提高审计工作质量和效率思路及对策

　 提高审计工作质量和效率思路及对策

　创设“6化”组织管理机制 着力提升审计工作的质量和效力

　　【摘要】国家审计是经济社会健康发展的“免疫系统”，随着经济社会发展，其本身的效能建设需要进1步提高。针对当前审计机关运行中存在的机构设置、业务流程、操作运行、进程监督、绩效管理、干部教育等6个层面的问题，以“公道分工、权责统1、精简效能”为基本原则，坚持“3个有益于”标准，广泛汲取自然科学、社会科学领域中的理论和方法，着眼于强化目标管理、完善权利制衡、提升运行效力、科学管理鼓励、加强能力拓展，创设“6化”组织管理机制，进1步提高审计监督的质量和效力。

　　【关键词】审计机关 组织管理 创新 机制

　　随着经济社会的快速发展，我国已超出日本成为世界第2大经济体，经济体制深入变革，社会结构深入变动，利益格局深入调剂，思想观念深入变化，作为经济社会健康发展的“免疫系统”——审计工作面临着复杂的情势和艰巨的任务。面对新情势新任务要求，审计工作要从保护公平正义为主的“制约性”审计，向关注责任和绩效的

　“建设性”审计与“制约性”审计并举转变，站在更加宏观的层面，及时感受、发现、防范和化解影响经济社会健康安全运行的各类风险，发挥更具建设性的作用。同时，作为承当审计监督任务的审计机关，其本身组织管理机制的创新性建设，是贯彻落实科学发展观和“依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”的210字工作方针的关键，也是推动效能政府建设的重要内涵，必须放在突出位置。

　　 当前审计组织管理中存在的问题主要是：业务环节过量、作业线太长，权利过于集中、制衡与监督滞后，工作成绩、业务能力与职称职级非对应性关联、鼓励机制缺少有效动力，信息化运行范围有限、传统手段仍然占据重要地位等。认真分析这些问题，分别处于机构设置、业务流程、操作运行、进程监督、绩效管理、干部教育等6个层面，创新审计组织管理模式，必须在这6个层面创设新的机制和体系，创新的指点思想就是刘家义审计长提出的“科学审计理念”。

　　 依照“科学审计理念”，创新审计组织管理模式，必须以科学发展观为指点，以增进全面实行国家审计监督职能，建设“务实、创新、廉洁、高效”的审计机关为目标，以“公道分工、权责统1、精简效能”为基本原则，坚持“3个有益于”标准，广泛汲取自然科学、社会科学领域中的理论和方法，着眼于强化目标管理、完善权利制衡、提升运行效力、科学管理鼓励、加强能力拓展

　　，创设“6化”组织管理机制，进1步提高审计监督的质量和效力。

　　 1、创新审计决策管理机制，实现计划管理的“综合化”

　　审计计划管理是实行审计监督的条件和关键。制定审计计划，既工围绕中心、服务大局，又要突出重点，捕捉经济社会发展中的重点、难点和热门，必须做到兼顾统筹，实事求是，有效配置审计资源，体现审计工作效能。审计计划的目标与全部审计机关的职责目标相1致，是全部各处室工作的终究集成。目前，审计机关审计计划制定采取自上而下处室提出工作计划，汇总构成部门年度计划。由于处室利益等因素影响，与审计机关整体目标存在1定偏差，在实行中也造成了调和管理的难度。针对审计机关以业务分工为格局的组织架构，为解决计划目标的不1致和调和组织无序性、应当在组织结构上实行“扁平化”管理。

　　 1是立足于民主科学决策，建立审计集体决策议事组织。审计机关内部行政管理以业务分工为基础，构成条块垂直的业务管理组织情势，重视了审计业务的管理，却忽视了内部业务交换与探讨，存在很许多弊端。创新审计工作的组织管理模式，首先要从决策机制上创新，减少决策的层级隔阂，扩大决策人员参与范围，呈半开放化状态，以切实提高决策的民主化、科学化。为些，鉴戒司法机构案件审理决策的机制，建立审计管理委会员，

