提高扶贫资金使用效益探析

　提高扶贫资金使用效益探析

　一、基本情况

　临县地处晋西黄土高原吕梁山西侧，北靠兴县、东连方山、南接离石、柳林，西濒黄河与陕西佳县、吴堡相望。县境南北长85公里、东西宽80公里。国土总面积2979平方公里，耕地面积161万亩。全县辖23个乡镇，631个行政村，总人口63.17万人，人口和面积均为全省第二大县。

　临县是贫困山区，属典型的黄原丘陵沟壑区，境内山峦起伏，梁峁连绵，沟道切割度为每平方公里16道，水土流失十分严重。土地瘠薄，土壤氮磷钾含量极低。气候十年九旱，冰雹、早霜等自然灾害频发。联合国粮农组织评估临县每平方公里的负载率为7人，而实际负载208人，超载29倍。由于受生产条件落后、生态环境脆弱，地理偏僻、交通落后、底子薄弱等诸多因素制约，多年来临县经济社会发展缓慢，是国家重点扶持的贫困县之一。在“八七”扶贫攻坚初期，临县就是山西省50个贫困县之一；新世纪扶贫开发规划又把临县列为山西省35个国家扶贫开发工作重点县之一，2010年全县仍有贫困人口26.13万人，占到全县总人口63.17万的41.4%，占山西全省贫困人口总数的10%，农民人均纯2052元，不达山西省平均水平的 1/2，仍然是一个贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的贫困大县。

　二、临县扶贫历程回顾

　我县扶贫历程和全国一样，大致经历了以下几个阶段

　1、1979—1985年，通过实行家庭承包经营制度，激发了农民劳动热情，解放了生产力，农村贫困现象大幅度缓解，这个阶段扶贫资金较少，即使有，也是用于解决群众的温饱。

　2、大规模开发阶段，1986—1993年。针对部分地区贫困问题，成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，变救济式扶贫为开发式扶贫，这个阶段资金较少，部分资金主要用于兴办农村经济实体，由实体带动农户增收，部分资金用于直接按改善关键道路，桥梁等基础实施，同时，存在财政资金变相用于解决政府债务现象。

　3、扶贫攻坚阶段，1994—2000年。这个阶段，国家制定了“八七攻坚计划”，明确目标，明确对象，明确措施和明确期限，我县大规模发展机修梯田10万亩，发展以红枣为主的经济林30万亩，扶贫成效显著，当然由于资金不足，形成不少债务。

　4、新阶段扶贫，2010—2011年，这个阶段，国家和省分别制定了扶贫开发十年规划实施旱作节水、种草养蓄、农产品加工增收和扶贫移民四大增收工程，对促进我县基本农田增加，养殖业发展，起到了巨大推动作用，但是由于我县人多地少，生态条件恶劣，加之国家实施退耕还林政策，一定程度上，制约养殖业的发展。从2004年开始实施整村推进项目，绝大多数资金投入基础设施，农村的生产生活条件得到巨大改善。

　临县2001－2010年扶贫资金投入情况

　临县2000年以来扶贫重要参数 年度 户籍

　人口

　 (万） 农业人口

　(万） 全县生

　产总值

　(亿元) 全县财政

　收入

　(万元) 农民人均

　纯收入

　(元) 贫困人口 下达财政

　扶贫资金

　(万元) 小计 未解决

　温饱人口 低收入

　人口 2000 56.6 52.62 5.9428 2584 588 41.06 21.39 19.67 　 2001 56.92 52.87 4.9333 2463 336 38.7 25.3 13.4 1805.5 2002 57.31 53.16 6.8025 3513 946 27.7 20.54 7.16 1472 2003 57.89 53.61 5.9998 4708 629 45.34 30.16 15.18 3343.05 2004 58.35 53.85 8.4432 7200 984 42.07 27.3 14.77 2701.1 2005 58.16 53.9 8.982 10006 932 37.53 21.88 15.65 2593.58 2006 59.56 55 10.4347 12048 1112 29.47 17.78 11.69 2831.5 2007 60.78 55.85 13.7 18753 1175 33.5 9.5 24 3169.25 2008 61.28 56.14 18.04 33654 1495 30.4 7.5 22.9 4574 2009 62.17 56.84 21.7 49500 1738 28.3 　 　 11655 2010 63.17 57.6 30 66500 2045 26.13 　 　 7616.97 合计 　 　 　 　 　 　 　 　 41761.95 三、扶贫资金效益分析

