北大纵横—主报告2：战略保障体系1029-第二稿

　 河南省太康县域经济规划：主报告 2 2

　战略保障体系

　 北大纵横管理咨询公司

　二零零三年十月

　目

　 录 1 目录 战略保障体系分析报告 ............................................................................ 1

　一、建立战略保障体系的必要性和重 要性 ............................................ 1

　二、战略保障体系建立的重点 ................................................................ 1

　（一）以政府主导的良好投资环境建设............................................................. 1

　（二）政府在良好投资环境建设的角色............................................................. 2

　（三）良好投资环境建设的难点......................................................................... 2

　三、建立良好的投资环境的各要素的关系 ............................................ 3

　四、投资硬环境保障体系分析 ................................................................ 4

　（一）自然地理环境体系..................................................................................... 4

　（二）社会基础服务体系..................................................................................... 4

　五、投资软环境保障体系分析 ................................................................ 6

　（一）投资优惠政策体系..................................................................................... 6

　（二）社会政治环境体系..................................................................................... 8

　六、经济环境保障体系分析 .................................................................. 10

　七、总结 .................................................................................................. 10

　战略保障体系

　北大纵横 1 战略保障体系分析报告 一、建立战略保障体系的必要性和重要性 在全球化的趋势下，我国经济的蓬勃发展的大环境下，通过对太康县的内部资源分析以及外部的环境分析，我们可以清楚地了解到，太康县的未来经济状况正处在一个极其重要的关口。前进，则机会无限，后退，则错失良机。所以，如何有效地实施经济发展战略就不可避免地成为了我们研究的目标。

　太康县经济战略所涉及的广度和深度，决定了经济战略的有效实施不是几个部门和单位所能包揽和胜任的，这需要多部门、全社会协同配合。但其中涉及的社会各阶层、各原有利益关系的变化必将给战略的实施带来巨大的障碍，同时，社会的习惯力量也是不可忽视的。

　面对实施经济发展战略过程中可预见的各种困难和问题，如果没有有意识地进行准备，经济发展战略的有效实施将成为空谈。为此，专门针对太康县经济发展战略的战略保障体系研究就显得非常必要和重要。

　二、战略保障体系建立的重点 （一）以政府主导的良好投资环境建设 县域经济的战略保障体系是一个庞大的复杂动态系统，它涉及有形的自然资源与自然条件等，也包括着所有无形的观念形态、民俗民风、情报信息等等。既有与生产、生活有影响的“硬”投资环境要素，也有“软”投资环境要素，既有产业、行业投资环境要素，也有区域投资环境要素。这些投资环境要素，不但自身都处在不间断的运动变化之中，而且它们之间相互关联、相互作用、相互影响和相互制约。

　显然，在实施经济战略的过程中，没有任何一个经济实体能够担当起战略实施的重任，甚至政府在其中也只能起到有限的作用。但政府的作用是极其重要的，而且具有不可替代的作用。在战略保障体系的建立过程中，政府将起到主导作用，而其他的社会力量、自然、社会要素等将在政府的主导作用下，进行有效的资源配置。

　“投资环境”是一个地区的社会经济、政治法律、自然条件、地理区位以及

　战略保障体系

　北大纵横 2 人们文化素质与观念等的总和。正是由于投资环境的这种全面性，根据太康县的经济发展状况的特点，我们将太康县的战略保障体系的重点放在“以政府主导的良好的投资环境建设”上。

　良好的投资环境建设，是指按照投资的增值属性和价值规律，改善构成投资环境要素的质量，有效地调整配置投资环境要素，使其达到最佳的投资效果。投资环境建设是一个改善、调整、重组和优化投资环境的过程，投资环境的优劣直接影响太康县的经济发展。如何进行投资环境建设，在太康县的不同经济发展阶段有着不同内容与重点。

　（二 ）政府在良好投资环境建设的角色 根据太康县战略部署的具体情况，政府在良好投资环境建设中所起的作用有以下几点：

　1、政府是良好投资环境建设的主导力量。政府不是具体投资的主体，政府的主导作用表现在地方宏观环境的营造上，政府不应该涉及企业的具体经营方向和经营管理。

　2、在经济起步阶段，政府起着项目扶持、技术服务和技术推广、信息服务、培育和引进人才等多方面的作用。在这个阶段，由于各种经济实体处于较为弱小的状态，政府的主导作用显得尤为重要。

