财政奖补撬动金融机构涉农贷款研究

梁富程 周 威 严静蕾

（浙江工商大学，浙江 杭州 310018）

党的十九大报告指出，三农问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好三农问题作为全党工作重中之重。目前我国农村地区信贷市场严重的信息不对称使得金融服务存在抑制现象，在此背景下，农村经济要得到发展，就要高度重视农村金融机构如何为农村建设、农民消费及农业产业企业提供有效贷款问题。历年来，我国政府出台了大量促进农村经济及农村信贷发展的政策，其中财政支农与金融支农的良好协作使得财政手段成为引导金融资源向农村配置的有效创新手段。财政支农政策旨在利用有限的财政奖补引导金融支农，起到财政支农资金的杠杆撬动作用，真正发挥其“四两拨千斤”的效果。本文研究的县域金融机构涉农贷款增量奖励政策正是财政支农政策的创新举措之一。

县域金融机构涉农贷款增量奖励政策于2009年首次提出并在部分地区进行试点，2010年，中央一号文件再次完善与落实该政策，引导更多信贷资金投向三农领域；
2013年，全国性扩大试点范围；
2020年，普惠金融发展专项资金提前下达预算指标，政策支持力度不断加强。该激励政策正是我国促进农村经济发展政策的创新之举，是解决三农问题及促进乡村振兴的有效举措。

（一）涉农贷款相关研究

国内外众多研究表明发展中国家存在严重的农村金融抑制现象（Kochar，1997）。金融抑制现象影响有政府干预行业的发展结构，从而抑制农业发展及农民收入水平的提高，其明显体现在涉农贷款发放量的不足。关于涉农贷款对于农村经济发展及农民收入水平提高的重要性，王向楠（2011）通过分析指出涉农贷款能显著增加我国农业产出；
孙同全和潘忠（2019）发现不同阶段的农业贷款均对农业发展具有正向影响；
行伟波和张思敏（2021）针对涉农贷款增量的研究指出涉农贷款在一定条件下能够显著促进农村经济的发展与收入水平的提高。可见，涉农贷款增量奖励政策对农村地区经济发展有着极为重要的支持作用。

（二）财政支农政策相关研究

国内外学者普遍认为财政政策在支持农业发展中具有重要意义。Hartarska et al.（2015）认为政府的各项财政支农政策以及低息贷款是弥补农村资金不足和促进农业可持续发展及提升发展水平的重要途径。谢平和徐忠（2006）认为政府对利率政策的调控会导致农村信贷市场价格扭曲与资金短缺，降低农村金融服务水平，此时公共财政应当发挥应有的作用，以促进农村金融的可持续发展。罗东和矫健（2014）认为应加大财政支农资金量，同时优化资金结构和完善资金导向。杜兴端和徐万刚（2011）认为财政支农、金融支农与农业发展之间存在协整关系，财政支农是农业发展的格朗杰原因，对农业发展具有长期的正向支持作用。

但是，目前财政支农政策对促进农业发展与提升农村经济水平的作用有限（黄寿峰，2016）。王峰虎和谢小平（2010）认为财政支农的“失位”及投入不足导致农村金融供给不足，使得农村金融发展滞后；
刘天琦和宋俊杰（2020）认为多部门政策的分散化、碎片化以及项目预算绩效管理不健全，制约财政支农政策发挥作用。王谦和李超（2016）研究发现财政支农效率存在区域异质性，因此各地区应结合自身不足，有针对性地从资金管理水平和使用效率上缩小地区差异。马九杰等（2020）认为现阶段农村金融机构改革显著提高了金融支农的水平，但由于其服务对象差异，普通农户的融资问题仍未得到充分解决。

（三）文献评述

金融抑制是导致农村金融发展滞后的重要原因之一，多数学者认为涉农贷款与农村经济增长间存在紧密关系，通过增加涉农贷款发放能够有效缓解金融抑制，促进农村经济增长和提高农民收入。国内外学者对财政支农、涉农贷款采取不同的研究方法，认为涉农贷款受财政政策力度影响，推动财政支农与金融支农相结合能够有效缓解贷款错配。基于此，本文致力于研究财政奖补政策对涉农贷款增量的促进作用，同时依据国家政策试点的推进历程，分析政策的区域异质性，比较不同区域的实施效果。