　　为民主化的议事机构，不增加编制和人员。审计管理委会员成员相对固定，主要由审计机关负责人、总审计师、业务处室负责人、审计专家组成，主要职责是审核重要审计项目计划、审计组人员、审计工作方案、审计报告等工作，构成集体决策，克服主座意志，使审计更加客观公正，行政执法更加规范。在工作方式，在定期召开审计管理委员会议研究重大事项的基础上，除重大审计项目集中研究外，积极应用现代化办公技术，通过召开视频会议、文件网上传阅等方式，灵活安排议事程序和情势，使审计机关的决策和审计文件既充分反应集体的智慧，又不陷于新的“**会海”，实现科学、民主、高效的管理目标。

　　 2是着眼围绕中心和服务大局，提升项目计划管理职能。审计计划管理是从全面实行审计监督职责的角度，对本审计管辖范围内所有被审计对象的审计事项进行兼顾安排，以确保审计机关能够全面完成宪法所赋予的监督职责。因此，创新审计项目计划管理机制，应着眼于组织结构的框架，强化计划管理的综合化职能，在审计机关内部设立独立的综合计划处室。综合计划处主要负责审计项目计划的制定、下达和调剂，负责检查、评估和统计审计项目计划履行情况。建立被审计单位基本情况数据库，对各业务部门的审计对象进行统1管理；建立审计业务人员、外聘专业人员信息资料库，以科学安排审计计划，统1调度审计资源。负责审计本钱管理，科学测算审计项目工作量，肯定审计项目完成时间，逐渐实行审计业务经费与审计项目任务挂钩的制度。负责调查研究，从经济社会发展大局确立审计工作思路和目标，制定审计工作中长时间计划，研究和制定计划、明确审计目标，增强审计计划的科学性、宏观性

　　，使审计工作既能立足全局，又能保证重点，兼顾统筹，调和联动，规范运行，不留审计监督的“死角”，确保最大限度地实现审计监督目标。

　　 2、创新审计质量控制机制，实现进程管理的“分权化”

　　依照管理学研究表明，行动主体在实行环节多的进程性工作中，容易产生懈怠心理，从而放缓工作节奏；同时，单个行动主体在工作中所表现出的积极性、创造性低于有同伴参与、对比或监督时，即就是说，在没有其他协助、参照时，个体工作的质量和效力不高。反观当前审计项目实行中，对1个项目的审计，从制定计划、展开审前调查、制定审计方案、现场审计、编写审计报告、进行审计定性、提出审计处理处罚建议1直到审计履行，都是由同1个审计业务部门“1竿子插到底”。这类模式制约了审计工作质量和水平的进1步提高。为充分调动审计工作人员的积极性、创造性，从制度建设上创建提高效力、规范操作的体系，对审计项目实行进程采取分工分权化制衡模式。

　　 审计项目实行进程分工分权设计。针对审计流程单1，管理过度、管理缺失同时存在的问题，把基本审计进程划分为“查证、审理、履行

　　”3个阶段，分别由不同的工作人员实行，其中履行阶段，独立设立专业处室，便于操作精简高效。具体分工以下：

　　 1．审计项目查证。审计查证是审计人员履行审计计划、对单个被审计对象经济活动的真实、合法、有效情况进行审查的具体行动。查证组独立行使审计检查、调查、取证权，工作从审前调查、制发审计通知书开始，到审计报告征求被审计对象的意见，并对被审计对象的意见进行核实后，将审计案卷资料送交审理部门。通过这样的设计，使审计查证工作人员集中精深查细审，并处于被监督、制约的环节，高效、严谨地展开调查取证工作，同时也避免了审计人员既调查又制定判决意见，长时间与被审计对象接触产生的人情问题，全面提升审计查证质量。

