我国营商环境地方立法检视与优化——基于营商环境地方立法中“市场环境”章的内容比较

□ 刘勇华，龙婧婧

［中共湖南省委党校（湖南行政学院），湖南 长沙 410006］

法治是最好的营商环境，立法为优化营商环境提供了制度支撑。2016年12月，辽宁省发布了我国第一部优化营商环境专项立法——《辽宁省优化营商环境条例》①2016年12月7日，辽宁省第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过《辽宁省优化营商环境条例》（已于2019年7月30日修订）。。截至2022年3月，我国相继出台了《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）和45部优化营商环境地方立法（见表1），形成了立法引领营商环境优化的体系性特征。虽然《条例》在定义营商环境时没有明确营商环境应当涵盖的主要领域，但《条例》和36部营商环境地方立法均设有名为“市场环境”或“优化市场环境”或“公平竞争市场环境”一章①营造公平竞争有序的市场环境，除“市场环境”章的内容，还包括监管执法、法治保障等章的相关规定，本文的比较分析仅限于各地方立法的“市场环境”专章。《海南自由贸易港优化营商环境条例》《辽阳市优化营商环境条例》《烟台市优化营商环境条例》《开封市优化营商环境条例》《沈阳市优化营商环境规定》《温州市优化营商环境办法》《三亚市优化营商环境若干规定》《合肥市优化营商环境若干规定》虽然规定了市场环境的相关内容，但没有设立“市场环境”专章，故不纳入本文分析范畴。《滁州市优化营商环境条例》的第二章“商事服务环境”和《深圳经济特区优化营商环境条例》的第四章“经营环境”的内容实为“市场环境”，故纳入本文分析范畴。。因此，本文试图通过对营商环境地方立法中“市场环境”一章内容的比较，分析我国营商环境地方立法的共性以及存在的问题并提出相关优化建议，以期发挥地方立法对营商环境建设的规范和保障作用。

表1 营商环境地方立法

市场环境是指影响市场主体运行的外部因素的总和，营商环境地方立法中“市场环境”章的内容主要包括市场主体保护、市场准入、市场经营和市场退出（见表2）。

（一）营商环境地方立法内容比较

⒈市场主体保护。《条例》专设“市场主体保护”一章，23部营商环境地方立法在“市场环境”章规定了市场主体保护。各地方立法对市场主体保护各有侧重，但都强调市场主体平等获取要素和知识产权保护。其中，山东、河南、四川、新疆、北京、上海严禁违法采取强制措施和违法摊派；
北京、江苏、苏州建立海外知识产权纠纷应急援助机制；
苏州推行以购买服务为保障的技术调查官模式；
重庆健全知识产权快速协同保护机制；
阜新加强对生产要素成本监测与监管；
德州实行知识产权一站式保护。

⒉市场准入。地方立法明确持续放宽市场准入，执行市场准入负面清单制度，推进商事登记制度改革，精简企业注册周期和事项。⑴负面清单管理。各地方立法规定实行市场准入负面清单管理，如北京、上海、江苏、重庆、广州、青岛、济南、合肥、唐山规定在负面清单管理制度外，向社会公开按照规定程序制定的产业引导政策。⑵商事登记制度改革。各地方立法推行“先照后证”、企业登记全程网办，申报承诺制、“一照多址”改革等举措着力精简市场准入环节。其中，北京、广西规定形式审查、大类管理、探索证照联办；
上海、山东、重庆、湖南、广州、苏州、汕头、合肥支持“一业一证”审批模式改革；
重庆、湖北、江苏、四川、广州、南京、汕头、合肥、唐山、苏州推行“一窗受理”“一窗通办”、一站式集成服务；
辽宁、江苏、青海、北京、广西、四川、贵州、苏州、合肥、鞍山、滁州、汕头明确企业开办的时限；
厦门探索商事登记确认制和市场准营承诺即入制。