　3、在经济快速发展阶段，政府在政策引导、总体规划、基础设施保障、改进政府服务职能、引领社会习俗、风尚的变化等方面起主要作用。

　4、在经济稳步发展阶段，各种经济体的发展趋于成熟，政府的作用是保障社会的有序、稳定发展，创造公平、公开、公正的社会环境。

　（三）良好投资环境建设的难点 良好投资环境的建设，是一个复杂的系统工程，具有以下几点特征：

　1、长期性。良好投资环境的建设过程必须涵盖着人们思想观念的进步与社会经济文化的提高与发展。因此，它不是一朝一夕“修几条路”、“减免一点税收”就可以完成的； 2、艰巨性。良好投资环境的建设牵涉面广，投资环境建设触及到各个方面的问题和矛盾，而且是动态的，不断变化的；

　战略保障体系

　北大纵横 3 3、地域性。良好投资环境建设工作总是要落实到某一地域范围上。各个地域的社会、经济发展状况和自然条件千差万别，使投资环境建设的主要矛盾和运动特征截然不同，其投资环境建设也就不能“一刀切”，而是必须顾及地域特点。同时，各个地区投资环境建设具有不可替代性，即某一地区投资环境建设与改善的途径、方式、方法，不能照搬、照套利用其他地区已有的模式，各个地区应根据自己在经济发展中要解决的重大问题进行投资环境建设。

　三、建立良好的投资环境的各要素的关系 良好投资环境建设的内容，主要可以分为如下几类：

　1、自然地理环境体系，包括太康县的区位、气候条件、资源条件及组合等； 2、社会基础服务体系，包括金融服务、生活服务等； 3、投资优惠政策体系，包括投入优惠、产出优惠和其他优惠； 4、社会政治环境体系，包括政治环境、法律环境、行政效率等； 5、经济环境体系，包括市场环境、经营竞争环境、基础设施、劳动力资源及素质、科技创新、协作条件等； 以上每个体系，根据需要还可继续细分。各环境要素体系既独立又相互联系，投资软环境投资硬环境经济环境体系政府社会政治环境体系社会基础服务体系自然地理环境体系投资优惠政策体系投资软环境投资硬环境经济环境体系政府社会政治环境体系社会基础服务体系自然地理环境体系投资优惠政策体系

　战略保障体系

　北大纵横 4 相互交织、相互影响、相互作用，这就使得投资环境要素质量的提高和规模的扩展异常复杂和艰巨，是投资环境建设成为一项复杂的系统工程原因所在。上图为各体系和政府之间的关系。

　四、投资硬环境保障体系分析 （一）自然地理环境体系 自然地理环境体系包括地域区位、气候条件、资源条件及组合等。

　对自然地理环境的充分开发和利用要充分注意环境保护和项目选择之间的平衡。

　随着工业化的进程的加快，不可避免地导致部分区域的环境污染。如何平衡投资过程中的短期利益和区域环境的保护方面，不能仅仅计算一时一事的得失，而要充分考虑和评估环境破坏对未来投资环境的影响。太康县的农业人口较多，全县对农业的依赖性较强，太康县的自然环境的优势基本没有进行开发，而战略规划中的第一阶段的发展高效农业是无法脱离清洁的自然环境的。在产业空间规划时要充分注意地域的安排，同时在投资立项审批时要注意项目的环保问题。

　（二）社会基础服务体系 社会基础服务体系，包括金融服务、基础设施、生活服务等。社会基础服务体系是投资环境的重点。

　在太康县的投资环境中，社会基础服务体系的问题和误区较多，主要集中表现在以下几点：

　1、金融体系对太康县内企业的支持力度有限，本地金融机构支持企业的流程、方向、指标不明确，透明度低。

　2、电力、交通、水利、城建等基础设施陈旧、建设水平低、管理不善。

　3、社会生活服务水平较低，休闲、娱乐配套设施落后。

　根据太康县在社会基础服务体系中存在的问题，对于太康县的社会基础服务体系的迅速完善，可以采取以下对策：

　1、完善农村金融服务体系。通过试点取得经验，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业。提高本地金融的服务水平和服务的透明

　战略保障体系

　北大纵横 5 度，明确贷款流程、指标、条件及办理时间等因素，建立本地金融的全新形象，尽量减少人为主观因素，发挥资金对投资的吸引、辅助作用。

　2、改变基础设施的投资观念。十六届三中全会指出，“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”太康县可利用 BOT（即建设--运营--移交）等融资方式，解决大型基础设施的投资不足问题。BOT 可以起到两方面的作用，一方面，BOT 可以解决太康县政府在基础设施中资金不足的问题；另一方面，由一个公司承担项目的建设与运营，能取得更好的收益和更高的效率，避免了由太康县政府公共部门投资建设过程中超预算投资及运营效率低下的问题；同时，出于对利润的追逐和对风险的规避，项目公司会不断地进行技术和管理上的创新。

