老年人长期照护服务的需求生成、供需失衡与治理思路——以江苏省为例

马嘉蕾，高传胜

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

在人口老龄化背景下，我国失能失智老年人口的规模和比例进一步增长，越来越多的老年人将因疾病、认知障碍或身体机能衰弱等原因而需要长期照护服务(Long-term Care)。作为失能失智老年人的基本生活保障，长期照护服务如何实现以需求为导向的高质量发展，不仅成为当下老龄社会不得不面对的现实问题，而且也是积极应对人口老龄化需要优先解决的基本民生问题。

江苏省人口老龄化来得比全国早，分别比全国早10年、3年步入老龄化社会(Ageing Society)和老龄社会(Aged Society),目前老龄化水平位居全国前列。而且跟全国情况类似，省内存在着明显的城乡和区域发展不充分、不平衡状况。因此，以江苏省为例探讨老年人长期照护服务如何实现以需求为导向的高质量发展，既是解决江苏省自身问题的客观需要，还可为国内其他地区探索有效发展道路。鉴于此，本文首先分析老年人长期照护服务需求的生成逻辑，然后探讨江苏省老年人长期照护服务发展的实践探索，分析供需存在的问题及其成因，并以此为基础提出治理思路。

在脆弱性视角下审视老年人长期照护服务需求的生成逻辑，可以发现：在人口老龄化背景下，随着老年人口健康和社会脆弱性增长，长期照护服务的需要(Need)也与日俱增，但老年人口的经济脆弱性与传统观念却在某种程度上抑制需要向有效需求(Demand)的顺利转化，具体逻辑参见图1。

图1 老年人长期照护服务需求的生成逻辑

(一)老年人口脆弱性的三个方面

20世纪八九十年代，脆弱性(Vulnerability)概念开始在自然灾害领域流行，指由自然灾害带来的、某地区易受到损害的性质。随后，该概念在多学科得到发展，如医学健康学关注人口老龄化带来的虚弱状态(Fragile)，(1)Andrew Clegg, John Young, Steve Iliffe, Marcel Olde Rikkert, Kenneth Rockwood, Frailty in Elderly People. The Lancet,2013，381(9868):752-762.发展经济学则关注用货币衡量的贫困和生计的脆弱性。(2)Ethan Ligon, Laura Schechter, Measuring Vulnerability. The Economic Journal, 2003, 113(3):95-102.其内涵也发展为由于缺乏适应能力，暴露于环境和社会变化之中而容易因压力受到伤害的状态，这种状态受到社会经济制度发展的影响。(3)Alwang, J.et al. Vulnerability: A View from Different Disciplines. Social protection discussion paper series. Social Protection Unit, Human Development Network, The World Bank.2001,115:60.这样一来，脆弱性不仅指收入等经济方面陷入贫困的风险，还包括与生命健康有关的风险、暴力和社会排斥造成的风险等多个方面。(4)Coudouel, A. and J . Hentschel. Poverty Data and Measurement.Preliminary Draft for A Sourcebook on Poverty Reduction Strategies. The World Bank: Washington, D.C. 2000, 4：34.基于此，老年人口脆弱性可以从健康、社会和经济三个互相影响而又有所区别的维度上进行理解。

具体来说，健康脆弱性侧重患病、身体功能、认知和情感方面的身心健康状况。社会脆弱性强调个人社会资源难以抵抗社会变化带来的非经济性压力，与社会支持、社会网络和社会不平等等因素有关。经济脆弱性则指陷入收入贫困的可能性，与个人和家庭收入财产条件有关。如图1所示，三者对长期照护服务的需要和需求影响不同，其中，健康、社会脆弱性与长期照护服务需要正相关，而经济脆弱性则与长期照护服务需求负相关。

