多源流理论视域下我国体育财政政策的变迁动力研究

张 慧，郭宝科，梁学三

（华中师范大学 体育学院，湖北 武汉 430079）

体育财政政策是国家依据体育市场活跃状态及体育事业发展现状和指标， 以立法的形式制定的指导与治理体育领域内财政分配及其关系统筹的根本遵循。

“体育经济政策”包含“体育财政政策”和“体育产业政策”两个方面，共同隶属于“体育经济政策”的下位概念。

两者间存在着内在联系，简言之，体育产业的壮大发展需要财政政策的支持， 反过来体育产业的发展壮大推动财政政策对体育市场的部署与优化。

现今关于“体育产业政策”已有大量学者对其展开了研究，也有相关学者从多源流理论对体育产业政策进行了研究，相比之下，关于“体育财政政策”的研究较少，关注度较低，更没有学者在理论层面上对“体育财政政策”进行相关研究，本文正是从多源流理论角度对我国“体育财政政策”的政事议程的发展形成和变迁动力展开研究。

本文以政策梳理、阶段划分、变迁动力分析为研究脉络，即首先从整体上把握体育财政政策，并将其按照演变历程进行阶段划分， 再从历史发展的各个阶段中对体育财政政策样态进行变迁动力描述， 最后从历史发展的角度对其进行总结，以史为鉴，为我国体育产业的发展和体育财政的优化提供理论参考。

1.1 理论基础

多源流理论的首次提出是在 《议程、 备选方案与公共政策》一书中，金登在科恩等人提出的“垃圾桶模型”基础上发展了多源流理论，是对其模型的一种修正形式。

多源流理论认为问题源流、 政策源流和政治源流是政策系统中存在的3 条不同的源流，在某一个关键的时间点上，当三大源流汇合在一起时，问题就会被提上政事日程，此时“政策之窗”开启，政策决策者在各种“压力溪流”的迫使下展开分析、讨论、决策，使合理问题或政治结构化［1］。问题源流通常涉及复杂多变的社会现象，由此构成社会问题，等待着被发现和处理，但并不是每个社会问题都能被政策决策者所关注， 同时也不是每一个社会问题都会被提上政事日程， 关于某一社会问题能否被政策决策者关注且顺利提上政事日程， 取决于该社会问题指标变化和反馈。

政策源流则是对社会问题指标凸变或焦点事件展开的各种政策讨论、建议与主张，表明了方案被提出、分析、讨论直至采用的全过程。

政治源流是指包括意识形态与国民情绪、党中央的执政理念以及利益集团的推动作用等因素对社会问题解决产生影响的政治过程， 反映了当下政策实行的政治态势。

每条源流都有自身发展规律，其发展变化也与其他源流相独立，只有当政策之窗打开的时候，3 个源流才会相互作用。但在实际中，3 条源流虽独立发展， 其在动态发展演变中仍存在的一种内在相连性，既独立又相互联系。

当3 条源流交汇时意味着特定问题、政策主张与政治形势之间的有机结合，外加上政策企业家的“软化作用”形成的外部推力和“政策之窗”的开启，最终推进政策议程设置的达成。

综上，多源流理论模型框架可以很好的分析政策制定过程中各个影响因素对政策最终形成的影响， 包括政策从最初形成萌芽到最终发布实施的整个过程。

1.2 多源流理论分析体育财政政策变迁的适切性

使用多源流理论分析我国体育财政政策形成发展与政策变迁动力时，需注意其适切性问题。

首先，多源流分析模型是用来解释政策是如何制定的一种方法， 它可以包括政策制定的全过程， 对于不同领域政策的制定和议程创建方面具有较强的解释力， 成为公共政策过程分析中应用最广泛的工具之一［2］。

财政政策事关社会经济稳定与国家繁荣，而经济又是决定国家命运的“喉咙“，与国家民生和社会稳定息息相关，是各个国家公共政策最关注的政事之一。

体育财政政策作为国家财政政策的重要组成部分，其重要性不言而喻，直接决定着体育发展的命运和前途。

其次，体育财政政策的变迁发展动态与多源流分析模型的三溪流耦合机制一脉相承。

在体育财政政策不断变迁演进过程中，体育行政部门、体育产业市场、体育社会参与者的关系不断演化。

用多源流分析模型来解释三者的关系构成，可以将体育社会参与者（体育社会组织、体育锻炼者、体育社会组织管理者等）的情绪表达看作是问题之源的“输导线”；
体育产业市场（体育经济活动、体育贸易活动、体育管理活动、体育服务等）的经营效益与财政状况被看作是政治源流形成的“催化剂”；
体育行政部门（国务院体育行政部门、国家体育总局、地方体育行政部门等）可以被看作是政策之源的“交流所”。

