全国以工代赈建设规划（反馈修改稿）

　以工代赈建设“ 十一五” 规划

　前

　言

　 缓解和消除贫困，实现全体人民共同富裕，是我国政府的崇高使命与神圣职责，也是构建社会主义和谐社会的本质要求。促进贫困地区持续发展，对于扎实推进社会主义新农村建设，加快区域协调发展具有重大的战略意义。同时也是我国扶贫开发工作面临的一项长期任务。新世纪、新阶段，为进一步做好扶贫开发工作，党中央提出：“加大扶贫开发力度，提高贫困地区人口素质，改善基本生产生活条件，开辟增收途径”，以及“健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”等一系列方针政策，为我国扶贫工作指明了方向，也对今后一个时期的扶贫工作提出了更高的要求。

　改革开放以来，特别是实施“国家八七扶贫攻坚计划”以来，我国坚持开发式扶贫方针，扶贫工作取得了巨大成就。以工代赈是我国农村扶贫开发的一项重要政策措施，由政府投资建设基础设施工程，扶持对象参加工程建设并获得劳务报酬，以此取代政府直接赈济。自1984年实施以工代赈政策以来，国家通过安排专项资金和实物，在贫困地区建设了一大批农村小型基础设施工程，为改善生产生活条件，增加农

　民收入，消除贫困，促进贫困地区发展做出了重要贡献。

　为加强对全国“十一五”期间以工代赈工作的指导，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010）》、《国务院关于投资体制改革的决定》，编制本规划。

　规划范围包括国家扶贫开发工作重点县（以下简称国家扶贫重点县），以及国家明确的其他重点贫困地区。

　一、扶贫现状和问题 改革开放以来，随着国民经济持续快速发展和农村体制改革不断深入，我国开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发。二十多年来，在党中央扶贫开发方针的指引和政策的支持下，通过贫困地区广大干部群众努力奋斗，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就。农村贫困人口由 1978 年的 2.5 亿人减少到 2005 年的 2365 万人，贫困发生率由 30％下降到不足 2.5％，全国农村贫困人口的温饱问题基本解决。

　1984年以来，国家累计投入以工代赈物资和资金880多亿元，在贫困地区开展农村基础设施建设。“十五”期间，国家共投入以工代赈资金306亿元，建设基本农田1150万亩，新增和改善灌溉面积3700万亩，修建县乡村道路19.8万公里，解决2000多万人和1400多万头大牲畜的饮水困难，初步治理水土流失面积1.8万多平方公里，有效改善了贫困地区生产生活条件和生态环境，推动了农业结构调整和群众脱贫致富进

　程。

　由于历史原因和现实因素，目前我国贫困地区仍然存在诸多困难和问题，总体上仍然呈现出以“老少边穷”为主体的、集中连片分布的区域性贫困特征，扶贫开发工作仍然面临着许多矛盾和挑战：

　（一）总体发展水平低，差距明显。与全国平均水平相比，贫困地区工业化、城镇化水平低，工业反哺农业、城市支持农村的能力不足；农业生产的市场化程度低，农村富余劳动力数量多，转移难度大；教育、文化、卫生事业落后，贫困人口素质总体不高；农民收入差距更为明显，2005年，国家扶贫重点县农民人均纯收入1723元，仅为全国农民人均纯收入的53%。

　（二）贫困人口和低收入人口总量依然庞大，减贫任务艰巨。2005年底，全国收入不足683元的农村贫困人口还有2365万人，解决温饱任务艰巨。收入在683元至944元的低收入人口有4067万人，虽然解决了温饱，但很不稳定，返贫问题突出。国家扶贫重点县尚未解决温饱问题的贫困人口比例仍维持在8%以上。

　（三）贫困地区自然条件恶劣，差异明显，抵御自然灾害能力不强。我国地域辽阔，地区之间自然条件、致贫主导因素和生存环境存在很大差异。西南高山石山区，山高沟深，耕地总量严重不足且质量差，生态环境脆弱，少数民族聚居，

　社会发育程度低，生产方式原始落后；秦巴山区，坡耕地分布广泛，耕作粗放，土地产出率低；黄土高原丘陵沟壑区，干旱缺水，植被覆盖率低，水土流失严重；北部寒旱区，降雨不足，气候寒冷，农作物生长期短；黄淮海低洼易涝和南部丘陵低山区，耕地资源相对不足，人地矛盾突出，局部地区渍涝问题突出；青藏高寒区，地广人稀，气候寒冷干燥，草场超载过牧，生态环境脆弱。这些地区生态环境恶劣，土地、水资源、气候等农业生产要素时空分布不均，自然灾害频繁，严重制约农业生产的可持续发展。