(二)健康、社会脆弱性催生长期照护服务需要

对于老年人口健康脆弱性是否增强，即老龄化是否带来失能失智老年人口增长，存在三种不同观点，即残病扩张说、缩短说和动态平衡说。(5)Bernd Rechel, Emily Grundy, Jean-Marie Robine,et al. Ageing in the European Union, The Lancet, 2013,381(9874):1312-1322.残病扩张说(Expansion of Morbidity)认为，医学技术发展延长了寿命，但这不是由疾病发病率降低所导致，而是因为慢性病死亡率的降低，同时由于被延长的寿命提升了慢性病和多发病的易感染性，因而被延长的寿命都在疾病中“苟延残喘”。(6)Olshansky, S. Jay, et al.Trading off Longer Life for Worsening Health. The Expansion of Morbidity Hypothesis. Journal of Aging and Health,1991.3(2):194-216.有学者则提出相反观点，即残病缩短说，也有学者认为二者长期内终归会实现平衡。从现有研究成果所反映的我国情况来看，当前老年残障人口规模在持续扩大，更符合残病扩张说，我国老年人口健康脆弱性确实在增强。(7)吴炳义，董惠玲，王媛媛，等：《我国老年人口失能判别及其对健康预期寿命影响分析》，载《人口学刊》2019年第1期。

主观健康状况是未来医疗保健使用和死亡率的良好预测指标，(8)Hirosaki, Mayumi, et al. Self-rated Health is Associated with Subsequent Functional Decline among Older Adults in Japan. International Psychogeriatrics, 2017,29(9):1475-1483.自我健康评价对实际健康状况乃至长期照护服务需求预测具有一定参考性。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据(下文简称“第四次老年人生活状况调查”)显示，2015年，江苏省有15.53%的老年人(60岁及以上)认为自己健康状况比较差或非常差，11.27%的老年人认为自己需要照料，患有慢性病的老年人占77.07%。对比发达国家，江苏省老年人(65岁及以上)自我评价健康一般、差、很差的占比为59.69%，比OECD国家平均水平56.05%更高，老年人健康状况自我评价略差。

与此同时，老年人获取社会资源和支持不足，正当权益难以得到有效保障，而“互联网+”带来的数字融入困难，(9)杜鹏，韩文婷：《互联网与老年生活：挑战与机遇》，载《人口研究》2021年第3期。新冠肺炎疫情等公共卫生事件使得这一情况恶化，(10)Migita D’cruz, Debanjan Banerjee. An Invisible Human Rights Crisis: The Marginalization of Older Adults During the COVID-19 Pandemic-An Advocacy Review. Psychiatry Research, 2020,292:113369.内在能力和外部环境共同催生了老年人口的社会脆弱性。其一，虐老(Elder Abuse)是普遍而又隐蔽的公共问题。世界卫生组织2017年调研数据显示，在28个国家/地区中，此前一年遭受过言语、肢体等形式虐待的老年人(60岁及以上)占15.7%。(11)WHO. Abuse of Older People. https://www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/abuse-of-older-people.当遭遇质量低下甚至殴打、虐待等人身安全受到威胁的事件时，失能失智老年人无法或不善于诉诸法律或运用互联网等多种渠道为自己争取合法权益，很多老年人也无法及时准确地向外界表达自身意愿与要求。其二，老年人辨别能力较低且容易相信他人，易发生养老机构非法集资、卷款跑路、保健食品欺诈销售和虚假宣传等违法犯罪事件，老年人作为消费者和公民的正当权益难以得到保障。仅2022年夏季的公安部养老诈骗专项行动，全国即破案7880余起，挽回经济损失84亿余元。其三，当下新冠肺炎疫情的爆发与持续，信息壁垒加重，老年人承受着社会和数字排斥的双重负担。(12)Alexander Seifert, Shelia R Cotten, Bo Xie. A Double Burden of Exclusion? Digital and Social Exclusion of Older Adults in Times of COVID-19. The Journals of Gerontology: Series B, 2021,3(3):e99-e103.例如，疫情期间有老年人因不会团购买菜而崩溃大哭，上海福利院老年人有生命体征却被转运至殡仪馆，相关新闻热点事件在疫情期间颇为频发。老年人口社会脆弱性的存在及其增强，反映出对“质量有保障、安全有监管”长期照护服务需要的增长。