（一）制度背景

近年来，我国政府颁布了大量支持三农的政策，近期开始尝试利用财政政策手段引导金融资源流向农村地区。2009年，财政部印发《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》，首次将黑龙江、山东、河南、湖南、新疆、云南纳入试点范围。2010年，《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》出台，在首批6个省份的基础上扩大范围，增设河北、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、安徽、江西、湖北、广西、四川、陕西、甘肃等12 个省份。随后，《关于进一步扩大财政县域金融机构涉农贷款增量奖励试点范围的通知》中明确表示，自2013 年起，政策试点范围新增山西、福建、海南、重庆、贵州、西藏、青海等7地。2016年，《普惠金融发展专项资金管理办法》中提出，实施涉农贷款增量奖励政策的地区包括河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、新疆等25 个省份。金融机构增量奖励政策试点范围如表1所示。

表1 县域金融机构增量奖励政策试点范围

经过多地试点实践，贷款增量奖励政策已初见成效。2019年，关于修订发布《普惠金融发展专项资金管理办法》的通知，提出农村金融机构定向费用补贴政策。这一政策有助于引导和鼓励金融机构主动填补农村金融服务空白，专项资金安排支出用于对符合条件的新型农村金融机构（指经银保监会批准设立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社3 类农村金融机构）和西部基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构（网点）给予一定补贴，支持农村金融组织体系建设，扩大农村金融服务覆盖面。2010年，财政部就已经发布基础金融服务薄弱地区名单，涉及2255 个乡镇，涵盖内蒙古、广西、四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆在内的12个省份。

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（二）研究假说

长期以来，我国金融支农整体效率较低，农村地区金融资源配置失衡（黄寿峰，2016），农村金融机构支农积极性较低，压抑农户有效贷款需求，加重农村金融的薄弱性；
农村发展的缓慢更加削弱县域金融机构发放涉农贷款的积极性，造成县域金融机构贷款发放有顾虑，农村贷款需求不能充分满足，打压农户贷款欲望，进一步削弱金融机构支农积极性，形成恶性循环。大量研究表明，财政支农和农村金融两者之间具有较强的功能互补性，两者有机结合，可以解决农村资金大量外流而导致农村融资需求难以得到有效满足的困境（杜兴端和徐万刚，2011）。理论上，财政对县域金融机构涉农贷款方面的奖励能够激发金融机构服务三农的积极性，有效抑制农村金融资源的外流，缓解农村地区金融服务抑制现象，在金融资源配置中起到虹吸作用。因此，为促进农村经济的稳步发展，我国颁布了一系列支农政策，利用财政政策引导金融资源流向农村，发挥涉农贷款增量奖励政策作用，缓解农村金融服务抑制现象，促进财政支农与金融支农相互协调。这种通过引导金融机构的行为实现间接支农的措施，相比于财政直接支农，能够更加放大支农效应。综上，本文提出第一个研究假设：

假设1：涉农贷款增量奖励政策对金融机构涉农贷款发放量具有正向激励作用，能够有效引导金融资源流向农村地区。

我国地域广阔，不同地区间自然地理和经济社会方面差距较大，对政策的反应程度不尽相同，且我国公共财政投入长期以来存在着明显的区域差异（王谦和李超，2016）。蒋俊朋等（2011）研究表明，东中西三大区域财政支农投入在区域分布上明显呈“东高中低”的基本格局，中部地区财政支农投入规模较小、力度较弱。因此，中西部地区对农村经济发展关注度普遍较高，当地金融机构对该奖励政策的反应程度更大，能够促使当地金融机构改变“嫌贫爱富”的作风与态度，在中西部地区，该政策更能以有限的财政资金激发金融机构服务低收入人群的热情，加大贷款发放量。所以不可否认，不同地区金融机构对该奖励政策的反应程度有所不同。据此，本文提出第二个研究假设：