　3、充分利用多种渠道资金投资中小型基础设施建设。本地的民营资本往往对本地的投资机会有较为准确的把握，对投资风险也有充分的认识，而且投资的稳定性较强。但民营经济的主要特点是自主经济，自负盈亏不需要政府投资或担当风险，而且普遍规模不大，形式多样，投入不多，但见效快，既能缓解就业压力，增加财政收入，又适合太康县的实际，因此它完全可以解决太康县的部分小型基础建设资金不足的问题。如公共交通、供水、供气以及乡镇商品交易市场、农贸市场的建设。在发挥这部分资金的作用的初期，一定要解决相关的社会治安环境、行政执法的规范等问题。否则，吸收这部分资金的效果不会理想。

　4、引进外部资金参与城市改造和建设。良好的城市面貌是投资的重要考虑因素。充分利用外部资金营造局部的现代城市格局，以点带线，以线带面，拉开土地的批租价格层次，为政府的财政改善赢得空间。

　5、改善休闲、娱乐、餐饮的服务设施及服务水平。社会生活环境的建设有三方面的作用：首先，基础建设的投资所带来的经济拉动效应如果没有第三产业的辅助作用，则乘数效应的效果大大降低。第二，没有服务业配套的投资环境是很难对投资者有吸引力的，投资者本人及其经济交往都离不开服务业的支持。第三，社会生活环境的建设将带来社会投资的良性循环，促进本地消费市场的形成。同时也有利于太康县投资软环境保障体系的建立。

　战略保障体系

　北大纵横 6 五、投资软环境保障体系分析 与投资硬环境相比，投资软环境改善更为重要，难度也较大。软环境涵盖多方面内容，不仅涉及人的观念、思维、认识，还涉及体制、政府职能转变等社会的方方面面。改善投资软环境是一项复杂的系统工程。

　（一）投资优惠政策体系 投资优惠政策体系，包括投入优惠、产出优惠和其他优惠等。目前太康县的投资优惠政策体系主要存在以下一些问题和误区：

　1、政策环境缺乏透明度，稳定性差。

　2、仍然存在“重招商轻管理、重签约轻落实、重承诺轻兑现、重宣传轻服务”的现象。

　3、府的招商引资准备工作不系统，没有形成有专业能力的专门的负责机构。

　4、招商引资的手法比较单一，招商目标群体不明确。对不同项目的优惠政策趋同，对项目的优惠侧重点没有进行区分，造成投资者需要的优惠政策没有，有的优惠政策投资者没有兴趣的现象。

　针对目前的投资优惠政策，可以在以下几方面进行调整，以获得更大的对外来资金的吸引力：

　1、逐步建立优惠政策的完整体系。优惠政策的完整体系的建立应该分三个层次：首先，要完善资金、项目引进的优惠政策，不仅要明确土地、税收等方面的引资政策，而且要理顺吸引外资的审批、管理、监督等部门之间的关系。引进的优惠政策要明确，优惠的随意性不能太大，否则，将给投资方以不信任的感觉。其次，要借鉴东部发达地区的办法，简化办事手续，提供各种政策咨询和信息咨询等信息服务，提高工作效率。第三，要健全适合投资的服务体系，包括提供金融、生产资料、劳动力、商贸、保险、教育培训等立项服务；提供饮食、娱乐、卫生、文体、旅游等生活服务；提供投诉、仲裁、管理、监督等行政服务。在初期，如果无法达到相应的配套服务，可以考虑由政府专门组织较高级别官员的专人负责制，免除由于政府职能部门的不规范运作给企业造成的不良影响。随着太康县的经济环境的改善，政府政治体制的逐步调整，逐步把以政策环境为主转到以法律环境为主的优惠政策环境。

　战略保障体系

　北大纵横 7 2、成立包括技术、财政、金融、法律等专家在内的特设部门，作为太康县政府的代理人，一方面代表太康县政府进行项目的准备、招标、谈判、监督与管理等工作，使政府更好地对投资商在经济、技术上推介、指导和管理项目，保障政府的应得权益，维护政府建设项目的根本利益；另一方面，也代表太康县政府行使对项目公司必要的经济及行政支持，在能源、原材料供应、交通及通信设施等各方面提供可靠的后勤支持，排除各行业、部门的保护主义行为，为项目在建设、维护、经营、收益等方面打开畅通之路。