　　 2．审计报告审理。审计报告审理是审计机关根据查证的情况所作出决定的具体审计行政行动。审理组独立行使项目审理权，根据审理结果，草拟审计法律文书，将过去的审计复核的服务性与从属性职能转变成审计监督的1个独立环节，并行使直接补证权，对查证人员起到监督和的作用。审理进程和内容虽与原来的审计复核基本相同，但审理意见具有相对的独立性，主要体现在审计查证组无正当理由不采用审理意见的，审理部门可以直接补正有关资料，并由此追究有关人员的责任。通过设立审理组，改变了过去由业务部门包办的做法，审计进程透明度增强，提高了规范化、制度化、标准化管理

　　的成效。

　　 3．审计决定履行。审计履行管理是对审计行政行动的落实与贯彻。由于审计决定履行带有很强的规范性，便于集中固定岗位操作，在原有处室的基础上，设立独立的审计履行部门，承当审计决定履行情况，审计建议采用情况，审计移送处理情况等事项的落实，从根本上改变由各业务部门履行审计法律文书的随便性与完全性，保护审计机关的行政执法权威，同时也使审计查证、审理人员集中气力展开专业性审计业务，为审计目标的终究实现提供最大的可能。

　　 4．审计查证、审理组织运行配称。根据审计项目的重大程度和能力需要，配称不同情势的审计组组合模式。重大审计调查项目，采取审计组长负责下的分项目主查、主审工作制。审计组长可通过招标竞争或审委会推荐产生，主查、主审通过竞争上岗方式产生，助查、助审经过与主查、主审的双向选择肯定，使各种专业人员、各行业知识和不同领域审计方法得到充分融会，使项目组在专业混合应变能力和创新能力上到达最好配强水平。审计进程组织管理的具体流程以下：项目计划部门发布审计计划，公布招标要求→审计处室展开审前调查、起草审计方案，投标→审计管理委员会审查审计方案，肯定主查、主审人员→主查、主审组合工作人员→审计管理委员会招标或推荐审计组长

　　→审计组长主持展开现场审计业务。

　　 3、创新审计工作运行机制，实现操作运转的“信息化”

　　“1025”时期是我国深入贯彻科学发展观，全面建设小康社会、积极构建和谐社会的关键时期，也是审计机关大力推行先进审计技术方法，积极探索信息化环境下的新的审计方式，增进提高审计工作效力和质量的重要战略机遇期。审计机关必须依照国家信息化发展战略的整体要求，牢牢围绕审计事业发展的中心任务，探索创新审计方式，加强审计信息化能力建设，全面提高信息化环境下的审计监督能力，更好地发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

　　 创新审计信息化运行机制，1是建设完善“4项工程”，即：1个平台，建设以审计业务和管理综合利用平台为基础、以联网审计信息同享平台为重点的金审工程利用平台。两大利用系统，建设以联网审计实行系统为重点、以现场审计实行系统为基础的审计实行系统；建设以审计管理为中心、以领导决策为重点、以支持业务为核心、以信息同享为基础的审计管理系统。3类数据库，建设联网审计数据库、审计业务数据库、审计管理数据库。4个基础保障，建立网络基础设施保障、信息资源安全保障、标准规范保障、人员综合素质保障。

　　 2是稳步推动以全部政府性资金为重点的大财政联网审计新模式。以财政审计为龙头，逐渐建立起涵盖税收、社保、公积金等全部政府性资金在内的联网审计综合平台，推动

　　“预算跟踪+联网核对”审计新模式的建立和完善；在动态监督中及时关注财政性资金的流向与效益，充分发挥联网审计预警作用，提高审计质量和效力，更好地发挥审计“免疫系统”功能。

　　 3是探索创新审计管理和质量控制数字化，全面提升信息化环境下的审计管理水平。参照审计署下发的《审计机关业务流程无纸化实行指南》，在审计机关进1步推动审计公文办理和业务流程无纸化，对多年积累的审计计划项目、结果统计、成果利用等数据资源进行整合，将数字化技术利用到机关行政管理和审计质量控制的各个环节，实现审计文书全程网上批阅、审计项目实时跟踪管理和审计资料组内资源同享、网上视频异地会商，节俭人力资源、本钱和运行时间，提高审计管理数字化的整体水平。

