善治视域下我国反腐败中公众参与路径选择

　摘要:20世纪90年代以来,在西方新公共管理运动中成长起来的善治理念在国家管理中产生了日益广泛的影响。面对日益严峻的腐败形势,我国党和政府下大力气预防和惩治腐败的同时,愈加认识到反腐败中公众参与的重要性。胡锦涛同志在十七大报告中强调,要紧紧依靠人民群众支持和参与,充分发挥人民群众在党风廉政建设和反腐败斗争中的积极作用。本文以善治理论为视角,根据新时期我国公众参与反腐败面临的形势,探寻我国反腐败中公众参与的路径选择。

　关键词:善治;反腐败;公众参与;路径中图分类号:D630.9

　文献标识码:A

　文章编号:1004-0544(201201-0159-04

　善治视域下我国反腐败中公众参与的路径选择

　*

　李景平,雷

　艳

　(西安交通大学人文与社会科学学院,陕西西安710049

　近年来,面对日益严峻的腐败形势,我国党和政府下大力气预防和惩治腐败的同时,愈加认识到反腐败中公众参与的重要性。胡锦涛同志在十七大报告中及十七届中纪委六次全会上多次强调,要紧紧依靠人民群众支持和参与,充分发挥人民群众在党风廉政建设和反腐败斗争中的积极作用。目前,我国政府在反腐倡廉建设中,不断拓宽公众参与反腐倡廉工作渠道,积极回应社会关切。各地通过开通“反腐热线”、开设举报网站、邀请公众代表参与监督检查活动等,进一步激发公众参与反腐倡廉建设的热情,并取得了一定的成效。从“南京周久耕”事件到“陕西佛坪官员名表”事件,从“山东济宁副市长下跪”到“温州官员考察游”等事件,很多贪官倒在公众的举报之下,很多违规行为曝光于公众的监督之下,进而被纪检监察机关查处。据最高人民检察院副检察长柯汉民介绍,“在检察机关立案侦查的案件中,群众举报或通过群众举报深挖出来的职务犯罪案件占立案总数的70%以上”。

　[1]

　然而,与公众参与反腐败的骄人成

　绩相随的是,有些人因为参与反腐败遭到打击报复。从“彭水诗案”、“稷山诽谤案”、“高唐网案”到“白宫案件”,一些公众因为参与反腐败付出了巨大的代价。可见,在我国反腐败过程中,公众参与依然步履维艰。在此背景下,结合善治理论,分析当前公众参与反腐败遭遇的困境,并进行相应的路径选择,以引导公众主动、有序地参与反腐败,进而推动我国反腐倡廉建设的发展,具有重要意义。

　一、善治理论的内涵与特征

　善治(Good Governance 理论是20世纪90年代以来

　西方学术界最流行的理论之一。善治是治理的最佳状态,也是治理的终极目标。可见,善治离不开治理。治理最初是以经济治理的面目出现的,1989年经济危机,治理首次出现,

　1990年底治理一词被引入政治学界,治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗泽瑙(J.N.Rosenau 在《没有政府的治理》一书的绪论中,把治理界定为一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效地发挥作用。

　[2]

　与

　统治不同,治理是一种比统治更宽泛的现象,它是由共同目标支持的活动,目标本身可能来自法律的和正式规定的责任,但也可能并非如此,而且无须依靠国家强制的力量迫使人们服从。正如市场会失灵,政府会失效一样,治理也不可能解决政府遇到的一切问题。由治理走向善治已是必然。迈克尔

　·巴泽雷把善治归结为“公民价值体现”。善治与传统官僚制范式不同,它更多地体现了对公民集体价值这一问题作更多的调查、更明确的讨论、更有效的商榷,暗示了社会自治的要求和能力。我国学者俞可平认为,善治有六因素。(1合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。(2透明性。指的是政治信息的公开性。(3责任性。指的是人们应当对自己的行为负责。(4法治。法治的基本意义是,法律是公共政治管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等。(5回应。其基本意义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。(6有效。包括两方面的基本意义:一是管理机构设置合理,管理程序科学,管理活动灵活;二是最大限度地降低管理成本。