最后，体育财政政策的变迁环境具有一定的开放性和多元性，契合多源流理论分析政策议程设置的模型框架。随着体育产业规模和体育经济结构的不断优化、 科技革命和产业革命的不断发展、“健康中国”战略和“体育强国”目标的逐步实现，中国体育需求从低水平、单一化向多层次、多元化扩展， 政府财政投入的方式也随着体育市场供需的变化而变化，体育财政政策也从过去计划经济时代的“统包统管”财政政策到市场经济时代“公共财政”政策直至现今的现代市场经济时代的“治理型财政”政策的变迁，整个政策制定过程表现出鲜明的开放性和多元性。

综上，体育财政政策的变迁是社会发展的必然，涉及经济发展、社会民生、国家利益、政策企业家和领导者执政理念等多种影响因素， 既是社会经济发展的产物，也是政治企业家、社会团体组织等共同作用的结果，这与多源流理论的模型框架具有相似性。

因此，运用多源流理论分析我国“体育财政政策“的变迁动力具有一定的适切性。

2.1 初步探索建设发展时期：以“全能型财政”为主要特征（1949 年～1978 年）

新中国成立初期， 国内经济几乎处于支离破碎的程度，1840 年至1945 年间列强对中国的侵略与压榨以及旧中国的灰暗统治，几乎彻底地搞垮了中国的所有经济基础。

自新中国成立后进行社会主义改造，开始了国民经济的探索与恢复，那时我国照搬苏联的计划经济模式，完全复制苏联的经济体制，由此形成了中国的“计划经济模式”。

我国实行“统包统管”的财政体制，管理权限高度集中在中央，因此，此阶段以“全能型财政”为主要特征。

在这一时期，我国在仿效苏联计划经济模式下建立了举国体制，当时普遍盛行“重竞技体育、轻大众体育”的观点，我国体育经济在举国体制下表现出极大的行政干预力量， 在体育财政上主要表现为国家几乎承担全部的体育经济义务，大到国家优秀运动队、各级体校，小到中、小学校队在运动训练和竞赛方面的一切费用；
在大众体育方面，国家不仅直接拨发经费， 而且通过各全民所有制企事业单位间接地支持着所有职工的体育活动。

总体来看，举国体制将体育确定为人民的事业， 而国家代表着人民的利益， 体现了人民的意志，体育由政府直接管理就成为一种必然。

2.2 调整改革快速发展时期：以“干预型财政”为主要特征（1978 年～2013 年）

改革开放后， 我国从全能型财政模式逐步转变为干预型财政模式，市场在配置中处于基础性地位，政府“统包统管”的观念也逐渐被“宏观调控”的观念所取代。

1978 年国家颁布的《关于充分发挥体育场地使用效率的通知》 中的主要内容提到，国家在加大体育事业财政投入的同时，鼓励体育事业单位实行“以体为主，多种经营”模式。

1997 年《体育事业单位财务制度》和《体育事业单位财务管理办法》两部文件的颁布是我国当时具有规范体育事业单位财务行为的法规性文件， 对体育市场起到了很好的督促作用。2003 年《中华人民共和国政府采购法》对政府采购行为提出明确规定，特别是政府购买公共服务的行为，其中也包括体育公共服务购买行为。

2006 年《体育事业“十一五”规划》要求健全公共财政体制，将更多的财政资金投入公共服务领域，加快了公共体育服务的发展。

体育公共服务经费开始由政府单一财政拨款过渡为以政府拨款为主、多渠道筹措经费为辅。2000 年3 月1 日国家体育总局发布的《全国性单项体育竞赛财务管理办法》，对体育财政的预算管理与和收入管理提出了具体要求，要求编制预算时，要列出具体开支项目、数量、单位、开支标准等计算；
单项竞赛所有收入必须全部纳入单项竞赛预算，统一核算、统一管理、统一使用，目的是为了以便于审核。

2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 加快了体育管理部门对公共体育服务购买的改革进程。

这些文件都反映出政府对体育财政的干预措施与行为， 描述从制定财税相关政策的宏观性要求到出台具体的推进措施。

2.3 多措并举深化发展时期：以“治理型财政”为主要特征（2013 年至今）

2013 年11 月召开的十八届三中全会上，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，在推进国家治理现代化过程中，应建立现代财政制度。

在这一时期为弥补市场失灵和加强社会治理，衍生出了一种“治理型财政”模式。

治理型财政是市场机制和法治政府良性运行基础上， 将政府从包办市场失灵事务中解脱出来，借助政府之外的社会力量，开辟提供公共服务的新渠道，建立政府、企业、社会组织的合作互补关系，共同为社会提供高质量的公共服务［3］。

2014 年《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》明确将全民健身上升为国家战略，同时提出全民健身经费财政预算要保持与国民经济增长相适应。2015 年国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》明确提出，政府向社会力量购买公共文化服务所需资金列入财政预算， 从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，逐步加大现有财政资金向社会力量购买公共文化服务的投入力度。