表2 营商环境地方立法“市场环境”章的主要内容

⒊市场经营。各地方立法对市场经营环节的规定主要集中在健全人力资源市场体系等11个方面。其中，天津、山西、山东、四川、汕头对通关贸易便利化，北京、广州、苏州对中小股东保护，广州、青岛、苏州、济南对培育数字经济新产业、新业态和新模式进行了特别规定。⑴健全人力资源市场体系。各地方立法主要规定健全人才流动配置方式、畅通劳动者维权渠道、推行社会化职业技能等级认定、对引进人才提供医疗、住房等保障和支持，内容较笼统。其中，江苏、苏州、厦门支持“共享用工”提高人力资源配置效率；
苏州、深圳重视对外籍人才的引进。⑵创新服务。各地方立法概括规定完善扶持、激励创业创新的政策和措施、推进科技创新平台建设、健全创业辅导制度、完善孵化载体建设、提高科技成果转化率、降低企业创新成本。其中，上海对符合条件的创新创业载体给予财政支持和税收优惠；
江苏鼓励和引导社会资本参与创业投资。⑶减税降费。各地方立法主要规定全面落实减税降费和规范涉企收费，涉企收费实行目录清单管理，推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金。其中，陕西、吉林、山西规定涉企行政事业性收费标准有上下限设置的，按下限标准收取。⑷金融服务。各地方立法主要规定支持民营中小企业融资、加强对金融机构的监管、降低融资成本、开发信用融资产品、发展政府性融资担保机构，各地举措相对趋同。其中，苏州探索建立数字金融服务体系、推进小微企业数字征信实验区、推动数字资产登记结算平台、数字普惠金融一体化服务平台建设；
江苏、广州支持开展知识产权质押融资、知识产权证券化等金融创新；
吉林、广西、山东、江苏推进融资增信支持体系建设。⑸社会信用体系建设。各地方立法主要规定建立社会信用信息共享平台、守信联合激励和失信联合惩戒制度。其中，安徽加强长三角区域交流与合作，推进区域信用一体化进程；
广州实行公共信用代码一码制和信用承诺制度。⑹履行政策承诺合同。各地方立法主要规定政府不得不履行、不完全履行或者迟延履行政策承诺合同的情形，否则承担相应的赔偿或补偿责任。其中，黑龙江、吉林、贵州明确规定政府违约失信问责制度。⑺清理拖欠。各地方立法主要规定加大清理拖欠力度、签订书面还款协议并依法纳入预算。其中，重庆、南阳探索建立防范和治理拖欠的长效机制与约束惩戒机制，但设区的市的地方立法基本没有涉及这一部分内容。⑻公共资源交易。各地方立法主要规定健全公共资源交易平台、公共资源交易全流程电子化、加强公共资源交易监管。其中，北京、江苏、青海、湖南、青岛明确规定在公共资源交易中限制或者排斥潜在供应商或者投标人的具体行为；
江西推进公共资源交易全过程在线实时监管；
苏州、滁州推进公共资源交易平台跨区域合作。⑼基础设施接入。各地方立法主要规定公用企业应当公开收费范围、收费标准、服务标准和服务时限，不得强迫市场主体接受不合理条件。其中，重庆、广州、商丘、汕头、南阳明确了水、电、气的报装服务时限。⑽中介服务。各地方立法主要规定中介服务事项清单管理、中介机构惩戒和退出机制。其中，黑龙江、河南、济南明确列举中介的违法行为；
河北、吉林、德州取消中介服务限额管理；
吉林、鞍山建立健全中介服务机构信用体系；
天津推动建设中介服务网上交易平台。⑾行业管理。各地方立法主要规范行业协会商会收费、不得强制或者变相强制入会或者退会、不得变相认定已取消的资格资质、不得违法开展评比表彰、不得强制培训。其中，吉林、苏州、鞍山规定政府部门与行业协会商会建立常态化沟通机制；
重庆支持成渝地区行业协会商会沟通交流互认；
南京实行政府与行业协会商会的信用信息互联共享；
广州、苏州倡导和鼓励行业协会商会设立市场主体维权服务平台。

⒋市场退出。各地方立法主要规定企业适用简易注销登记程序的情形，推行企业注销全程网办。其中，陕西、广州鼓励推行企业注销清税承诺制；
广西、山东、广州、苏州实行企业登记注销“一网通”；
唐山规定在特定情形下免予办理清税手续，探索“证照同注”。

（二）营商环境地方立法的共性

⒈坚持以法治保障地方营商环境。营商环境优化是一个系统工程，应当增强制度约束，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。《条例》应适时将证明行之有效的做法和经验上升为行政法规，各地与中央保持一致，制定营商环境地方立法，确保改革在法治的轨道上运行，以法治保障营商环境不断优化。