　[3]

　“善

　治”体现的就是一种还政于民的理念,是对公民参与权利给

　*基金项目:国家社会科学基金资助项目(11BZZ055;西安交通大学人文社科类重大重点项目(SKZD11001。

　作者简介:李景平(1958-,男,陕西礼泉人,西安交通大学人文社会科学学院教授、博士生导师;雷艳(1985-,女,河南周口人,西安交通大学人文社会科学学院硕士生。

　予的充分肯定。善治的本质是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态,就是使公共利益最大化的社会管理过程。

　[4]

　二、我国反腐败公众参与中善治理念的导入

　善治理论强调了公众参与国家治理的重要性。在我国,社会主义事业是人民共有的事业。反腐倡廉是社会主义事业的重要组成部分,是实现国家长治久安的重要保证,社会事业必将由社会共同负责。“如果将预防和反对腐败这个伟大、艰巨、复杂的社会工程,寄希望于某一个政党或仅仅依靠国家某些权力部门,既不现实,也不完全,更难持久。”[5]因此,倡导和鼓励公众参与反腐败,实现公共权力的社会化和公共利益的最大化,对于构建全体人民各尽其能、各得其所又和谐相处的社会主义和谐社会具有重大的战略意义。当前我国反腐败中存在着政府不重视或排斥公众参与,公众参与的制度不完善,公众的知情权得不到有效保障,公众参与的渠道不畅通,公众参与意识淡薄、参与效率低等制约因素。这些制约因素使得我国公众参与反腐败表现出明显的滞后性,呈现出参与不足的态势。善治的理念无疑为走出我国公众参与反腐败的困境提供了一种新的出路。善治与公众参与反腐败之间的关联性以及我国公众参与反腐败的现状表明,以善治的理念为指导,能更好地推动我国反腐倡廉建设的发展。善治理论为我国公众参与反腐败提供的理论依据和理论指导主要体现在以下四个方面:

　(一政治权力的分散

　善治离不开政府,但更离不开公众,善治有赖于公众自愿的合作和对权威的自觉认同。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程,国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”。

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　法国大思想家孟德斯鸠曾说,权力导致腐败,

　绝对权力导致绝对的腐败。而从事物性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。因此,要从源头上解决政府工作人员不想腐败的问题,形成合理的权力制衡机制和有效的权力监督机制是根本。在公民社会日益发展壮大,国民素质不断提高的今天,公民自主权利意识的增强和还政于民的强烈诉求,对包括反腐败在内的政府管理提出了不同于以往的要求,实现国家和社会的良性互动是大势所趋。然而“仅注重于权力分立和权力制约的既有政策,是无法满足公众这种诉求的。治理和善治所强调的权力主体的多元化以及一系列可操作性的具体措施,为制约和监督权力提供了更为现实也更符合时代特征的廉政政策选择”。

　[7]

　如果

　说,三权互相制约只是国家权力的自我约束形式,是古典形态的权力制衡机制,那么,现代形态的权力制衡机制,除国家权力的自我约束外,更新添了社会力量对国家权力的制约。如果说,前者只为了求得国家三种权力之间的平衡,那么后者还要求实现国家权力和社会力量之间的平衡。

　[8]

　在

　反腐败过程中,由公民的被动参与逐渐发展为政府与公民之间的合作治理,这样将极大地促进我国公民行政参与中以社会信任、互惠规范、公民参与的网络和成功的合作,促使我国的公共行政文化由服从型转向参与型,最终实现政

　府与公民的合作治理。目前,面对日益严峻的反腐败形势,我国行政、党政、司法职能部门反腐败力量是有限的,而公众作为社会的主体,分布在社会的各层面、各领域,他们是腐败的见证者,能从细微之处准确地判断是非,能够感受到腐败现象对党和国家及切身利益的侵害,他们有参与反腐的动力,在反腐倡廉中发挥着“生力军”作用。所以,反腐败既要靠政党主导,也要靠社会公众的积极参与,依靠社会监督、检举、控告或为反腐败提供线索。只有这样,才能对任何形式的腐败行为保持警惕。