　　 4是遵守“以人为本”原则，继续加强审计人员信息化素养培训。根据审计事业的发展需要，继续推行AO认证培训和审计署计算机审计中级培训，有针对性地加强专业领域、专业方向的重点培训，将普及性学习、骨干培训与高级人材的培养有机结合，努力提高审计干部队伍的信息化技术能力。

　　 4、创新审计进程监督机制，实现审计全程的“开放化”

　　审计机关以贯彻6号令及新修订的《审计法》为契机，主要通过平常审计业务中的分级负责、层层把关、复核审理等情势，实行审计质量控制

　　和进程监督。这类审计管理模式，本质上局限于审计工作本身或具体审计项目，属于封闭式质量管理。随着我国政府改革已从政府的“权利本位”向“责任本位”转变，有限政府和责任政府开始成为政府执政新理念，问责与绩效评价将成为我国政府审计职能创新的基点，政府审计必定由“封闭式审计”向“开放式审计”转变。“开放式审计”基于审计的进程、结果及审计信息等副产品公然3个基本内容，体现了以需求为导向的审计战略质量管理理念。

　　 审计从封闭性走向开放性，从事后审计到全进程跟踪审计，从财政财务收支审计到绩效审计，要求审计工作增加以下内容，增强审计的规范性、科学性，提高党委、政府和社会各界及公众的满意度：

　　 1．审计“开放式”程度。包括：审计项目计划来源、审计实行情况公众知晓面、审计结果受众面等。

　　 2．审计结论的履行、整改、问责职能的发挥程度。

　　 3．审计本钱及时效控制程度。包括：审计现场控制、审计工作量核定、审计分工、审计时效反馈与控制等。

　　 4．党委、人大、政府和社会公众满意程度。包括：领导指示、公众意见、测评结果等。党委、人大、政府和社会公众，都是审计的服务对象，他们的满意程度是审计项目的综合质量的体现。

　　 审计开放性的组织实行，在内部通过现场审计的查证、审理分权化及履行独立化来实现有效的监督制约，在对外公然化方面，通过以下途径来实行：

　　 1．主动向社会公然征集对审计项目计划的意见和建议，通过问计于民的做法，消除“盲点”，跟踪“疑点”，关注“难点”，使审计计划能够集中反应人民大众意愿，提高审计工作的公信力和影响力。

　　 2． 建立审计监督同司法、纪检、财政、税务等其他监督的联系机制，加强与人大、纪检、监察、财政、检察、组织、公安和有关主管部门之间的沟通与协作力度，实现信息同享，增进成果利用，增强监督协力。

　　 3．充分调动审计系统、内部审计机构和社会审计组织的人力资源，有效弥补国家审计气力的不足，强化国家审计与内部审计和社会审计的内在联系，构建3位1体的审计监督体系。

　　 4．与新闻媒体建立审计宣扬工作合作协议，办好审计网站和记者站，积极宣扬审计成果，努力扩大审计影响。

　　 5． 认真履行政府信息公然条例的规定，稳步推动审计信息公然，逐渐实现审计事务公然。推动审计结果公告制度，坚持实行全面公告，进1步规范公告的情势、内容和程序。

　　 6．建立外部专家信息数据库，构建审计项目专家咨询渠道，提供高水平的专业技术支持，防范审计风险，增强政府审计在技术上的权威性。

　　 5、创新审计机关绩效管理机制，实现干部管理的“科学化”