⒉坚持问题导向，着力务实创新。营商环境地方立法立足各地实践，回应企业诉求和社会关切，聚焦难点、堵点、痛点问题，细化相应机制措施，力求务实管用。如《黑龙江省优化营商环境条例》分别在第二十七条和第二十九条对“新官必须理旧账”和构建“亲清政商关系”予以详细规定。同时，《条例》鼓励地方优化营商环境先行先试，各地不断创新举措，如《山西省优化营商环境条例》规定，县级以上政府可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期等方式供应工业用地；
《陕西省优化营商商环境条例》规定，“一带一路”国际商事法律服务示范区建设等内容均具有前瞻性、创新性。

⒊优化方向一致，兼具地方特色。营商环境地方立法始终坚持以市场化、法治化、国际化为原则，以市场需求为导向，充分发挥地方的积极性、自主性和创造性，凸显与各地实际相符合的地方特色。如在市场准入方面，《北京市优化营商环境条例》第十一条规定：“本市按照党中央、国务院批复的《北京城市总体规划》和国家要求，制定符合首都功能定位的产业发展政策和新增产业禁止限制目录。本市新增产业禁止限制目录，由市发展改革部门会同有关政府部门拟订，报市人民政府批准后向社会公布。”“本市新增产业禁止限制目录和国家市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。”第十九条规定：“本市推动区域性股权市场规范健康发展，支持北京股权交易中心完善股东名册托管登记机制，扩大中小微企业股权直接融资规模。”以上内容均凸显了优化营商环境的首都特色。

（一）地方立法的地方特色不够突出

“没有地方特色，地方立法就失去其存在的价值”。［1］营商环境地方立法应当在不违背《条例》和上位法规定的前提下，立足自身实际、因地制宜，彰显不同省、自治区、直辖市、经济特区、不同的设区的市的地方特色，而当前营商环境地方立法中的地方特色明显不够突出：一是地方立法大量重复上位法的规定。《立法法》第七十三条第四款规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”，但我国营商环境地方立法一定程度存在“小法”抄“大法”、“后法”抄“前法”的现象。如地方立法对《条例》第二十五条的“涉企收费管理”、第二十六条的“金融服务”、第二十八条的“供水、供电、供气等公用企业”等内容的原文重复率较高；
陕西、黑龙江、江西、江苏、河南、贵州均规定“外商投资实施准入前国民待遇加负面清单管理制度”，这是对《中华人民共和国外商投资法》相关条款的不必要重复。二是体现地方制度创新的内容不足。创新是推动地方高质量发展的重要支点，地方立法应当通过制度创新强化服务，吸引创新创业要素流入。目前，各地方立法中除北京、苏州规定保障知识产权成果转化的相关举措以及广州规定加大对创业创新类中小微企业的扶持力度外①《广州市营商环境地方条例》第十七条第二款规定：“通过购买服务等方式为符合条件的创业创新类中小微企业提供股权结构设计、员工持股计划、投资基金对接、上市培训等服务。”，其他地方立法对强化创新服务的规定大体相同，没有显现各地制度创新。

（二）地方立法的可操作性不强

地方立法的主要特征是“实施性”，旨在对地方迫切需要通过立法来解决的事项予以规范，重在细化、补充、完善国家法律、行政法规或省级地方立法的相关规定，突出地方立法的可操作性和实施性。目前，我国营商环境地方立法中诸多条款内容抽象，可操作性不强。如《条例》规定：“保障各类市场主体依法平等使用各类生产要素”，地方立法均作了同样规定，但没有细化相应的具体措施，使得这一规定成为倡导性条款。同时，《条例》规定：“市场准入实行全国统一的市场准入负面清单制度，负面清单由国家统一规定，地方落实执行。”因此，地方立法应当明确规定负面清单的实施主体、具体实施措施等，以确保全国统一负面清单制度的实施。虽然有22部地方立法规定了市场准入负面清单制度，但只有江西、陕西、青海、贵州、安徽、湖南、广州、鞍山的地方立法概括性规定了负面清单制度的实施主体为各级人民政府及相关部门，《吉林省优化营商环境条例》①《吉林省优化营商环境条例》第九条规定：“县级以上人民政府及其有关部门应当执行市场准入负面清单制度。市场准入负面清单应当列明法律、行政法规和国务院决定明确禁止或者限制市场主体进入的行业、领域、业务等，并向社会公布。”明确了负面清单制度的实施主体和具体实施方式，其他地方立法对负面清单制度的实施主体和具体实施措施均没有明确规定。