　（四）基础设施薄弱，生产生活条件仍需进一步改善。据有关统计，目前国家扶贫重点县有 20%以上的贫困村未通公路，60%的乡村道路未硬化，“晴通雨阻”；67%的基本农田不能有效灌溉，90%的草场不同程度退化，其中 50%以上重度退化；国家扶贫重点县有 31%农户饮水不安全，其中西部地区仍有 16%农户饮水困难。

　（五）各项支农投入有待于进一步统筹协调。近年来，国家在农村公路、农村水利、农村能源、农业综合开发、生态建设、农村社会事业等方面都加大了对贫困地区的扶持力度，但是目前各项措施之间衔接不够，未能充分发挥综合效益，有待于进一步整合协调，形成合力。

　二、发展环境和机遇 经过多年的发展和扶贫开发实践与探索，我国已经走出

　了一条符合国情的扶贫道路。新世纪、新阶段，党中央提出了全面建设小康社会的奋斗目标，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，努力构建社会主义和谐社会，为做好扶贫开发工作提供了难得的有利条件和历史机遇。

　（一）党中央、国务院高度重视“三农”问题和扶贫工作。全面建设小康社会，重点在农村，难点在贫困地区。党的十六大以来，中央确立了“多予、少取、放活”的方针，提出了建设社会主义新农村的历史任务，并提出：特别要抓住当前经济发展较快和财政增收较多的时机，继续巩固、完善、加强各项支农惠农政策，切实加大对“三农”的投入，实实在在为农民办一些实事。同时，中央决定进一步加大扶贫工作力度，完善扶贫开发机制，提高扶贫工作的针对性和效益，切实抓好农民最关心、最急需、最现实的农田、道路、饮水等农村基础设施建设，将有力促进贫困地区加快发展。

　（二）国民经济和农村经济的快速发展，将有力地带动贫困地区实现脱贫致富。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，公共财政覆盖农村的能力逐步增强，具备了加大扶持“三农”力度的条件。农村经济持续发展，农业市场化程度逐步提高，促进了农业产业化经营，为带动贫困地区进一步发挥资源优势，培育形成主导产业和特色农业，增加农民收入，实现脱贫致富奠定了坚实的基础。

　（三）区域协调发展战略有利于促进贫困地区加快发展。

　国家根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、基本公共服务均等化的要求，继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构，推动各地区共同发展。加大国家对欠发达地区基础设施建设和公共服务的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的社会发展。在国家区域协调发展战略的推动下，贫困地区的产业结构调整、城镇化建设、农村富余劳动力转移的步伐将进一步加快，基础设施状况和生态环境将进一步改善，尽快改变落后面貌，逐步实现经济社会全面发展。

　（四）贫困地区自我发展能力逐步增强。经过多年扶持，我国农村贫困地区的基础设施得到加强，制约经济发展的基础瓶颈逐步缓解；生产生活条件明显改善，农业综合生产能力逐步增强；结构调整稳步推进，特色产业逐步形成；农民综合素质不断提高，收入逐年增加；地方财力有所增长，县域经济进一步发展。部分国家扶贫重点县初步具备了自我积累和自我发展能力。

　（五）各地积累了许多以工代赈工作经验。二十多年来，各地按照国家以工代赈政策，不断探索扶贫开发途径，完善扶贫工作机制，加强资金和项目管理，结合当地实际制定和出台了一系列管理办法，培养和锻炼了一支管理队伍，为进

　一步做好以工代赈工作积累了经验。

　三、指导思想和原则 （一）指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，围绕全面建设小康社会和社会主义新农村的目标任务，坚持开发式扶贫方针，以稳定解决农村贫困人口温饱为中心，加强农村小型基础设施建设，进一步改善贫困地区基本生产生活条件和生态环境，积极引导群众参与工程建设，促进农民增收，发扬自力更生精神，加快脱贫致富步伐。

　（二）指导原则 ——确定目标，明确任务。根据全国扶贫开发的基本方针和总体目标，结合贫困地区实际，从中央到地方，分级确定切实可行的“十一五”以工代赈建设目标和任务。