(三)经济脆弱性影响长期照护服务需求

尽管有庞大的失能失智老年群体，其经济脆弱性和传统观念却降低了长期照护服务需要转化为市场有效需求的可能性。老年人属于社会中低收入阶层，收入水平低、来源少、不稳定，经济来源主要是养老金、积蓄和子女赠与。而当前中国老年人群固定收入来源多为城乡居民养老保险，广覆盖、保基本的特征决定了其保障水平很低；
年轻时的储蓄则承担了多年间的通货膨胀，实际购买力不强，因而老年人具有较强的经济脆弱性。

经济脆弱性叠加节俭和为子女着想的传统思想观念，导致了对长期照护服务的巨大需要难以转换成有效需求。老年人选择降低生活水平以压缩长期照护服务需要，或者通过家庭、志愿等非市场途径和非专业供给保障最低生活需要。第四次老年人生活状况调查显示，2015年，江苏省老年人(60岁及以上)有16.93%从事有收入的工作，平均储蓄金额为57721.58元；
如果入住养老机构，选择每月最多能承担“1000元以下”和“1000～1999元”费用的老年人最多，占比分别为54.77%和48.03%。

(四)老年人长期照护服务需求的多元化、多层次性

需求层次理论(Hierarchy of Needs)(13)Need本意为需要，但由于该理论在国内翻译为需求层次理论已被广泛接受，故沿用此译法。指出，人有不同内容和层次的需要。由于经历了新中国日新月异的发展，当前我国老年人口健康状况、知识水平、财富积累、政治权力、思想观念等维度异质性较之其他群体更为突出，老年人长期照护服务需要和需求的多元化、层次性特征突出。按照内容划分，老年人长期照护服务包含生活照料、医疗与康复护理、健康管理、社会交往与参与等多种形式。多元需要结合不同经济条件下的购买力，形成了多层次的老年人长期照护服务需求。

从社会整体来看，老年人长期照护服务需求呈“橄榄型”结构，中端层次的规模最大，高端和低端层次规模较小。其中，高端长期照护服务需求要求老年人具有较高水平购买力，依赖于专业化、营利性养老护理服务产业；
广大的中低端层次需求，依靠以社会组织、慈善组织为主体的社会化、非营利性养老服务事业；
而经济困难、缺乏购买力的失能失智老人，则主要依靠政府提供公共服务事业来兜底保障。(14)高传胜：《新时代实现“老有所养”的战略路径与政策重点》，载《天津行政学院学报》2018年第4期。

江苏省积极探索资金保障制度，引导社会资源投入长期照护领域，服务供给能力得到有效提升，进而初步形成非正式与正式照护者相结合的供给格局。

(一)增加政策供给，加大资源投入

资源投入是老年人长期照护服务供给的基础和前提条件。江苏省充分发挥公共政策主导作用，引导并加大老年人长期照护服务领域人力、资金、硬件设施等资源投入，不断优化资源配置，具体举措参见表1。

其一，对人力资源的配置旨在增加从业人员数量和提高专业水平。前者通过行业补贴、奖励等方式，增加护理人员收入从而吸引更多人力资源进入就业。“十三五”期间，江苏省共计培训养老护理员12万人次。后者则通过培训护理员和奖励执业证书获得者来实现。其二，对财力资源的调控旨在引导、吸引社会资本进入老年人长期照护服务领域，政府则为经济困难者兜底，通过长护险和补贴来提高需方购买力。2012～2018年间，江苏省向80周岁及以上的高龄老人累计发放130亿元；
仅2018年，向经济困难的失能半失能老年人发放养老服务补贴和护理补贴9.26亿元。目前，江苏省已有9个设区市探索长期护理保险制度，截至2022年3月底，全省参加长期护理保险人数已达4865万，享受待遇近30万人，总体上走在全国前列。其三，对硬件设施资源的投入包括直接建设服务机构与设施，改造升级已有设施，提供康复辅助器具等。2020～2022年，江苏省每年支持3万户经济困难的高龄、失能、重度残疾老人家庭进行适老化改造；
2021、2022年分别支持改造标准化农村区域性养老服务中心100个、110个。

