 健康情况认知及重视度

　6 自身健康状况认知度 占比（%）

　自身健康状况重视度 占比（%）

　健康 75 很重视 73 一般 24 有时重视 21 差 1 不重视 7 表 3-9 健康情况——生病频率 时间段 是否生病 占比（%）

　在本地打工期间 是 54 否 46 近两周 是 17 否 83 近一年 是 46 否 54

　3.农民工就医状况 从调查结果可以看出，影响农民工医疗状况最主要因素是经济因素。农民工外出打工，第一目的是养家糊口，其次才在其他方面的需求，如休闲、教育和医疗。

　尽管身体好，能够主动体检的占 16%，不能主动体检的占 84%，说明外来务工人员的健康意识在加强，但仍需改善。

　在过去一年中，应住院而未住院原因中，因经济因素未住院的最多。调查表明除了经济因素外，影响农民工就医的因素还包括医疗质量、就诊距离、服务态度、就医照顾、报销等因素。

　表 3-10 体检及住院情况

　选择 占比（%）

　你一年内是否住过院 是 5 否 95 你能否主动体检 能 16 不能 84 表 3-11 如果你住过院，你生的哪种病 类型 肠胃炎 外伤 肾结石 其他 慢性病

　7 占比（%）

　4 60 3 27 6 表 3-12 在你打工过程中，在支出中是否有医疗支出的计划

　 是 否 占比（%）

　19 81 表 3-13 如果生病会采取的措施 行为 是去医院看病 休息 去药店买药 其他 占比（%）

　32 7 58 3 表 3-14 一般会选择到哪里看病

　市级医院 二级或镇医院 社区卫生站 私人诊所 社会医疗机构 其他 占比（%）

　14 34 6 39 5 2 表 3-15 影响你看病选择医疗机构的主要原因

　经济因素 服务态度 医疗质量 就诊距离 其他 占比（%）

　53 2 26 15 4 表 3-13 不去看病/未住院的原因

　经济因素 没时间 不严重 其他 不去看病原因% 44 11 40 5 不住院原因% 79 15 2 4 表 3-17 如果医疗费用超过自身经济能力，你会选择？

　回老家治疗 放弃治疗 借钱继续治疗 向政府求助 占比（%）

　64 2 32 2

　4.农民工参加医保的情况

　 调查结果显示，了解医保的农民工参加医保的意愿还是较高的。但是在实际生活中，限于经济情况，他们能拿出的费用是较低的，没有任何保险的居多。

　表 3-18 对医保的了解和参加意愿

　选择 占比（%）

　8 你是否听说过医疗保险 是 70 否 30 其他

　你是否原意参加医保 是 71 否 29 表 3-19 你现在的医疗保险情况（多选）

　本市基本医保 工伤保险 商业保险 农村合作医疗 没有任何保险 其他 占比（%）

　15 22 11 16 30 5 表 3-20 你原意参加那哪种保险（多选）

　本地城市基本医保 工伤保险 商业保险 农村合作医疗 没有任何保险 占比（%）

　50 43 6 32 1 在此题中有 31 人次的人提出看病价格高、药价也高，费用问题尤其重要；23 人次的人认为希望政府能够重视医保，在此项上加大投入。也有 5 人次的人对医疗服务没有感觉，持无所谓态度，无意见。

　表 3-21 你认为政府对外来民工的医疗服务应做哪些努力？（多选）

　建议 人次 看不起病、价格高、要求降低收费 31 要求政府重视、加大医保投入 23 要求提高质量、改善环境、方便就医 28 对政策不清楚、政府应加大宣传力度 11 要求公平、和本地人同等待遇、不歧视 13 无所谓、没想过、没有意见 5 加强体检投入 16 其他 6