　3、设立投资发展基金。基金可以由地方财政承担并吸收社会捐赠。对于基础设施建设中盈利前景一般或不明确的项目，利用基金的补贴可以吸引部分基础建设项目及政府重点扶植的项目落地太康县。其目的在于通过基金的补贴将投资方在太康县的资本利润率提高到接近或超过发达地区的水平。在市场经济条件下，如果没有这种补贴，追求利润最大化的社会资本一般不会到环境较为落后的地区投资的。实行投资补贴可以用很少一部分资金引导大量的社会资金，来加快太康县的基础设施建设，从而迅速改善太康县的投资环境，带动整个太康县的开发。

　4、运用灵活的优惠政策。开拓思路，通过以资源换技术，以产权换资金，以市场换项目，以存量换增量等形式配合税收和土地等优惠政策，形成优惠政策的组合。税收和土地优惠是最传统的优惠政策，税收对投资的引力效应主要体现在税收优惠原则的使用上。正如很多地方一样，太康县的税收优惠政策运用的较为死板，没有和其他优惠政策形成组合。但不能无原则的优惠，要综合权衡税收、特许期限、基础设施建成后的收费定价等情况，既保证投资者能获得相对可观的投资收益，又不致使其获得暴利而将成本、费用转嫁给政府。同时要注意，税收优惠的引力效应具有短期性的特点，只是市场不完善情况下的一种政府行为，是矫正市场失灵的辅助性手段，过度使用必然影响市场机制在配置资源中的基础性作用。所以，税收优惠只是一个契机，而投资环境的改善才是主要的。

　5、扩大引资招商的对象。目前河南省的各级政府招商引资的热情很高，而招商引资的对象主要集中在外资和东部发达地区的较大企业，招商引资的竞争极其激烈。而对于本地企业或发达地区较小企业的招商工作进行的较少，其中当然存在着大量的现实问题，如较小企业无投资经验、政府招商工作繁琐等。但大量

　战略保障体系

　北大纵横 8 小企业的市场创新能力、盈利能力和市场变化的应对能力很强，而且小企业在投资时和政府的谈判能力不强，但其主要顾虑是政府对其的重视程度以及当地的治安、收费等的环境因素。如果能够通过划定工业园区、优惠的税收政策、通畅的资金服务及良好的基础设施支持等措施营造出局部的良好投资环境，解决这部分企业在其本地无法解决的问题，对这部分企业而言，就会有强烈的吸引力。

　（二）社会政治环境体系 社会政治环境体系，包括政治环境、法律环境、行政效率等。

　在太康县的投资环境中，社会政治环境体系的问题很多和历史包袱较重，主要集中表现在以下几点：

　1、太康县的社会政治环境的不佳状况的根源是政府冗员问题。历史的原因造成了太康县政府中人员过多，人浮于事的现象严重，政府职能部门阻碍经济发展现象大量地存在。

　2、法律意识淡漠。法律意识不仅仅表现在社会治安和纠纷的解决上，更多地表现在对人和人关系、经济等各种契约关系的理解上。法律意识强，则社会的诚信度就高，投资者的疑虑就少。而太康县的很多人员，甚至是不少政府工作人员，法律意识淡漠，人治意识比较强烈。

　3、行政效率的问题突出。政府的职能部门的职责是服务于民，但目前的很多职能部门的工作人员没有这方面意识。一个明显的现象是主要领导勤政、工作效率高，但下面的工作人员办事拖拉、时间观念淡漠。这种明显的反差，一定程度上造成了投资者的疑虑，同时也造成了已经投资于太康县的投资者受骗上当的感觉，不利于招商工作的宣传和推广。

　4、适应太康县目前形势的教育和卫生体系没有形成。国家长期的政策因素，造成了教育和卫生基本上为政府所办。太康县目前乡镇级的卫生体系力量明显减弱，县本级的卫生力量也有所削弱。多种教育的格局没有形成，对太康县农村人口外出打工的基本职业技能培训薄弱。

　针对太康县的社会政治环境体系的现实问题，相应的对策有以下几点：

　1、狠抓全县干部的观念转变。观念决定思路，思路决定出路。虽然解决政治环境问题的根本出路在于解决行政冗员问题，但马上改变冗员问题显然是不现实的。如何在经济发展的过程中用多种方式解决这个问题才是现实的选择。干部

　战略保障体系

　北大纵横 9 观念的改变是解决这个问题的基础，否则，虽然通过强制的手段解决了这个问题，但随之将会出现更多的社会问题。而在引导干部观念转变的方式上，不能仅仅停留在口头宣传，而需要通过多种方式，引导部分有经营能力的干部弃政从商。一方面解决政府冗员问题，另一方面为太康县的企业界提供一批有见识、有能力的企业家。通过多种形式的分流，逐步解决行政冗员问题，减轻财政负担。