表1 江苏省老年人长期照护服务资源配置的政策体系

表1(续)

(二)专业服务供给能力不断增强

资源投入不断增加，老年人长期照护服务供给能力逐步提升，集中体现为养老护理人员、服务机构和护理床位的增长。首先，养老护理员及专业技术从业人员实现快速增长。以护理院为例，2005年到2020年，江苏省护理院的卫生工作人员从不足300人增长至2.35万人，其中卫生技术人员从167人增长至1.22万人。2014～2019年，江苏省累计培训养老护理员5万余人次，护理员持证上岗率超过80%。其次，护理院和医养结合机构等服务机构数量逐年增长。2005年到2022年，江苏省护理院机构数量从个位数增长至292家，位居全国第一。根据《江苏省卫生健康事业发展统计公报》，2020年，江苏省有医养结合机构772家，增幅8.77%；
其中养老服务机构举办医疗卫生机构的608家，增幅21.36%，医疗卫生机构开展养老服务的164家，增幅10.07%，医疗卫生机构与养老机构开展签约合作的有1532对，增幅22.56%。最后，老年人照护床位数不断增长。2014～2020年，江苏省护理院床位数从1万张持续增长至4.55万张，年增速保持在15%～50%之间；
民政机构养老床位从36.4万张增长至44.3万张，除2017年外均实现正增长。2012年至2020年，江苏省每千老年人口(60岁及以上)养老床位数始终高于全国平均水平10张左右，位居全国前列。此外，从2018年到2020年，江苏省养老机构护理型床位从23.29万张增长至29.32万张，占比从53%增长至63.74%。

(三)形成非正式与正式照护者相结合的供给主体格局

福利多元主义视角下，家庭、政府、机构和慈善是相互补充的福利供给者。当前，江苏省老年人长期照护服务形成了非正式与正式照护者相结合、以家庭照护者为核心的供给主体格局。

第四次老年人生活状况调查显示，2015年，江苏接受非正式照护服务的老年人占比接近94%，接受正式照护服务的老年人仅占6.01%。非正式照护尤其是家庭照护依然是核心供给力量，来自志愿者等第三部门参与不足，家庭照料负担较为沉重。而年纪越大，接受正式照护服务尤其是家政服务和养老机构服务的老年人越多。从正式照护服务具体类别来看，更多老年人是在家中接受来自家政服务人员的日常生活服务，而接受医疗护理机构和养老机构人员照护的老年人占比分别为0.37%、1.84%，医疗护理机构和养老机构主体在提供老年照护服务方面存在缺位。

(一)供需总量失衡及其成因

虽然老年人长期照护服务供给能力和水平不断提升，但失能失智老年人及其需要增长更快，稀释了供给增长份额。这一供需总量失衡问题，尤其体现在人均长期照护服务资源相对短缺上。2014～2020年，尽管江苏省每千名老年人口(60岁及以上)民政养老床位数始终高于全国平均水平，但是每年增长并不明显，这7年中仅有2年实现正增长。横向对比国内其他省份，该数据近年来一直低于浙江省，位居全国第三。2019年，OECD国家每千名老年人(65岁及以上)拥有的长期照护服务机构床位数为46张；
同期，江苏省共有护理型床位数26.69万张，结合“七普”人口数据，江苏省每千名老年人(65岁及以上)拥有长期照护服务机构床位19.44张，不足OECD国家平均水平的一半。