　9 （二）外来农民工社会医疗保障存在问题 从本次调查结果，结合文献报道的情况可以看出，农民工的医疗保障还存在着下面几个主要问题：

　1、农民工健康意识和参保意识不足 由于大部分农民工是青壮年，因此就个体的健康而言，似乎农民工的健康状况不错。调查发现，认为自己身体健康的占 75%，一般的占 24%，差的仅 1%。但是，农民工对自身的健康状况的认识并不象他们自我感觉的那样好。从调查情况看，有54 %的人在合肥市打工期间生过病，有 46 %的人在过去一年里生过病。表明虽然农民工以青壮年为主，但由于他们多从事繁重的体力劳动，生活条件较差，所以常常容易生病，超过一半的人对医疗保障有需求。

　造成农民工健康状况不理想的原因主要有他们多从事繁重的体力劳动，生活环境、条件较差，长期超时、超负荷的工作，身体状况得不到及时的休整造成的。农民工对卫生的需求较大，要求我们要提供更多、更好的卫生服务，对农民工群体提供更多的医疗保障。但是，我们的卫生资源和医疗保障资源却长期没有对农民工进行公平合理的配置。

　关于农民工对健康情况认知的调查结果如图 3-2 所示：

　图 3-1 关于农民工对健康情况认知的调查结果 2.农民工的参保缴费意识比较弱 农民工思想单纯，但对眼前的物质利益比较看重，对市场经济的风险认识不够是农民工的参保缴费意识较弱的原因之一。由于农民工绝大多数都是身强力壮的年轻人，且工作流动性很大，对未来的预期不确定，农民工参保的积极性往往不高。75241自身健康状况认知度健康 一般 差

　10 其次，农民工多是身体强健的年轻人，对在生命的“黄金期”付出保费到年迈多病时得到回报没有信心，他们担心因自己离开了企业而使当年存的保单失效，也是造成农民工参保意愿不高的原因。农民工参保意识情况如图 3-2 所示：

　图 3-2 农民工参保意识情况 3.农民工存在着很多健康问题

　相对于年轻力壮的人群来说显然有些偏高。虽然农民工以青壮年为主，但由于他们多从事繁重的体力劳动，生活条件较差，所以常常容易生病。而在不同的调查报告中，就农民工医疗的调查结果和本次调查结果相符。在生病的城市农民工中，有 %的人没有选择花钱治病,而是凭借年纪轻而硬挺着。农民工健康问题情况如图3-2 是：

　图 3-2 打工期间生病情况 7030712901020304050607080你是否听说过医疗保险你是否原意参加医保农民工参保意识情况选择 占比（%）54464244464850525456在本地打工期间生病 在本地打工期间未生病打工期间生病情况

　11 4.农民工支付医疗保险费用能力差 .农民工支付医疗保险费用能力差，是参保率低的主要原因。农民工经济困难，支付医疗费用能力差。调查表明，农民工一旦有医疗需求，总是把就医费用压缩到最低水平。农民工经济困难，支付参保费用能力差，参保率低。影响农民工参加医疗保险最主要的因素是经济。调查发现，如果参加医疗保险，经济收入越低，愿意出钱的数额也越少。农民工的低收入和在城市生活的高支出使农民工的纯收入维持在一个较低的水平，大部分农民工过着节衣缩食的日子，仅有少量的积蓄。农民工收入水平较低且不稳定的状况，严重地影响了他们的参保热情，农民工对现行的城镇医保制度目前的缴费比例觉得难以承受，医疗保险交费太高是农民工的参保率低的主要原因。农民工希望参加医疗保险，也希望交费能够承受得起，希望自己能出合理的钱得到相应的医疗保障。故而，农民工希望加大政府投入。

　5.城乡二元社会结构影响农民工平等获得医疗保障 调查报告表明，许多农民工明确的提出了要求有公平的市民待遇。以城市户口和农村户口为标志的二元户籍制度，在本质上已远远超出了人口管理的范畴，成为以户口管理为核心的一系列制度构成的制度体系。而也正是这些制度把农民工排斥在国民待遇之外，是农民工社会保障权缺失造成农民工受到不公平待遇的根本原因。虽然近年来，城乡二元社会结构在逐步打破，但是，由于住房、医疗、福利、教育以及社会保障等制度均与户籍制度挂钩，仍有一些政策和制度的壁垒阻碍着农民工权益的保障。