假设2：涉农贷款增量奖励政策对金融机构涉农贷款发放量的促进作用具有区域异质性，并且中西部地区政策实施效果更为显著。

（一）准自然实验设计和模型构建

本文采用双重差分模型（DID）对政策实施效果进行评估，使用严格外生的政策实施虚拟变量作为核心解释变量，同时控制省份和年份固定效应，避免模型内生性问题。考虑到政策在不同省份实施年份不同（6个省份在2009年开始实施，12个省份在2010年开始实施，7个省份在2013年开始实施），故本文借鉴Beck et al.（2010）的研究方法，建立多期DID模型：

其中，ln_Arg_loanst,i为被解释变量，表示第t个省份第i年涉农贷款余额的对数；
treatt,i为核心解释变量，系数β为评估涉农贷款增量奖励政策效果的主要依据，如果β显著为正，则说明该政策对涉农贷款发放量具有明显的促进作用；
Controlst,i为控制变量；
μt为省份固定效应；
τt为年份固定效应；
εt,i为随机扰动项。

（二）变量体系

1.被解释变量。涉农贷款，是指依据《涉农贷款专项统计制度》统计的农户贷款、农村企业及各类组织贷款。财政支农旨在发挥财政政策的指引促进作用，有效缓解因当前金融机构“嫌贫爱富”现状而造成的金融服务不均衡（丁攀等，2020）。本文选取31 个省份历年涉农贷款余额数据作为被解释变量，并对原数据进行对数化处理。

3.控制变量。参考已有的研究方法（丁攀等，2020），控制变量体系由经济发展、金融发展和农村生活三个层面构成。其中，经济发展层面包括各省份GDP、社会零售总额、财政支出、农村农户固定投资支出、第一产业增加值数据；
金融发展层面包括金融机构历年存款和贷款分别占当年GDP 比重；
农村生活层面包括农村居民生活消费支出、农村居民可支配收入和农村人口占总人口比重。同时为了控制变量的异方差，在进行回归时对部分数据进行对数化处理。

（三）数据来源与描述性统计

基于数据有效性和可得性，本文采用2009—2018年省级面板数据，控制变量数据均来自《中国统计年鉴》《中国金融年鉴》及各省份历年统计年鉴，涉农贷款数据均来自《中国农村金融服务报告》。各变量描述性统计如表2所示，所有数据单位均为亿元。

表2 描述性统计

（一）平行趋势检验

双重差分的重要前提是政策实施前试点省份和非试点省份具有相同的变化趋势。借鉴Beck et al.（2021）的方法，构建双向固定模型进行检验：

其中，treat-j表示政策实施前j年；
treat+j表示政策实施后j年。在控制省份和年份固定效应的前提下，如果政策实施前的时间点系数均与0无显著差异，则可以认为在政策实施前满足平行趋势。

如图1所示，政策实施前试点省份和非试点省份无明显区别，满足平行趋势。政策实施后，系数显著为正，表明涉农贷款增量奖励政策对金融机构涉农贷款发放量有正向刺激作用，且这一作用在政策实施后的前4年有明显上升趋势。

图1 平行趋势检验

（二）基准回归

利用省级面板数据进行回归，同时控制省份和年份固定效应，结果如表3所示。列（1）至（4）分别报告了依次加入各层面控制变量后的回归结果。从结果来看，随着控制变量的加入，核心解释变量回归系数不断减小但始终显著为正，可见涉农贷款增量奖励政策的实施确实对当地涉农贷款量的增加有显著的促进作用，且政策实施的省份涉农贷款额平均增加10.29%。

表3 基准回归结果

从控制变量角度看，在经济发展层面，社会消费零售总额的增长会对涉农贷款发放量有促进作用，而其他变量回归系数均不显著。在金融服务发展层面，当前金融机构存款余额占GDP 比重越高，当地涉农贷款的发放量随之增加。在农村生活层面，农村居民消费性支出的增长对涉农贷款的发放额具有显著的正向作用。