　总体来说，在前几阶段，由于贫困地区贫困面大，投入改善基础也是必须要优先解决的，不存在脱靶的问题，扶贫资金使用效益较高。当然也存在一些问题，主要是扶贫资金下达迟，县级扶贫部门在年前存在突击实施项目现象；扶贫资金主要用于基础实施，难以有效促进贫困农户增收。

　四、提高扶贫资金效益的几点探讨

　总结扶贫历程和扶贫资金使用效益，面对农民基础设施得到巨大改善，但社会贫富差距拉大，贫困和相对贫困现象重叠重生的新形势，如何发挥好扶贫资金的帮扶作用，需要从以下几个方面完善。

　1、完善扶贫重点县的进出机制。建议扶贫重点县实行定期确认、适时调整制。按照重点县发展的情况，明确农民人均纯收入和人均地方财政收入均超过全区平均水平的县，地方综合考核指标在全区前十名的县调整退出重点县范围，以便把扶贫资金集中到更需要扶持的地方。同时，建立公正准确的评价机制，在评估贫困程度和脱贫成效的基础上，施以奖励政策，如：贫困县分配财政扶贫资金，因扶贫成绩突出已脱贫的县享受政策，提高煤炭资金留县比例和税费返成，资金主要用于扶贫农户产业，缩小城乡差距和农村内部贫富差距，探索中国共同富裕之路。建立起动态的进入与退出机制，既彻底解决戴上贫困帽子后不想摘去，不努力实现脱贫的惰性问题；又要使还未进入扶持范围但比较贫困区域能够进入。

　 2、完善扶贫资金分配机制。目前中央和自治区扶贫资金分配总体上是和革命老区、民族地区、边疆地区、特殊地区倾斜。但在具体分配上，除了要瞄准贫困村、贫困人群，重点支持优势特色产业发展、开发人力资源等项目外，还要坚持分类指导、区别对待的原则，实行结果导向型资金分配方式，资金效益好的多分；对致贫原因及贫困状况不一样的地区，在不同项目资金的分配上应有所侧重。如因基础设施落后造成贫困的地区，应加大交通设施等基础设施资金的比重；如因缺少产业支持造成的贫困，应重点在产业开发资金和信贷扶贫资金上予以扶持，等等，确保把资金用在最迫切最需要的地方，最大地发挥应有的效益。

　3、完善扶贫项目资金绩效评估方案，首先，要选准考核指标，杜绝不能量化和含糊不清的因素。绩效考评具体指标可以包括以下一些方面内容，一是扶贫效益指标，不仅要关注扶贫的经济效益，还要关注其社会效益和生态效益，如：包括贫困人口减少数、低收入人口减少数、农民人均纯收入增加数等的经济效益指标，也包括整村推进验收合格数、扶贫项目扶持人口完成数、解决饮水困难人数完成数、新增及改建公路里程完成数、新增教育、卫生用房完成数、培训转移贫困劳动力人数完成数及搬迁扶贫人数完成数等的社会效益指标，还包括返贫人口降低率、自然资源开发利用与保护、生态建设、计划生育等可持续发展指标；二是资金管理指标，可分为：资金到位率、实际支出情况（包括专户管理、挤占挪用情况等）、财务信息质量（包括报账制实施、财务信息的真实性、全面性和准确性）、财务评价指标等；实际操作时，需要对以上各项因素进行详尽分析，进一步验证考核指标的合理性。其次，要根据扶贫工作重点，科学合理分配各类指标的权重，否则，考核评估工作就会有失偏颇。第三，要保证所确定的因素要容易测量，有可靠的数据来源，数据容易获取，充分利用财政扶贫资金监测信息系统，用现代化的手段和科学的方式来完善各项考核体系，强化财政扶贫资金监管。