（三）地方立法的体例内容不够科学

各地方立法在制定中常以国家立法为标杆，主要追求结构完整、内容全面，但忽视了地方立法的应有目的，导致体例内容不够科学。一是对营商环境的内涵认识不统一。以营商环境中“市场营商环境”为例，“市场准入、商事登记制度改革、融资服务、中小企业支持、创新服务、基础设施接入、中介服务、行业管理”等应当是市场营商环境所涵盖的内容，《条例》和多数地方立法都将上述内容放在“市场环境”一章；
陕西、天津、安徽和湖北将“商事登记制度改革”放在“政务服务”章；
深圳将“商事登记制度改革”放在“市场主体”章，其在第四章“经营环境”后专设第五章“融资便利”规定金融服务的内容；
山西将“市场准入”放在第二章“优化审批”；
厦门在第二章“市场环境”后设第四章“产业发展环境”，将“中小企业支持、创新服务、基础设施接入、中介服务、行业管理”放置其中。二是相关规定可能产生不正当竞争。如部分地方立法推出了“对市场主体轻微违法免罚清单”的规定，旨在体现包容审慎优化当地营商环境。各地可能利用这一制度放宽对企业的监管来吸引市场主体和外来投资，“形成投资凹地，造成虹吸效应，有可能由制度竞争演变为地方不正当竞争，这违背了优化营商环境立法的初衷，最终也达不到优化营商环境的目的”。［2］

（四）地方立法的协同治理内容不足

我国优化营商环境是以深化“放管服”改革为核心，由政府主导自上而下推进为路径。区域经济发展是地方政府的重要事权，地方政府无疑成为我国营商环境建设的先锋队和主力军。［3］目前，我国营商环境地方立法侧重于规定地方政府在营商环境优化中的职能、作用以及具体措施，尤其是设区的市的地方性法规中均有较多以“不得”“禁止”“应当”等立法用语的条款对政府、社会组织的职责和行为予以规定，鲜有条文涉及不同层级、不同地区政府之间、政府部门之间以及政府与市场主体之间的行为规范。［4］这种对营商环境协同治理内容规定明显不足的状况，凸显出地方立法对协同推进营商环境优化的认识不到位、相关机制尚不健全的问题。

（一）因地制宜突出地方特色

地方立法首先是“地方”的立法，其次是为了“地方”的立法。［5］《立法法》第七十三条第一款规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”第八十二条第二款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；
（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”根据制度经济学理论，营商环境作为资源组成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。由于特殊的不可替代性，各地区在优化营商环境时必须结合本地区比较优势和特色，释放市场活力和制度生产力，促进经济社会的健康发展。［6］因此，应聚焦地方特色，重新梳理审视地方立法。一是理顺地方立法与上位法的关系，对照《条例》及时修订、调整重复过多、没有制定必要的条文内容。二是全面总结地方优化营商环境的好经验、好做法，将地方行之有效的经验和做法固化到地方立法中。《条例》鼓励在法治框架内探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施，各地应因地制宜、因时制宜创新举措，并将这些成功的原创性举措上升为地方立法内容。三是全面梳理地方营商环境建设中的突出问题，通过地方立法着力解决营商环境治理中事关地区全局性、长远性的重大问题，由此体现地方特色。各地经济发展中的问题较为多样，地方立法应坚持问题导向，对优化营商环境的相关政策和举措进行适当调整，提出更为精准、细化的优化措施，如经济欠发达地区营商环境地方立法应在人才引进、创新服务等方面提出符合本地实际的措施，最大限度地吸引创新创业要素流入。

（二）提高立法技术，增强地方立法的可操作性

《立法法》第六条第二款规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。增强营商环境地方立法操作性需要进一步提高立法技术：一是把握好倡导性条款的“度”。法律作为一种行为规范，通过确立一定的行为模式来指引人们的具体行为，调整社会关系。因此，法律调整不仅对社会关系有规范作用，还有引导性功能。具体到营商环境地方立法层面，需要一定的倡导性条文对政府、市场主体的行为作出指引，集中体现在“总则”部分以及每章节起始处的总概性条文，但必须把握好一定的“度”，将倡导性条文与规范性条文有机结合，确保地方立法便于执行实施。二是加强立法调研。地方立法要符合实际、便于实施，只能来自实践，来自对客观实际情况、地方特色的了解、研究和把握。承担营商环境地方立法起草、修改、审议任务的部门要分阶段、有目的、有组织地对法规和规章草案中的重点、难点问题进行调研。调研中不仅要听取政府及其相关部门的意见，更要听取市场主体和社会组织的意见。三是提高吸收公众意见的能力。从一般立法程序来看，公众可以通过立法座谈会、论证会、听证会以及直接就法规和规章草案向立法机关和人大代表提出建议等多种形式、渠道反映和表达自己的意见、愿望，为科学立法提供分析基础。对此，立法机关要认真整理、准确梳理公众意见，协调均衡各方利益，找到利益最大公约数，拓宽创新举措的思路。如“融资难、融资贵”是中小企业普遍反映的突出问题，因金融事项属于国家专属立法权，地方立法不能突破国家法律、法规的规定，因而可以吸取中小企业的意见、愿望，制定政府解决政银企信息不对称的具体举措，清理规范金融服务的各类收费、降低融资成本，加强政府办理抵押设立、注销登记等相关服务。