　2、政府职能部门要实行信息透明制度。在制度上杜绝政府工作人员服务恶化的倾向。政府的职能部门，尤其是对外的服务、执法部门，一定要实行有上有下的人事规定，如实行首问负责制、多次投诉辞退制、办理时间限定制等。赏罚要分明，但要注意：令出必行，如果有制度不执行，则不如不出台制度。其次是信息要对全社会公开，没有公开的制度等于没有制度。再次是接受投诉的部门不得和职能部门有关联，分级考核，避免形成合谋。

　3、根据实际情况，分阶段行使政府的功能。在现阶段，与发达地区相比较，太康县的经济推动力并非来自太康县的经济内部，而需要外部因素的介入。因此，地方政府要做的事就非常多，不仅要制定发展战略和规范市场运行的政策，还需要运用其权力来推动经济进程。具体来说有以下几个方面：项目扶植、技术服务和技术推广、信息服务、培育和引进人才等。在这些方面，要充分利用资金的杠杆作用，以少量的资金带动，引导民间资金的走向。

　4、坚持不懈地抓了机构改革和经济体制改革，转变政府职能，优化投资环境和制度环境。以创建现代企业制度为目标，以引资嫁接为重点，在全县企业中实施改制、转让、租赁、出售、兼并、破产等措施，坚持退出原则，建立退出机制，实施企业资产重组，转换企业经营机制，使企业真正成为市场经济主体。为个体私营经济、民营企业发展提供优惠政策，极大促进经济发展。

　5、放开职业教育的门槛和准入限制。太康县的义务教育对太康县的全民素质的提高的作用是有限的，要积极利用民间的办学力量。政府可以有倾向性地引导社会办学力量对外出务工人员的生存技能进行培训，如传统的土建、木工、焊工、车工、家政、餐饮等培训，有效降低太康县务工人员单纯凭体力赚钱的比例。引导的方式可以有利润补贴、廉租场地等优惠条件。在项目的实行上要进行严格管理，防止骗取政府扶植资金的现象发生。

　6、改善农民进城就业的环境。逐步统一城乡劳动力市场，取消对农民进城

　战略保障体系

　北大纵横 10 就业的限制性或歧视性规定，形成城乡劳动者平等就业的制度。深化户籍制度改革，在县城有稳定职业或住所的农业人口，可在工作地或居住地登记户籍，从而完善流动人口管理，加快城市化进程。

　7、引进民间资金进入乡镇级卫生所。积极利用民间资金弥补卫生事业资金的缺口，但要注意保证对卫生事业的监督，保障人民的健康利益。

　六、经济环境保障体系分析 经济环境体系，包括市场环境、经营竞争环境、劳动力资源及素质、科技创新、协作条件等。

　太康县的经济环境体系比较薄弱，而经济环境体系的建立是建立在一定的第二、三产业的基础上的。没有一定的经济环境体系的根基，投资环境就无法向高质量发展。投资越集中，经济的集聚效应越明显，政府所承担的相对成本就越低，企业所承担的社会成本也越低，企业对投资环境变化的风险顾虑也越小。在太康县的经济环境体系建设的过程中，要注意以下几点：

　1、注意保护有集群效应的行业。政府不要轻易参与企业之间的竞争，更不可保护一家，打击另一家，造成政府庇护下的所谓优势企业。

　2、注意各类市场的建设。政府应该在适当的机会，有倾向性地引进一些市场投资者，活跃太康县的各类市场，剥离一部分农民进入市场流通领域，改变农村社会的保守风气，从而为农业产业化提供物资基础。

　3、要注意配套工业的引进。实践证明，配套工业的齐备是投资者考虑的重要因素。有计划地引进配套的工业企业有利于形成一个良好的投资环境。

　七、总结 我国的改革开放的过程，也是对投资环境认识不断深化、投资环境不断改进的过程，也是观念和思维方式不断变革的过程。80 年代初期曾把投资环境归纳为“几通几平”、“让外商赚钱”、“提高办事效率，一条龙服务”等等，从现在看来是远远不够的。今天投资者对投资环境的要求，已经转向减少交易成本、降低经营风险、保护合法权益、有利于提高竞争力等目标。出现这样的转变，是我国改革开放不断深化的结果，也是不少地区在经济建设、吸引资金过程中不断竞争的结果。太康县只有依靠不断改革，才可能在建设良好投资环境上，在吸引投资

　战略保障体系

　北大纵横 11 上胜出，从而达到经济腾飞的目标。