　6.医疗保障制度设计缺陷

　（1）农民工的基本医疗保障的缺失。调查表明。被调查人员中，有 50%的外来农民工愿意参加城市基本医疗保险，有 43%的人愿意参加工伤保险，但目前实际参加的比例却分别只有 15%、22%。参加农村合作医疗的占 16%，没有任何保险的占 30%。

　外来民工参保率过低，愿望和实际参保之间存在着较大的差距，除了经济原因外，另一重要原因是医疗保险制度的缺陷，没有很好的解决农民工的基本医疗保障地位问题。

　（2）医疗保障制度缺乏与农村合作医疗制度衔接。有相当一部分农民工变成了医疗保险制度与农村合作医疗制度“两不管”的真空人群。外来民工参保率过低，愿望和实际参保之间存在着较大的差距，另一重要原因是医疗保险制度缺乏与农村

　12 合作医疗制度衔接。另外，有调查资料表明，目前的医疗保障制度和农村合作医疗制度没有很好地考虑农民工的流动问题。合作医疗制度往往对就医场所进行限制，随着我国城市化进程的发展，将会有更多的农民工进入城市，而农民工有大部分是异地就业，而且流动较为频繁，就每一个农民工而言，成为哪个城市的居民，是否长期定居在哪个城市，都有很大的偶然性，外来农民工的合作医疗制度无法落实。流出地和流入地的合作医疗或医疗保障如何来衔接，都还存在不少问题。

　（3）特殊人群的医疗保障问题日益突出，医保政策和办法不够完善。农民工在打工过程中，工伤事故对农民工的威胁也非常大。在被调查者中，有 60%是外伤，在住院人员中，因外伤住院的最多。农民工在城市大多干的是脏累差重险的活，随时要面临着各种事故的危险。当遭遇工伤时，他们往往是“责任自负”，用人单位要么对受伤农民工置之不理，要么对因工伤致残甚至丧失劳动能力的农民工一次性支付少量费用而将其解雇。

　7.医疗保障政策宣传力度不够 调查表明，仍有近 30%的人没有听说过医疗保险，有近 29%的人不愿意参加医疗保险，这在信息和传媒高度发达的今天，不能不说比例偏高，同时也说明政府在宣传和落实医疗保险政策方面的严重不足。也说明政府的医疗保险政策在某些方面存在严重缺陷。从调查报告中可以看出，政府应加大宣传力度。

　四、合肥市外来农民工社会医疗保障问题解决路径 （一）强化农民工医疗保障的政府责任 调查表明，农民工对健康状况比较重视，农民工的卫生需求相当大，但卫生服务利用率低，农民工普遍反映缺乏医疗保障，“身份壁垒”没有完全破除，农民工期望政府给予关注，希望得到同城市民待遇。要求我们要提供更多，更好的卫生服务，对农民工群体提供更多的医疗保障。但是，我们的卫生资源和医疗保障资源却长期没有对农民工进行公平合理的配置。关于农民工愿意参加的保险情况，具体如图 4-1 所示：

　13

　图 4-1 农民工愿意参加的保险情况 可以看出，城市基本保险是最主要的，所以针对如何来实现农民工医疗保障的公平？本文认为，政府作为人民公共利益的代表，必须负起相应的责任。政府应高度重视处于社会弱势地位的农民工权益的保障问题，要树立和强化公民观和人权观，打破沿袭多年的“城乡分割”的观念和传统，给农民工以国民待遇。社会制度改革要消除对农民工的各种歧视，赋予他们与城市居民同等的国民权利，并且由法律予以保障。事实上，保障农民工权益正是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。政府有义务为所有公民提供国民待遇，从制度上解决这个问题，必须打破城乡分割的管理体制，按宪法规定的公民权利平等原则、市场经济体制下的机会均等原则，赋予进城农民与市民平等的权利、享受平等的待遇。这也是与公平正义理论相符合的。