　(二政府信息公开

　透明性是善治理论的重要特征之一,它倡导每个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策信息,包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算和公共开支以及其它有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知,以便公众能有效参与公共政策的过程,并且对公共管理过程实施有效地监督。政务公开是现代民主与法制国家的一项重要政治制度,它指的是国家的政务活动,除了法律明文禁止的外,一律公开进行。西方发达国家的廉政建设经验表明,构建以政府信息公开法为核心的政府信息公开制度体系,是民主政府的基本要求,是主权在民的体现,是廉政建设的根本保障。我国反腐败实践证明,政府和公众之间的信息不对称成为腐败发生的重要原因。在我国,“政府是信息最主要的生产者、使用者和发布者,掌握了3000多个政府信息数据库,近80%的信息资源。

　[9]

　因此,存在着政府和公众之间信息不对称的状况。这种状况容易引起行政主体的信息寻租、行政管理上的暗箱操作和公共机构的设租寻租等腐败行为。信息公开是公民政治知情权和监督权的基础,没有适度的政治信息公开,公众无从知道政府的政策和行为的背景,更无从监督政府官员的行为。虽然自2008年5月1日起,《中华人民共和国政府信息公开条例》开始施行,但我国的政府信息公开目前仍然存在着很多问题,从法律完善的角度来看存在着法律阶位低、法律体系不完善、信息公开范围不明确等问题。而且尽管我国多年来实行党务公开、政务公开、厂务公开,但很多项目只是公开一个或几个环节,具体实质上的内容没有公开,且公开的形式也比较单一。公众对重要政策的出台,干部的任免,资金的运用等了解甚少,难以及时、完整地掌握相关信息,所以反腐败中公众参与依然步履维艰。可见,公众参与反腐败实践的信息公开理念与善治理论的透明性理念是一致的。

　(三建立法治政府

　善治理论强调法治的重要性。法治的基本意义是,法律是公共政治管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为,管理社会事务,维持正常的社会秩序;但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义说,法治与人治相对立,它规范公民的行为,但更制约政府的行为。法治是善治的基本要求,没有健全的法制,没有对法律的充分尊重,没有建立在法律之上的社会秩序,就没有善治。在我国公众参与反腐败的过程中,公众因

　为举报、作证等遭受打击报复的事件屡见不鲜。中国青年报社会调查中心在2009年对3259人实施的在线调查显示:公众给出的阻碍举报的因素中,担心举报后遭到打击报复占34.9%。

　[10]

　据最高人民检察院材料显示,在那些向检察机

　关举报涉嫌犯罪的举报人中,约有70%的举报人不同程度地遭受到打击报复或变相打击报复。其中,各类“隐性打击报复”举报人的行为,因其手段“合法”,行为隐蔽,难以界定,一直处于法律救济的“边缘死角”。[11]这些消极因素严重打击了公众参与反腐败的积极性,同时也反映了我国法律制度的缺陷和疏漏。因此,善治理念中所体现的法治与建设法治政府、公众依法反腐败的理念相契合。

　(四明确政府和公众的责任

　善治所强调的责任包含公众和管理机构的责任。也就是说在实现良好的治理方面,公众和管理机构同样负有不可推卸的责任,只不过二者承担的责任内容各有不同罢了。这种理念延伸到反腐败领域中,也就成了这样的状况———不管是管理机构还是社会公众都需要对反腐倡廉建设承担各自的职责。只有达到了这样的“共治”,才能廉政。

　[12]

　国

　家是国民的依附体和精神寄托,国家政治同每一个国民都有直接利害关系。国家和民族的命运不能完全长久地寄托于个人或小集团。不论是反腐倡廉还是政府治理,公众都有政治责任。公众参与反腐败是国民爱国的本能和自觉行为,在实现良好的治理方面,公众和管理机构同样负有不可推卸的责任。延伸到廉政建设领域,不管是管理机构还是社会公众都需要对廉政建设承担各自的责任。[7]