　——因地制宜，突出重点。结合各地实际，分类指导，合理布局，确定以工代赈重点区域和重点建设内容。

　——立足脱贫，着眼发展。以工代赈基础设施建设立足改善贫困乡村基本生产生活条件，兼顾长远发展需要，促进贫困地区可持续发展。

　——统筹协调，整体推进。以县为基础，通过相关规划的衔接，统筹使用支农资金，提高综合扶贫效益。

　——合理安排，量力而行。针对贫困地区农村经济发展

　和群众增收的主要制约因素，区分轻重缓急，研究确定建设项目，逐年安排实施。

　——政府引导，群众参与。确定和实施以工代赈项目，充分听取群众意见，积极引导和组织项目所在地农民参加工程建设。

　 四、建设目标和任务 “十一五”期间，通过以工代赈建设，有效改善贫困地区耕地（草场）质量，稳步增加有效灌溉面积，明显提高农业综合生产水平，进一步缓解群众出行和饮水困难问题，增强抵御自然灾害能力，改善局部生态环境。

　（一）基本农田建设。

　1、新增农田建设。在耕地数量严重不足的贫困山区，对耕地后备资源进行开发，包括宜农荒坡荒地开垦、荒滩造地及保土淤地等，提高项目区人均耕地水平，增加粮食等基本农产品的产量。

　2、中低产田改造。结合农业区域布局和种植结构调整，通过土地平整和劣质地改良等措施，建设旱涝保收的标准农田，提高耕地综合生产能力。

　3、小型农田水利建设。以增加有效灌溉面积为中心，加强以末级渠系为主的库井灌区田间配套建设；开展雨水集蓄利用、节水灌溉等旱作节水农业工程建设，提高水资源利用效率；继续做好防洪除涝设施建设和农田易涝区综合治

　理。

　（二）草场建设。结合退牧还草工程，加强贫困地区草场和饲草料基地建设。

　（三）乡村道路建设。在国家加大农村公路建设的基础上，进一步改善贫困乡村道路状况，重点解决中部地区村到村、西部地区乡到村的交通困难，延伸路网通达深度，完善路网功能。着力开展“晴通雨阻”道路改造和不通路的行政村通达工程建设。统筹安排乡村出口联接路、跨行政区断头路以及为优势资源开发、特色农业生产基地等配套的道路建设。

　（四）人畜饮水工程建设。配合农村安全饮水工程建设，在巩固人畜饮水解困成果基础上，重点建设水源严重不足、居住相对分散贫困人口的小型饮水工程。

　（五）小流域综合治理。以控制项目区范围内水土流失为目标，采取工程措施和生物措施，改善项目区生产条件和生态环境。

　五、区域分布和建设重点 以集中连片区域中的贫困乡村和特困村作为扶持对象，因地制宜，突出区域建设重点，提高以工代赈建设的针对性和实施效果。

　 （一）西南高山石山区。主要分布在广西、四川、贵州、云南等省区。加强乡村道路建设，进行缓坡地坡改梯建设，

　配套开展雨水集蓄工程建设，结合水资源开发和石山区洼地排涝工程进行小流域综合治理。

　（二）秦巴山区。主要分布在湖北、重庆、四川、陕西等省市。以提高耕地质量为中心，加强坡改梯等中低产田改造，进行小型农田水利建设，开展农田保护为主的小流域综合治理，改善乡村道路状况。

　（三）黄土高原丘陵沟壑区。主要分布在山西、陕西、甘肃、宁夏等省区。加强以库井灌区配套、雨水集蓄工程为主的农田灌溉和人畜饮水水源工程建设，进行以小型淤地坝为主的小流域综合治理。

　（四）北部寒旱区。主要分布在吉林、黑龙江、河北、内蒙古、新疆等省区及辽宁部分贫困地区。加强现有耕地水利配套设施建设，进行天然草场改良和灌溉饲料地建设，开展小型抗旱水源工程建设。