　（二）

　加强政府职能，完善医疗保障体系 针对调查中存在的这些缺陷和问题，我们提出以下对策：

　（1）建立全民医疗保险体系，政府担纲农民工最基本医疗保障的责任。作为一种社会制度，社会保障应该把全体社会成员列为保障的对象，其责任的主体主要是政府。从长远看，让广大农民工享有城镇人口相同的社会保障，这是社会发展的方向，有利于体现公民的基本权利。这是社会公平的要求，也是所有社会成员自愿或强制参加各种社会保障的基础。可以通过制度设计来引导农民工参加医疗保险的积极性。通过建立全国统一基本医疗保障网，把农民工纳入网中，也是解决农民工基本医疗保障“二不管”的一种途径。

　50436321愿意参加的保险情况本地城市基本医保 工伤保险 商业保险 农村合作医疗 没有任何保险

　14 （2）优化制度设计，建立多层次、多形式医疗保障。调查结果表明，农民工的参保意愿和缴费能力和现行医疗保障制度之间存在差距。社会保障制度设计要弥补原来的缺陷，考虑全体人民（包括农民工）的参保意愿和缴费能力。考虑到和合作医疗的衔接。

　在确立了全民参加基本医疗保障后，重点把医疗保险覆盖面进一步扩大到包括外来流动人口在内的整个社会人群。如何来设计多层次、多形式的社会医疗保险方式，我们建议采取“总体设计、分步实施、协调发展”的原则，逐步完善对农村务工人员的基本医疗保障制度。解决好造成农民工医疗保障参保率低的农民工支付能力差、和合作医疗衔接等突出问题。

　在制度设计上，把农村务工人员医疗保障纳入不同水平的医疗保障制度之中。不同阶层有不同的需求，要求我们的社会保障与之相适应，解决农村务工人员基本医疗保障也要适应不同阶层的外来务工人员的需求，大部分农民工收入水平较低且不稳定的状况，决定了他们的缴费比例不能太高，缴费所占工资的比重也不能太大，宜“低缴费率，高覆盖率”。

　（3）改革医疗基金征收机制，做好分层医疗保障的资金基础。要解决好农民工参保率低、流动性大等问题，还有一个重要方面就是医疗基金的筹资方式。目前社会保险的筹资原则是政府、个人及单位三方共同负担，用人一方被强制为单位职工按工资总额的一定比例交纳一定的社会保险费。由于农民工劳动关系的松散和不正规，或根本没有劳动关系权利义务制约，为了逃避相关社会保险费用，最大限度地降低成本，不少企业，包括某些国有企业大量使用农民工。在劳动关系松散的情况下，政府职能部门监管极其困难。

　（4）将合作医疗纳入全民医疗保障的体系中。以家庭为单位的合作医疗保险，最终应过度到以个人为单位的居民医疗保险。在做到全民医保后，初期以家庭为单位的合作医疗保险存在的必要性（理由）都将不会存在，而且以个人为单位的医疗保险更有利于人员的自由流动。

　（5）加强特殊医疗保障项目建设。就农民工而言，最迫切的是加强工伤保险制度。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体,

　这两者直接关系到农民工的生存和劳动力的恢复再生，严重的工伤不仅会导致农民工失去工作，而且极易使其陷入更加贫困的危险境地。以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。以农民工目前的交费能力，在建立个人帐户的基础上，应重点做好大病和工伤保障。

　15 政府应该提供更多的公共产品和准公共产品，来满足社会成员的要求，如全民基本医疗保障是一个应囊括全社会成员的公共产品。在现阶段，在政府经济比较紧张的情况下，应该也可以提供更多的准公共产品，来满足社会成员的要求。如建立社会救助制度、设立特殊医疗保障项目如传染病（结核、艾滋病等）专项保障、慢病专项保障、孕产妇专项医疗保障等。