　　绩效管理来源于科学管理理论的利用，是与目标管理对应使用的管理策略，其基本功能是鼓励。绩效管理作为政府行政改革与创新的重要策略越来越遭到广泛的研究和应用，世界各国都致力于建立以绩效为导向的公共管理体系，以此提高政府效力和服务质量。最近几年来，审计机关不断加强本身建设，都已建立与目标管理相对应的绩效管理制度，但是普通存在3个突出问题，使绩效管理的鼓励作用得不到充分发挥：1是计划目标宽泛，重视工作事迹与责任追究，轻视事迹定性指标的设置，特别是指标缺少系统性，引发了干部的轻视和对峙情绪；2是绩效评估标准模糊，通常以德、能、勤、绩、廉5个方面作为准则，除工作量和出勤率可以具体量化评价外，其他方面完全延用民主测评、投票等感性的评价方式，绩效评估流于传统的情势主义；3是绩效考核结果的使用制度不完善，1般只是与年度奖金、福利挂钩，与职级、职务提升排序没有构成制度性规范，鼓励的整体功效不高。因此，如何提高审计机关干部绩效管理的鼓励性，是提升审计工作质量和效力的重要支持，必须进1步创新机制，构成争先奋进、有为者有位的良好工作氛围

　　。

　　 1是充分认识绩效管理鼓励功能的作用机理。鼓励是1个满足需求，激起行动的进程。鼓励作用的关键和基础就在于人的需求和利益，任何1种制度要发挥鼓励作用，其功效必须要与鼓励对象的利益具有相干性，能够满足鼓励对象的需要，否则制度的实行将流于情势。有效的绩效管理之所以具有强大的鼓励功能，正是由于这类绩效评价的结果与干部的嘉奖、提升等切身利益挂钩，催生了努力工作、提高事迹的行动动机。为此，在绩效管理系统中，要科学制定目标设置、排序竞争、赏罚实行等制度，从而引导审计干部将动机切实地转化为组织所期望的积极进取的行动状态，进而实现提高效力、改良事迹的目标。

　　 2是科学设置管理目标。目标是个人行动重要的调理因素，是活动的目的和结果，也是需要满足的对象。绩效管理的第1步工作是设立明确的评估指标，表明未来要到达的绩效水平和相应的嘉奖惩罚措施。这实质上传递了对个人行动方式和价值取向的要求，引导他们朝这个指定的目标努力。具体操作中，1方面围绕审计机关的年度计划安排，依照工作职能和职责，量化工作目标，细化工作职责，分解指标任务，强化工作导向，克服工作的盲目性和随便性，增强管理的针对性和有效性；另外一方面，根据干部管理中“德、勤、廉”评价和学习要求，尽量设计可操作的量化任务安排，任务明确具体，减少绩效管理中主观随便性因素。在此基础上，

　　根据工作任务的难易程度和工作量投入情况，制定评价细则，公道肯定评价标准和量化数值，使每项工作的劳动、创造价值以直观的数据表现出来，便于实行量化操作。

　　 3是健全完善排序竞争的制度。排序创造竞争氛围，刺激干部拼搏争优。健全完善排序竞争制度，是当前干部绩效管理中的难点。目前，对福利、奖金和评选优秀、先进个人这些绩效目标，都能够科学公道地进行设计、公正公平地操作并终究得以实行，成为单位的基本绩效制度。相对职称和职务的竞争排序，是干部最为关注、也是最具自我满足的鼓励措施，囿于组织部门未出台明确的规范，1直是绩效管理的“软肋”。为切实提升绩效管理的鼓励水平，审计机关应当结合年度工资、福利、奖金和职称评定、职务提升的机关制度，制定工作绩效量化的定性指标，建立从优秀、良好、合格及不称职等序列等级，与工资、福利、奖金等经济利益和职称、职务提升建立明确的竞争排序机制，成为干部工作竞争的制度化安排。由于绩效管理是参照目标对干部获得的事迹结果划分等级并排序的进程，排序的名次影响干部的工资、福利、嘉奖、提升乃至任职。这就构成了1种鼓励，通过在创造优越劣汰的环境，鼓励干部在竞争的压力下努力工作、不断创新，寻求胜出的满足，避免落后的惩罚。而且，由于排名的相对性，淘汰的标准处于不断的变动中，这就保持了鼓励的强度，保证了鼓励的效度。所以，竞争产生的鼓励气力是自发的、自觉的，这是竞争环境所迫，不可躲避的，它构成了1种内在的鼓励气力。而且，竞争促使相互学习，推动