　（五）黄淮海低洼易涝区。主要分布在包括河北、安徽、河南等省。加强田间排灌配套工程建设，结合土壤改良和盐碱地综合治理开展基本农田建设。

　（六）南部丘陵低山区。主要分布在江西、湖北、湖南等省及海南、福建部分贫困地区。加强小型农田水利建设，结合坡耕地改造开展小流域综合治理和草山草坡建设。

　（七）青藏高寒区。主要分布在西藏全区及四川、青海等省区。结合天然草场退化治理，加强饲草料基地、小型农

　田水利设施和人畜饮水工程建设。

　六、保障政策和措施 （一）编制地方以工代赈建设“十一五”规划。地方发展改革部门按照当地国民经济和社会发展规划，在国家以工代赈建设规划指导下，以县级规划为重点，编制本地区以工代赈建设“十一五”规划。

　县级发展改革部门按照“面向贫困人口，避免重复建设，向贫困乡村延伸”的思路，以贫困乡村为重点，加强贫困农民直接受益的项目建设，做好以工代赈资金与政府有关支农资金的沟通衔接，提高以工代赈资金的扶贫效益。对道路交通、农田水利等投资量大、覆盖面广、延伸性强的建设领域，以工代赈主要开展骨干工程的延伸配套工程建设；对有关专项规划尚未完全覆盖的领域和偏远贫困乡村，以工代赈继续发挥小型农业基础设施建设的主导作用。

　省级发展改革部门按照“扶贫开发工作责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的原则，在县级以工代赈建设规划基础上，编制省级以工代赈建设规划。坚持以国家政策为导向，因地制宜、突出重点、综合平衡、统筹安排，提高省级以工代赈建设规划的指导性、约束性和可操作性，并进一步做好与新农村建设、扶贫开发、农村公路建设、农村饮水安全、退耕还林还草等相关规划充分衔接。

　（二）集中连片开发，实现整体推进。在开发式扶贫进

　程中，地方发展改革部门与有关部门密切配合，确定当地扶贫开发的重点片区和建设领域，通过整体性强、受益面广的农村基础设施建设，搭建发展平台，把贫困人口相对集中、脱贫任务艰巨的重点贫困村“串起来、连成片”，连片开发建设，改善发展环境，实现整体推进。

　（三）加强项目前期工作，建立和完善以工代赈项目库。建立和完善以工代赈项目储备库是做好规划编制和计划管理工作的一项基础性工作。按照“省管项目”的原则，各地在明确目标、任务和重点的基础上，科学论证、合理排序、动态调整，建立并不断完善省级以工代赈项目储备库，并做好与当地有关扶贫项目的衔接。列入以工代赈年度计划的建设项目，原则上从项目储备库中选择，做到按规划立项、按项目安排计划，按项目组织建设。

　（四）进一步强化群众参与。根据中央、国务院有关精神，研究农民群众自主参与以工代赈建设的机制和办法，提高群众参与程度，使群众享有知情权、参与权、选择权和监督权。在以工代赈建设中，除技术复杂的工程项目外，积极组织和吸纳项目区群众参加建设，在改善生产生活条件的同时，获得劳务报酬，增加收入。在特困贫困乡村进行以工代赈建设时，原则上不安排群众筹资筹劳。对群众直接受益的工程建设，在自愿的基础上，可以组织群众适当投工投劳。

　（五）规范管理，管好用好以工代赈资金。根据《国家

　扶贫资金管理办法》、《财政扶贫资金管理办法》和《国家以工代赈管理办法》等规定，各级发展改革部门认真贯彻落实投资体制改革精神，按照建设程序要求，加强以工代赈计划和资金管理，完善以工代赈建设项目前期工作，健全项目分级管理和审批制度；做好计划执行、资金使用、工程项目管理检查、工程验收等工作；会同财政、审计、监察等部门建立监督检查制度；推行公告、公示制度，主动接受干部群众和社会各界的监督；研究探索以工代赈建设工程效果的评价反馈和后期管护机制，进一步提高以工代赈资金使用效果。

　（六）稳定以工代赈投入，多渠道筹措资金。根据财力可能，力争扩大以工代赈投资规模。各省（区、市）按照量力而行、积极配套的原则，确定符合本省（区、市）实际的投资规模。

　各地以工代赈工程建设，根据中央关于积极整合政府支农投资的要求，以改善区域整体发展环境为目标，按照“统一规划、集中使用、渠道不乱、用途不变、各负其责，各记其功”的要求，引导各级政府相关支农投资，统筹使用，发挥整体效益。并引导社会投资，争取外国政府和国际组织、金融机构的援助资金、优惠贷款，共同致力于贫困地区基础设施建设，促进经济社会协调发展。