　（三）加大对农民工的教育、宣传和培训力度

　（1）政府要高度重视并加强对农民工的教育和培训工作,提高他们各方面素质。要为农民工提供职业教育和技术培训的机会。流出地和流入地政府部门都应当采取政策支持和财政支持的办法，为农民工创造各种培训机会。政府可以通过给职业培训机构提供补助，使培训机构降低学费等方法，帮助农民工以最低的成本学到最实用的知识和技能。

　（2）进行健康宣教以提高农民工的卫生保健意识。城市里的农民工正处于城市健康教育活动和农村健康教育活动的交叉点，是健康教育的盲区。因此，完全有必要开展有针对性的健康教育行动，采取多种形式，运用各种渠道，对农民工进行健康宣教工作，以逐步提高农民工的卫生保健意识，增强自我保健的能力。

　（4）做好农村务工人员的宣传和引导工作，让他们理解社会保障的政策和规定，提高他们积极主动的参保意识。我在调查中发现，大多数用人单位在推出有关农民工社会保障实施办法时，不作详细解释，实施办法公布了，工作就完了，愿意的去办，不愿意的就算，极少去做深入细致的思想工作。针对农民工认识上的特点，我们在进行农民工社会保障制度设计时要充分考虑这些因素，并且在推出农民工各项社保制度时，加大宣传力度，多做说服教育工作，让他们知道自己的权利和义务，理解宣传、引导是政府应尽的职责。

　四、结论 本文试从实证的角度出发，通过问卷调查进行调查，了解农民工的医疗保障现状与要求，以合肥市为例，剖析了我国农民工的医疗保障现状与存在的问题。尽管目前农民工迫切需要医疗保障，但在目前的医疗保障制度下，他们的权益往往得不到保障，农民工群体仍存在着诸多健康乃至生命安全问题。

　16 二元户籍制度，是农民工社会保障权益缺失，受到不公平待遇的根本原因。目前的医疗保障制度，在城镇医疗保险制度和农村合作医疗制度设计上存在相关政策的配套问题，在保障水平衔接上缺乏有机联系。另外，农民工支付参保费用能力差，城镇医疗保障制度没有认真地考虑农民工的承受能力。政府管理力量和办法的不足，强制措施不够。农民工的参保缴费意识较弱，政府在宣传和落实医疗保险政策方面的严重不足。

　农民工的卫生需求量相当的大，但卫生服务利用率低，农民工普遍反映缺乏医疗保障，期望政府给予关注，希望得到同城市民待遇。政府要树立和强化公民观和人权观，打破城乡分割的管理体制，予农民工与市民平等的权利、享受平等的待遇。

　完全的社会保障应该把全体社会成员列为保障的对象。目前政府对城镇居民的社会保障已经在逐步健全，但是外来打工人员的保障还十分不够，建立全民社会保障制度是社会发展的需要，政府作为社会保障制度的责任主体应在社会保障体系建设中起到主导和推动作用。

　建立全民社会医疗保险体系，让广大农民工享有城镇人口相同的社会保障,有利于体现公民的基本权利。也是所有社会成员自愿或强制参加各种社会保障的基础。要建立全国统一的社会保障个人帐户，并确保其个人账户能在全国范围内转移，在制度设计上，把农村务工人员医疗保障纳入不同水平的医疗保障制度之中。建立多层次医疗保障，不同阶层有不同的需求，要求我们的社会保障与之相适应，解决农村务工人员基本医疗保障也要适应不同阶层的外来务工人员的需求，宜“低缴费率，高覆盖率”。要提供不同层次的险种，增加其参保的选择性。以家庭为单位的农村合作医疗保险，最终应过度到以个人为单位的居民医疗保险。

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