具体来看，老年人长期照护服务供需总量失衡原因如下。

第一，家庭规模缩减，居住方式改变，导致家庭成员对失能失智老年人的照护功能弱化。在我国，人口老龄化伴随着少子化和家庭结构小型化趋势，家庭中支撑照护功能的人数减少，老年抚养比明显攀升。2000～2020年，江苏省平均家庭户规模从3.23人/户降至2.6人/户，老年抚养比从15.36%增至23.62%。同时，家庭成员照料老年人的物理空间条件缺失。与西方国家先城市化、后人口老龄化不同，我国人口老龄化与城镇化几乎同步进行。人口老龄化带来依靠家庭照护的老年人口不断增长，但城镇化导致子女及其他家庭成员逐渐远离，加之多代同堂居住方式的改变，物理距离限制了照护的便利性。2018年，江苏省老年人有52%为空巢状态，高于全国0.7个百分点；
2019年空巢老人占比增长至55.3%。

第二，在养老服务的兜底职责方面，政府对于更急需紧缺的长期照护服务供给相对不足。公立养老照护机构主要是农村特困人员供养服务机构，少量养老院分布在城市。根据江苏省民政厅养老服务机构查询网站，全省2345家养老服务机构中，公建公营和公建民营机构分别有1071家、302家，政府直接供给率和参与供给率分别为45.67%、58.55%；
而215家护理型养老机构中，公建公营和公建民营分别有80家、14家，政府直接供给率和参与供给率分别为37.21%、43.72%，远低于整体平均水平。

第三，市场组织(即一般意义上的营利性企业)和社会组织因资源有限、经营风险高而供给乏力。一方面，除了养老行业普遍面临的资源不足问题，长期照护服务作为具有一定专业性的劳动密集型服务，人力资源成本高，各类适老化设施和辅助设备价格不菲，即使政府已经多项补贴，长期照护服务机构建设、经营成本依然较高。资源短缺和成本高昂叠加，为市场和社会组织进入长期照护服务市场筑起高墙。另一方面，从事老年人长期照护服务业具有较高经营风险，投资周期长，社会资本进入意愿低。由于服务对象失能失智的特点，发生安全事故等风险较大，多种疾病和身体机能的下降也导致较高的死亡率。

(二)供需结构性失衡及其成因

老年人长期照护服务供给不符合失能失智老年人需要、需求的特点，即为供需结构性失衡，表现为大量养老机构床位空缺与失能失智老年人庞大需要未能完全满足的“错位”现象。结构性失衡存在于供需分布方式、内容、质量、层次和空间五个方面。

第一，老年人长期照护服务在居家、社区和机构之间分布不均衡、不协调。在政策长期补贴养老机构的背景下，供给集中在机构，居家和社区的长期照护服务供给短缺，老年人原地安养(Aging in Place)的需要未能完全满足。这既不与居家和社区的主要需求分布相匹配，也不与当下“9064”养老服务建设模式相符合。江苏省消保委2021年调查数据显示，有83.3%的老年人愿意居家养老，而其中62.2%的老年人希望有正式照护服务参与，33%的老年人希望以家人照顾为主、社区等组织提供部分上门或者托管服务。2019年，OECD国家老年人(65岁及以上)在家接受长期照护服务的比例51%。同期，江苏省共有1514个机构(组织)开展老年人上门服务，服务人数达229.41万人，结合人口数据可知接受上门养老服务的老年人(60岁及以上)占比为11.75%。即使按照2024年的约束性目标18%，再忽略老年人口年龄段划分差异，并假设所提供的养老服务都是长期照护服务，该水平也与发达国家相差甚远。

从政策导向来看，当前床位补贴、税费减免、土地划拨等各种优惠政策从早些年的“补砖头”转向“补床头”，落脚点均为“补供方”。养老机构得以迅速发展，但提供上门服务的动力不足，坐落偏远的机构也难以辐射需求集中的城市中心。同时，社区街道日间照料中心和居家养老服务中心虽然空间可及性较高，但是规模场地有限，专业力量短缺，因而主要面向自理、半自理老年人，服务内容集中在基础膳食供应等生活照料服务。即使部分社区能提供医疗护理服务，合作或内设的医疗机构通常是社区(村)卫生服务中心(站)，供给专业化水平较低，因而也难以有效满足失能失智老年人的需求。