　尽管二者承担

　的责任内容有所不同。

　三、我国反腐败中公众参与的路径选择

　改变目前我国公众消极参与反腐败的现象,不仅是为了壮大反腐败力量,加快反腐败模式的转型,同时也关系到全体国民对公正与公平的诉求。面对公众参与反腐败的困境,文章结合善治理论选择一条现实可行的路径,从而来消除公众参与的壁垒,降低公众参与的成本,塑造崇尚廉政而痛恨贪腐的社会氛围,让崇尚廉洁、反对腐败的思想深入人心。

　(一建立有限政府,实现反腐败参与主体多元化长期以来,我国政府都是以全能政府的面貌出现,行政权力无所不管,这在一定程度上带来了行政权力的过分集中,给行政权力的寻租创造了条件,使行政监督的难度不断增大。要实现权力的分散,有效遏制腐败,根本办法就在于:转变政府职能,建立有限政府。所谓政府职能的转变,是指以行政权力为基础的政府职责、功能的变化、转换与发展,它意味着政府行政管理方式的转变以及行政能力和行政效率的提高;意味着政府要改革权力的运作方式,而不是简单地放弃权力。所谓有限政府,与无限政府、全能政府相对,是指权力、职能、规模和行为都受以宪法和法律明确限制、并公开接受社会监督与制约的政府。[12]因此政府和相关部门要转变反腐败理念,领导干部要认识到群众是历史的创造者,虽然专门机关在反腐败斗争中负有重大使命,但公众也是反腐败的重要力量,在反腐败模式上要从传统的上

　层政治机关主导型反腐败模式转化为发动下层参与,依靠下层参与的,上下互动,全社会上下共同参与的全民反腐败模式。同时政府部门也要认识到,开展反腐败斗争不能靠历史上搞群众运动的办法,这不符合以经济建设为中心的新的形势和任务的要求。反腐败不搞群众运动决不意味着不要发动和依靠群众。人民群众是我们党的力量源泉和胜利之本,也是我们党开展反腐败斗争的根本依靠力量。因此,反腐败不搞群众运动,但必须坚决相信和依靠群众。

　(二加大公共信息透明度,确保公众的知情权知情权是公民行使一切民主权利的前提条件和客观基础,是民主政治的基本要素和重要保障,也是防止权力滥用的现实要求和有力武器。公众参与反腐败的广度和深度都有赖于社会成员了解和掌握的资讯,如果公众对关心的问题一无所知,参与就无从谈起。为此,首先要明确提供政务情报是政府部门必须履行的义务,平等地获取政务信息是公民的民主权利,不公开政务属渎职侵权;二是公开的信息内容必须是真实全面准确,不能带有人为选择。真实是政务公开的关键所在,违背真实性原则会使政府失信于民。三是公开形式必须简便快捷易行,防止形式主义。只有将公开的内容简单化、通俗化,与公众的整体文化水平和素质相适应,公众才不会被排斥在反腐败之外,才能切实地参与到政策制定活动中去。四是完善信息公开制度,加快推进政府信息公开法律制度体系建设,科学划定公开与保密的界限,合理确定信息公开方式。

　(三完善法律制度,建设法治政府

　1.在完善举报制度方面:首先,我国应加快制定《举报法》,把举报工作纳入法制化轨道。在《举报法》中要明确规定举报人的权利和义务、举报人督促查办的权利、要求保密的权利、举报人有获得补偿和奖励的权利以及提起行政诉讼的权利。其次,要健全举报受理机构,完善举报程序。我国应借鉴香港反贪法律体制的成功经验,设立统一、独立的举报机构,以便于公众参与,此外,还应完善举报程序,详细规定举报的具体环节以及举报当事人在各个环节的权利和义务,这是举报线索及时受理、举报案件及时处理的保证。第三,建立健全对举报人的奖励和保障机制,保障举报人的合法权益。这主要包括经济保障、政治保障、法律保障和社会保障。最后,要完善查办打击报复案的工作机制。必须明确界定打击报复的概念,举报人无正当原因受到不公正待遇,且和举报有因果关系,就应认定为打击报复。对于打击报复的行为,应根据其情节轻重,给予不同的处罚,防止出现当前对打击报复行为处罚缺失的现象。