　　审计机关整体效力的全面提高。

　　 6、创新审计工作岗位互助机制，实现业务能力的多元化

　　随着经济社会发展，审计工作不断遭到新情势新问题的冲击，对审计工作人员的知识结构和业务能力提出了新的挑战。今年是全国以“审计大练兵、全面提素质”为主题的素质提升年，刘家义审计长提出“要深入推动学习型审计机关建设”，着力解决好干部队伍能力素质问题。全面提升审计干部队伍素质，不应仅停留在常规培训为主导的学习模式上，就着眼于建设复合型人材队伍，优化审计干部知识结构，建立以“AB角工作制”为引导的多元化素质提升机制，实现干部队伍综合素质和业务能力的“倍增”效应。

　　 所谓“AB角”工作制，就是在每一个岗位，都设置两名工作人员，其中工作人员A（即A角）为业务主办人员，对工作负主要责任，工作人员B（即B角）为协办人员，对工作负次要责任。两人在工作中互为补充，A角离岗前，要交代好工作，B角与其离岗期间代为行使岗位职责。A角返岗后，B角把有关材料移交，遇有急事或重要工作时，AB角协同处理。“AB角”工作制在窗口行业和执法部门推行实行后，实现了工作时间、链条的无空缺运行，收到了良好的效果。将这1工作模式引入审计系统，是1种非常有益的尝试和创新。

　　 审计机关“AB角”工作机制的具体设计为：打破处室专业限制，以个人为单位，根据所学专业和业务能力，肯定某项工作为主要业务，A角；在此基础上，选择本人所感兴趣的另外一处室业务为第2专业，承当B角。在正常工作中，积极做好A角业务，承当主要工作，并熟习B角业务，有机会可参与相干审计工作。相对应另外一算定以有1名干部与其相对应 ，互为AB角，也是工作互助级。当本人出差、休假或其他缘由不能承当完成该项工作时，由B角代替完成该项工作任务，并切实负起责任。反之亦然，以便及时办理1般性公务和紧急公务。开始实行时，可采取结“师徒对”的情势，选择工作业务骨干为A角，其他处室年轻干部为B角，以B角辅助A角工作运行，实行传帮带培养，终究构成结对互补工作机制。实行“AB角”工作制度，有效避免了工作缺位和定岗现象，随时都能办理相干业务，增强审计人员安排的机动性、灵活性，提高工作效力；同时，将积极增进审计机关干部拓宽业务能力，加强干部之间的交换、协作和互助学习，促进工作友谊和团结，更重要的是将加强培养业务“多面手”，拓展干部轮岗交换、成上进步的渠道。

　　 审计机关“AB角”工作制的配套机制。实行“AB角”工作制，相应要求每一个干部具有第2业务能力。通过单绩效制度，将干部第2业务能力培养作为考核内容，鼓励审计干部通过在职学历进修，自学等途径获得适应第2业务能力的相干知识的证件，可以有效地提高审计干部学习的积极性，在制度层面创设了推动业务素质提高的平台和机制。使个人学习既成为单位的发展目标，同样成为工作岗位的必定要求，构建多元化的个人业务能力结构，实现审计机关业务能力的

　成倍数增加，有效提升审计工作的效能。

　　 【结束语】

　　创新是1个民族发展的不竭动力，也是1项事业发展的必定要求。审计作为国家经济社会健康发展的“免疫系统”，在坚持科学发展、推动经济发展方式转变中，承当着非常重要的角色，如何确保审计机关的效能始终适应经济社会发展需要，是1个需要不断深入探索的课题，需要更多的理论创新和实践创新，在“1025”期间实现“符合我国国情、与社会主义市场经济体制相适应的审计理论、审计文化、审计方法和审计模式的研究与建设迈上新的台阶”，推动审计事业科学发展。

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