第二，失能失智老年人最为需要的专业医疗护理服务供给存在不足，日常生活照料供给相对过剩，供给内容与实际需要、需求相脱节。老年人长期照护服务不是治病就医，因而有别于医疗服务，其最重要的部分就是包含了专业生活护理、专业康复等医疗护理服务。根据《2018-2019中国长期护理调研报告》对23个长护险试点城市的调研，长期照护服务中最短缺的内容包括协助服药、尿管等管道护理、按摩推拿等医疗护理。同时，重度失能老年人供需内容脱节最为严重，医疗护理服务供给最为不足。

第三，由于护理人员总量不足、专业性欠佳，长期照护服务供给质量难以满足实际需要和需求。“一对一”的服务性质，决定了与供给质量最紧密相关的是养老护理员的数量和专业水平。2022年初，江苏省共有失能失智老年人64.2万，部分失能老年人69.7万。根据世界卫生组织通用评估标准，失能、部分失能老年人应按3∶1和6∶1的比例配备养老护理员，共需要33万养老照护员。但江苏省目前仅有6.13万一线养老护理人员，缺口近27万人，而其中具备高级护理员以上职称的不足0.2万人。由于存在人力资源数量缺口，现实中大量养老护理员由非专业人员“替补”，造成养老护理员队伍平均年龄大、学历低、专业水平低、性别比例失调，供给专业水平不能满足实际需要。

第四，“哑铃型”供给层次与“橄榄型”需要、需求相脱，普惠优质的长期照护服务供给不足。2021年江苏省消保委调查数据显示，入住养老机构实际平均花销为2350元/月，但从需方来看，即使是在社区照料中心，老年人可接受的日托、全托费用仅1319元/月、2198元/月，二者存在较大差距。老年人长期照护服务高端与低端两头供给过多的结构性失衡，体现为两个方面：新增床位主要由高端养老院、乡镇敬老院贡献，且其床位空置率过高；
城市公办养老机构“一床难求”。城市公办养老院价格实惠、质量可靠，床位供给严重不足，需排队等待才能入住；
敬老院、五保供养服务中心等农村公办机构服务功能较弱，形成空置率较高的假象；
趋利动力下，民办养老机构更多服务高端市场，价格高出普通家庭支付能力，也存在较多床位闲置。

第五，城乡之间和苏南、苏中、苏北地区之间存在供需空间失衡，二者交错导致欠发达地区老年人长期照护服务供给与需要、需求脱节更为严重。由于城镇化发展，农村劳动人口流向城市，以常住人口为标准的农村人口老龄化比城市更严重，加上医疗条件、物质生活和健康意识较差，常住失能失智老年人群占比更大。(15)汪斌：《中国老年人口健康现状、变动趋势及其社会经济影响——基于“七普”数据的分析》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第5期。数据显示，江苏省农村人口老龄化率高于城市20个百分点，苏中、苏北地区老龄化程度明显高于苏南地区。除去省级财政拨款外，各类养老扶持政策更依赖市级财政，而越发达的城市能提供力度更大的政策支持，从而在省内形成马太效应。这造成苏中、苏北地区以及农村地区在老年人长期照护的基础设施规模、服务供给水平、保障标准方面都存在明显短板。根据《江苏“十四五”养老服务发展规划》，农村特困人员供养服务机构护理型床位占比在2020年末为50%，2025年将达到55%；
而全省平均水平在2018年就达到53%，2022年3月已达到65%。

上述老年人长期照护服务供需结构性失衡的五个方面，有各自不同的成因，但都与发展基础、国内外大环境等现实因素有关，更与深层次的体制机制相联系。在体制机制方面，长期照护服务发展面临政出多门、九龙治水的碎片化格局。(16)杨团：《中国长期照护的政策选择》，载《中国社会科学》2016年第11期。在多部门交叉管理下，由于部门间理念、政策、标准的不统一，有限的长期照护服务资源难以得到优化配置。例如，民政部门以护理型床位为着力点，将其作为重要发展目标和绩效考核指标，并将其作为财政支持和补贴的依据，而卫健部门注重发展医养结合机构、护理院、疗养院等，如此一来便分散了本就有限的政府公共资源。