（三）稳健性检验

为了进一步验证上述结论的稳健性，本文选用不同统计口径下的农林牧渔业贷款和农户贷款替换原被解释变量进行回归分析。表4报告了回归结果，列（1）为基准回归结果，列（2）和列（3）分别为以农林牧渔业贷款和农户贷款的自然对数为被解释变量的回归结果。结果显示，在替换被解释变量后核心解释变量系数依然显著为正，与前文结论一致。因此，该政策显著促进各地金融机构涉农贷款发放量的结论是稳健的。

表4 稳健性检验

（四）安慰剂检验

为进一步验证试点省份涉农贷款增长是由涉农贷款增量奖励政策引起的，借鉴王立勇等（2020）的方法进行反事实检验。从样本中随机抽取25个省份作为处理组，并从2009—2018 年中随机抽取一个年份作为政策实施年份进行基准回归。重复500 次随机试验，得到对应的系数和p 值矩阵，通过二维图形可视化，结果如图2 所示。可以看到，大部分p 值在1%显著水平下都不显著，真实政策效应明显异于安慰剂检验结果，因此可以判定试点省份涉农贷款增长是由涉农贷款增量奖励政策引起。

图2 安慰剂检验

（五）区域异质性分析

长期以来，我国公共财政投入存在着明显的区域差异。在中西部农村地区尤其是县级以下地区，常年依靠财政补贴维持政府机构的运行。在自然地理和社会经济条件具有明显差异的现实背景下，我国财政金融支农政策效应存在明显的区域差异（温涛和董文杰，2011）。因此，考虑到政策在不同地区的实施效果可能存在差异性，按照国家经济地理将总样本分为东、中、西部三个子样本分别进行回归分析。

区域异质性回归结果如表5 所示。从回归结果来看，该政策在东部地区实施效果并不显著，在中西部地区实施效果显著。从刺激效果来看，该政策的实施使中部地区涉农贷款平均增长13%、西部地区涉农贷款平均增长22%，说明该政策的刺激效果在西部地区更强。这一结果产生的原因，一方面在于东部地区经济较为发达，其发展重心在于城市金融体系建设，同时因为后期管理不当导致大量农业贷款被移作他用，导致财政金融支农政策效果在东部表现不佳（温涛和董文杰，2011）；
另一方面，由于长期以来中西部地区金融排斥和金融抑制程度高于东部地区，所以对当地金融机构发放涉农贷款予以财政奖励的政策能够迅速提高当地涉农贷款发放量。因此，在经济欠发达地区，财政政策在财政与金融协调发展中的主导地位和作用突出。

本文采用2009—2018 年省级面板数据，构建多期双重差分模型对涉农贷款增量奖励政策实施效果进行评估。回归结果显示：第一，涉农贷款增量奖励政策能够有效刺激试点省份金融机构涉农贷款发放量，实现财政奖补撬动金融支农“四两拨千斤”的作用。第二，稳健性检验和安慰剂检验结果显示，涉农贷款增量奖励政策促进试点省份涉农贷款增量这一结论是稳健的。第三，政策实施效果存在区域一致性，对中西部地区影响较大，而东部地区金融水平发展较高，金融支农体系较为完善，财政奖补作用并不显著，刺激效果自西向东递减。

由本文实证分析可见，财政奖补政策能够有效利用财政政策调动金融机构积极性，引导金融资源流向农村地区和中西部地区，实现财政与金融的良好循环。因此，本文提出以下政策建议：一是持续实行财政奖补政策并逐步推广至全国，实时追踪奖励资金，自下而上反馈，确保奖励资金的及时到位，切实发挥奖励政策作用。二是中央财政与地方财政紧密配合，充分发挥财政政策杠杆作用，实施针对性财政补贴、财政奖补、税收优惠等政策，扶持农村地区金融机构发展。三是针对各地区金融发展水平不同实施差异化奖补政策，奖补力度和中央财政出资比例向中西部地区倾斜，支持中西部地区农村经济发展。