　[8]

　2.在完善证人制度方面,我国应加快制定《证人保护法》,并建立专门的证人安全保护机构。在《证人保护制度》中要包括证人保密、危险报告、证人出庭作证经济补偿、侵害追究制度等一般保护,也要有重点危险证人的贴身保护、作证后的特殊证人保护、易受伤害证人的程序保护,还要包括对证人的辅助保护措施。具体讲,在保护范围上,不仅要保护证人的身体权不受侵犯,而且要保护证人的名誉权、荣誉权、人格尊严权以及相关财产权益不受侵犯;在保护对象上,不仅要保护证人本人,而且还应当保护证人的近亲属的

　合法权益不受侵害;在保护方法上,应体现证人优先保护原则,对于打击报复证人的案件要快立快审快结,以使证人的合法权益能得到及时的保护。

　(四培育公众责任意识,畅通公众参与渠道

　1.应转变公众消极被动的政治心态,建立参与型政治文化,培育公众的责任意识,使公众能真正参与到反腐败中去。一是培养主体意识,即公众在参与国家政治生活中表现出来的高度的政治责任感和积极主动精神。二是培养参与意识,即公众能动地实现其权利和主体性的政治参与行为在观念中的反映。参与意识是公众民主意识至关重要的部分,公众的参与意识越普遍、越自觉,参与的行为越广泛、越深入,则民主政治越发展,政治文明越进步。三是培养法制意识,加强对有关法律、法规、条例、规定的宣传力度,让公众了解我国的监督机构、监督渠道、监督程序、受理机关的职责等,使其善于运用法律武器维护自身的合法权益,敢于同各种腐败行为作斗争。

　2.健全社会舆论监督机制。大众传媒的舆论监督,不仅是广义的公众参与反腐倡廉建设的一部分,而且也有力的声援了其他公众的参与行为,发挥了积极的作用。针对目前舆论监督机制存在的问题,首先要健全舆论监督组织结构。赋予大众传媒一定的独立自主权,使其在宪法和法律的规定范围内,享有知情权、调查权、评论权和曝光权,独立开展监督活动,充分发挥其职能;其次要多种监督方式有机结合,实施责任追究。人大监督、司法监督和纪检监督每种监督形式都有各自的优势和长处,舆论监督往往只能批评和揭露某种现象及其行为,而要求问题得到解决,还需依靠其他监督形式。此外,媒体自身也应接受其他监督类型的监督,一旦舆论监督超越了法律的界限,违背了职业道德准则,同样要受到法纪的制裁;第三要完善舆论监督法制。对行政权的舆论监督需要理性支持,更需要法律的保障,所以要加快舆论监督的立法进程,尽快制定和颁布规范舆论监督各种法律和法规。

　3.健全网络举报和受理机制。人民网在2009年进行一项网上调查显示,参与调查的网民有87.9%非常关注网络监督,当遇到社会不良现象时,93.3%的网民选择网络曝光。由此可见,网络监督已成为当前不容忽视的一种群众监

　督选项。但就我国网络反腐的现状而言,公众网络反腐基本处于自发无序状态,很多被揭露的腐败问题或潜在的腐败事实没有相关部门或机构及时查处。群众网络反腐的有利资源没有被充分利用,亟需进一步健全网络举报和受理机制首先要转变干部和公众的思想观念,积极肯定网络反腐的作用,主动接纳网络监督;其次,要建立完善的网络反腐法律体系,优化网络反腐环境,使公众参与网络反腐有法可依,确保网络反腐的有效性;第三,建立网络媒体监督处理机制,对网络监督信息进行检索甄别、核查回应,既积极面对网络监督的反映,又在第一时间还原事实真相,防止“网络推手”或不法之徒滥用话语权,使正常的网络监督异化。参考文献:

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　责任编辑

　刘凤刚