老年人长期照护服务供需失衡的治理路径，应该是同时推进需求侧管理和以需求为导向的供给侧结构性改革，力求在更高水平上实现供求关系新的动态均衡。而供需双方的数据信息有效及时传递在其中起到基础作用，因而也需要加强数据监测的中介作用。

(一)加强数据监测体系建设，尤其是把握老年人长期照护服务需求状况

要动态监测老年人长期照护服务市场，包括需求侧健康状况、经济条件、家庭照护、支付能力，以及供给侧供应商性质、规模、地址等数据，并建立供需两侧畅通的信息传输渠道。基于这些资料，不仅能有效体现当下和预测未来的失能老年人状况、长期照护服务需求量、建设供给成本等，为政府产业规划和规制政策出台提供依据，还能减少老年人选择供给方式和机构时的信息不对称，促进市场机制发挥作用。各类数据中，最为基础的是老年人口数据。目前，全国性老年人口数据主要来自国家统计局进行的人口调查和高校组织的社会调查，前者如中国城乡老年人口状况抽样调查，后者如中国健康与养老追踪调查(CHARLS)、中国老年人健康影响因素跟踪调查(CLHLS)、中国老年社会追踪调查(CLASS)，但不同数据反映出的老年人尤其是失能老年人的身体、经济及社会状况存在较大出入。因此，我国亟需整合、共享现有数据资源，要基于现有数据调查体系，以统计部门为基础建立一套科学有效且统一的长期照护服务数据监测体系。在新冠肺疫情大背景下，上门入户等社区防疫工作给予了长期照护服务供需一手数据收集的可能性。

(二)加强需求侧管理，减弱老年人口多维脆弱性

科学管理老年人长期照护服务需求，降低老年人口的健康、经济、社会脆弱性，要着力预防和减少失能失智，增强老年人购买力，改善传统思想观念，提高老年人生存韧性的同时有序释放潜在需求。

其一，运用健康干预与提前预防、互联网技术、科技辅助器具等方式，减少失能失智概率并降低其程度，从而减弱老年人口的健康脆弱性。积极开展老年人失能失智预防干预工作，广泛开展健康教育，倡导健康生活方式，引导老年人建立积极养老的心态。引导养老服务业以满足老年人需求和改善其生活状况为出发点，充分考虑使用者生理心理特点设计产品，避免养老服务设施设备“重显示端、轻用户端”的问题，提升对老年人身心健康状况的监测能力，增强老年人独立生活能力。

其二，为经济困难的失能失智老年人提供基本保障，健全老年人补贴制度并积极探索中国特色的全民基本收入方案，鼓励个人和家庭做好养老储备，减轻老年人口的经济脆弱性。针对叠床架屋的“补需方”政策，整合多部门养老服务、护理和高龄补贴等多项政策，统一财政补贴标准并建立合理调节机制。鼓励个人养老金和企业年金制度发展。发扬孝道文化，鼓励子女对长辈给予能力范围内的经济支持。

其三，提升老年人现代社会适应能力，削弱老年人口的社会脆弱性。引导社会提高对养老照护机构的认可度，消除老年人对机构养老的排斥心理。逐步消除老年人对智能技术设备的抵触心理，帮助老年人跨越“数字鸿沟”。倡导并践行整个社会的积极老龄观，减少社会经济生活中对老年人的排斥甚至歧视，形成尊重老年人、维护老年人正当权益的社会氛围。

(三)深化供给侧结构性改革，促进老年人长期照护服务高质量发展

推进老年人长期照护服务供给侧改革，既要促进多元主体协同生产以弥补供给总量缺口，更要以老年人需要为导向，从分布方式、内容、质量和空间多个方面改善供给结构，还要增强政府包容性规制以实现有序发展。