（三）加强立法后评估

立法后评估是落实科学立法、完善营商环境地方立法体例内容的重要环节。根据我国部分地方制定的《立法后评估工作办法》，结合营商环境地方立法的具体内容，立法后评估的主要内容应包括是否与上位法相抵触、是否实现立法目的、是否与社会经济发展不适应、是否与实践所需匹配、是否具有针对性和操作性等具体问题。“立法后评估可以及时检视法律的实施状况，为部分不利于优化地方营商环境的法律法规进行立、改、废提供有力的实证”。［7］《条例》明确建立全国统一的市场主体维权服务平台、全国统一的市场准入负面清单、全国一体化在线政务服务平台等全国统一的规则体系，通过立法后评估在各地的运行效果，适时修改补充相关条文内容，促进良性制度竞争，共同推动营商环境优化。同时，营商环境地方立法的实施需要相应的配套政策，如上海、山东、重庆、湖南等地探索“一业一证”审批模式改革，需要有相应的指导意见和实施方案等配套政策来保障实施，通过对立法的实施监督及时发现问题，确保重大改革于法有据。

（四）积极探索地方协同立法机制

站在国家治理现代化的高度，地方优化营商环境不是要形成某省或某市的优势“孤岛”，而是要以中心城市营商环境的带动形成营商环境优化的区域协同效应，引领区域营商环境协同发展。如《广州市优化营商环境条例》提出构建粤港澳大湾区产业供应链协同发展服务体系①《广州市优化营商环境条例》第二十七条规定：“市、区人民政府及其有关部门应当采取下列措施，构建粤港澳大湾区产业供应链协同发展服务体系：（一）推动粤港澳大湾区内部体制机制互通；
（二）破除生产要素的流通壁垒，推动资本、人才和知识等生产要素的自由流通；
（三）建立跨区域产业合作创新平台和产业技术联盟，完善产业协同创新，推动资本、人才和知识等生产要素集聚，形成完备的创新产业生态链，支持粤港澳企业、高校、科研院所共建产业技术创新平台；
（四）构建多层面、跨区域的产业合作协调机制，促进产业互补和产业合理布局。”，《上海市优化营商环境条例》提出提升长江三角洲区域整体营商环境水平②《上海市优化营商环境条例》第六条规定：“本市加强与长江三角洲区域相关省、市的交流合作，以长三角生态绿色一体化发展示范区营商环境建设为重点，推动建立统一的市场准入和监管规则，着力形成要素自由流动的统一开放市场；
推进政务服务‘跨省通办’，优化事项业务规则和办事流程，加强数据资源共享和电子证照互认，推动‘一件事’集成服务，提升长江三角洲区域整体营商环境水平。”。所以，推进营商环境的区域协同必然要求以营商环境地方协同立法为基础和保障，通过协同立法确保区域内优化营商环境的重要制度有机对接。2020年，《重庆市优化营商环境条例》就是成渝两地推动“双城经济圈建设”的国家战略在营商环境建设中进行的立法探索。因此，营商环境地方协同立法可从以下几个方面来探索：一是有营商环境地方协同立法需求的省、市达成协同立法合作意向或协议，建立联席会议机制。二是召开联席会议，讨论研究确定营商环境地方协同立法的具体内容，如在政务服务、市场环境、监管执法和法治保障等方面地方协同优化营商环境的具体制度对接；
三是完善配套措施，建立法规政策规范的常态化清理机制，及时废止、修改与营商环境地方协同发展冲突的相关法规政策规范，保障营商环境地方协同立法的统一贯彻执行。