　4、完善地方财政资金扶持机制。由于各种原因，目前只有少部分的县、市在年初财政预算中安排有少量的配套资金，有的县甚至连基本的项目管理费都不能足额安排，严重影响了扶贫工作的开展。为此，建议省里进一步完善地方财政资金扶持机制，推动地方政府加大财政扶贫投入，即要求市、县参照财政收入增长速度按一定比例增加对扶贫开发的投入，不断优化财政支出结构，根据财力情况逐步加大扶贫投入力度。同时，建立奖惩制度。即对未按照规定进行配套的市、县，要酌情扣减下年度的财政扶贫资金；对配套做得好的市、县则进行奖励，增加下一年度的财政扶贫资金数额，使地方政府真正从思想上、行动上重视扶贫工作。

　5、完善扶贫资金管理机制。一是要完善扶贫资金的监管，防止挤占、挪用扶贫资金等现象的发生，确保扶贫资金安全有效运行，提高扶贫资金使用效益。要定期对各类扶贫项目资金使用管理情况进行检查、审计，确保不出乱子，不损害群众利益。二是要进一步完善扶贫资金报帐制。结合扶贫项目的实际情况，完善资金拨付、项目报帐等操作流程，不断完善报帐管理制度实施细则，解决当前报帐环节过多、手续繁杂等问题。三是完善扶贫资金安排公告公示制度。严格执行县、乡镇、村委三级公示制，对一些投资较大的项目，一定要从县到村委进行逐级公示，在当地媒体和政务网上进行公告，进一步扩大公众知情权，加大社会及群众的监督力度，加强扶贫资金的管理。

　6、完善社会帮扶机制。一是要进一步整合部门资金。建议自治区制定相关政策，落实部门职责，特别是要制定出台整合涉农资金的规定，明确有关涉农资金安排到贫困村的比例等。有关部门在安排农业基本生产条件、基础设施、社会事业、产业发展、土地整治、人口发展、生态和社区环境等投资和项目时，应优先照顾贫困地区，并采取切实措施，进一步加大支持力度，促进当地经济社会加快发展。二是建立健全机关定点扶贫长效机制。要落实好党政机关和企事业单位定点帮扶贫困村工作，每年把各单位的年度扶贫成果在媒体和网络上公布，并建立健全定点扶贫的检查评比和表彰制度，增强帮扶单位的责任心，调动帮扶单位的积极性。同时，把定点帮扶工作与新农村建设紧密结合起来，指导新农村建设指导员组织贫困村群众开展扶贫工作。三是采取各种形式宣传发动社会各界支持、参与扶贫开发工作，尤其要充分发挥民主党派、群众团体、民营企业等社会力量的重要作用，及时对那些在支持和参与扶贫开发工作中作出突出贡献的单位和个人进行表彰和奖励，促使全社会形成扶贫济困的良好氛围。

　7、加大金融扶贫工作力度。建议省里制定相关政策，鼓励农业银行、农村信用社等金融机构加大对重点贫困地区、扶贫项目和龙头企业的信贷支持力度，进一步完善扶贫贴息贷款管理体制，调整贴息贷款政策，调动龙头企业的积极性，帮助贫困村发展产业化经济。同时，加大到户贷款的额度，适当提高贴息标准，缓解贫困地区农户贷款难的问题，为贫困村群众发展生产提供更大更有效的帮助。

　五、临县脱贫资金需求测算

　根据当前市场物价，完成脱贫1人需要构建的生产要素，以发展1亩核桃林为例，需要5年，第一年需投入1500元，以后每年投入200元的，共需2300元。以养猪为例，每喂养一头猪，以创收300元计算，稳定脱贫1人需养10头猪，每头猪按财政补助300元计算，养10头猪需补助3000元。以扶贫移民为例，每个人需投入1万元。同时，各种脱贫方式辅助必要的生产基础设施配套（按生产投入的50%计算），并充分考察个体科学技能的培养，综合考虑本区域扶贫人口密度、素质，气候、地形、生态、社会发展程度，按静态投资估算，每脱贫1贫困人口至少需5000元，临县26余万贫困人口脱贫共需13亿元。

　二〇一一年十月

　led the crowd in "25 rents" from 1939 to 1940, the Communist Party as organization, methods of taking evening classes, contact people, organizing and publicity people. Underground party and democratic leader since the series printed in plain text, explaining to enlighten the consciousness of the masses, arouse the patriotic enthusiasm of the masses

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