第一，多元主体协同治理。合理把握多元供给主体间和内部的定位与职责，使政府、企业、社会组织之间和政府府际之间各尽其能、各展其长，实现优势互补和分工协作的协同治理。其一，明确政府兜底保障的供给定位，政府应优先保障经济有困难且急需照护的失能失智老年人，严格执行公立养老院首先满足经济困难老年人的入住需求，逐步提高基本养老服务的提供水平。其二，探索打破业务部门分割的管理体系和方式，理顺中央与地方、政府各部门之间的财务和业务关系。从长远来看，有必要建立长期照护服务管理机构，整合跨部门、跨地区资源，统一全国长期照护服务规则、标准和规制体系。其三，培育和调动社会力量和社会创新，发展长期照护市场化营利性服务产业和社会化非营利性服务事业。完善长期照护服务机构鼓励政策，健全建设运营补贴、税费优惠、水电气热执行居民价格等支持政策，加强养老服务用地保障，为营利性和非营利性机构培育良好营商环境。此外，推广北京、成都等地社会企业(Social Enterprise/Business)发展经验，通过政府购买、专业咨询、品牌推广宣传等方式，重点培育养老照护等社会服务领域的社会企业和社会组织，支持可支付、普惠性的中低端老年人长期照护服务发展。(17)高传胜：《“老有所养”,中国该如何养?——基于养老服务与保障关系及发展的思考》，载《兰州学刊》2016年第11期。

第二，补短板、强弱项，优化资源配给结构。充分引导社会福利资源流向老年人长期照护服务短板领域，调整供给结构以达到与需求分布方式、内容、质量、层次和空间的适配。其一，在增强居家社区供给力量方面，通过政府购买、服务推广等方式鼓励发展社区嵌入式长期照护服务，支持社区闲置资源升级打造社区街道养老服务中心，鼓励资源向居家社区倾斜。同时，从法律和政策上承认家庭成员照料失能失智老年人的经济社会价值，定期培训家庭照护者并提供免费喘息服务，为有工作的家庭照护者给予照护休假，鼓励家庭非正式长期照护的投入。其二，在增强专业化医疗护理服务供给方面，基于整合照护(Integrated Care)理念，增强职业院校护理专业实力与护理员护理技能培训强度，鼓励基于社区的中小型养老机构发展医疗护理服务，发展护理院、疗养院等具备医疗护理服务能力的照护机构。其三，在增强老年人长期照护服务质量方面，挖掘欠发达地区家庭妇女等闲置劳动力资源，完善职业补贴、技术补贴等优惠政策，健全教育培训和职业资格鉴定体系，着力提高养老护理员社会经济地位，吸引人力资源进入并稳定现有人才队伍。其四，在平衡老年人长期照护服务空间发展方面，需要中央、省级政府通过差额拨款等调剂手段，向欠发达地区提供更多的财政、税收、补贴等支持。与此同时，欠发达地区也应充分利用土地资源丰富、劳动力成本较低的比较优势，注重适合本地特色的创新发展。例如，在乡情浓厚的地区发展以低龄老人服务高龄老人为主要形式的互助养老，盘活闲置农房资源，鼓励村集体经济支持养老服务发展。

第三，促进政府包容性规制。以包容性发展的理念实现长期照护服务业政府规制，充分发挥政府、行业、民众和自我规制的共同作用，保护老年人作为消费者和公民的合法权益。(18)高传胜：《论包容性发展的理论内核》，载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版)》2012年第1期。其一，强化长期照护服务过程、质量、效果的事中事后规制，切实降低服务行业门槛，采用“双随机、一公开”规范养老服务检查，通过“黑红名单”赏善罚恶并建立长护服务信用体系，灵活运用大数据等技术提升规制准确性和及时性。其二，发展长期照护服务的行业协会、第三方评估机构、新闻媒体等组织，鼓励行业出台行为规范、评星定级等标准，畅通公众检举和投诉渠道，营造社会共同监督的氛围。其三，养老照护机构应加强自我规制，严格规范内部管理制度，定期开展工作人员职业道德教育与培训，运用监控等电子设备提高服务过程对老年人家庭的可探视性和透明程度，提升养老照护机构的认知度和认可度。