2016 年《全民健身计划（2016—2020 年）》在财政保障方面提出，强化政府购买公共体育服务、鼓励社会力量投资建设体育场地设施、完善中央转移支付方式、建立多元化资金筹集机制， 优化投融资引导政策， 推动落实财税等各项优惠政策。2019 年体育总局关于印发《体育规划管理办法》第三十四条提出， 体育规划工作所需经费应在本单位预算中予以保障。

同年，国务院办公厅发布《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》强调发挥政府资金引导带动作用，研究设立由政府出资引导、 社会资本参与的中国体育产业投资基金，以省为单位制定政府购买公共体育服务目录和标准。这一时期的体育财政活动的法制化水平逐渐提高， 为治理型财政建设提供保障，如2016 年《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确提出，国务院和地方各级人民政府应当根据公共文化服务的事权和支出责任， 将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金；
省、自治区、直辖市人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准， 结合当地实际需求、财政能力和文化特色，制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准。

因此，这一阶段具有政府直接性干预向间接性干预转变的特点。

我国体育财政制度经历了从初步探索建设发展时期的“全能型财政”政策，再到调整改革快速发展时期的“干预型财政”政策，一直到十八届三中全会提出的“治理型财政”政策，体现出对财政本质的认识不断深入和完善。

主要从问题源流、政治源流、 政策源流3 个方面探寻我国体育财政政策的变迁动力，将其概括为3 个动力因素，分别为重大事件的发生（如经济危机、市场失灵等）、现行政策的正面或负面反馈（国家财政政策、体育财政运行等）以及政治形势的变化（中国国情与发展战略调整等）。

3.1 问题源流

3.1.1 金融危机带来数据指标的凸变

1997 年亚洲金融危机爆发，在亚洲金融风暴中，中国承受了巨大的压力，坚持人民币不贬值。

由于中国实行比较谨慎的金融政策和前几年采取了的一系列防范金融风险的措施，在危机中保持金融和经济继续稳定。

为缓解亚洲金融危机，中国政府采取了一系列的积极政策：例如扩大内需，刺激经济增长政策……保持了国内经济的健康和稳定增长， 对缓解亚洲经济紧张形势、带动亚洲经济复苏发挥了重要作用。2007 年美国次贷金融危机爆发，由此引发的全球性金融危机和经济危机，使我国体育产业受到强烈的冲击。

2008 年世界金融危机发生后，国内外体育用品消费市场衰退、国际贸易保护政策形成、我国体育用品制造业面临严重困境。

此时，国家实行扩张性财政政策，加大基础项目的投入，积极拉动内需；
多方位拓展融资途径，从国家、社会、民间等不同层面建立新的融资渠道；
国有银行对中小型体育用品制造业的财政支持；

提高企业在社会的集资能力等措施，顺利度过了金融危机。

3.1.2 市场失灵加速社会问题的转化

新中国成立后，我国政府大力发展农业和工业，此时第三产业的雏形还未出现，再加上当时经济水平严重受限，人民参与体育活动很少，主要在政府行政命令指导下开展体育活动。党和政府的高度集中管理虽然能够集中有限的人力、物力、财力，在宏观上对体育事业进行调控，取得了一定的社会效益，但对体育的投资不注重经济效益， 市场不能进行有效的资源配置。

另外，靠单一的计划控制和政府统制，其动机性、灵活性较差［4］。

改革开放以后，我国国民生产总值的持续增长和居民收入水平不断提高，体育产业市场环境逐步改善，体育消费也是逐年增长。1985 年国务院批准了国家统计局《关于建立第三产业的统计报告》，体育被正式列入第三产业。

此时，体育部门积极开展各种体育活动，但国家仍侧重对竞技体育的发展，由于政府的主导性作用仍然存在， 市场资源配置在体育产业的发展中处于被动地位。

我国体育产业还处于初步发展阶段， 存在着产权关系不明、资产管理不顺、市场发育不全等诸多问题［5］。

在“治理型财政”时期，存在着严重的城乡体育发展不均衡、东西部体育产业发展和财政分配不平等， 中央体育财政与地方体育财政比例不平衡等问题。

3.2 政治源流

3.2.1 党和国家领导人对体育财政支出的重要指示

体育在范畴上归属于国家的事业， 体育组织和管理部门分别具有事业和行政的性质， 体育活动基本上由国家财政拨款［6］。

在计划经济时期，国家财政作为实行政府职能的唯一资金供应渠道以指令性计划配置资金， 对体育事业单位实行的是与高度集中管理相适应的统包统管管理体制［7］。党和国家对体育经济和财政政策管得过多、统得过死，导致体育发展动力和体育市场活力不足等一系列弊端显现。

随着社会体育经济矛盾凸显，党和国家认识到“统包统管”的经济政策已严重阻碍了体育事业的发展， 至此政府对体育事业展开了根本性变革。

1993 年11 月中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 对社会主义市场经济体制做出了明确规划。

在市场经济体制下，党和国家加强对体育事业的改革，实行产业化、社会化的经济政策，打破了国家一家办体育的局面，逐步形成了国家、集体和个人兴办体育的新局面。

2013 年，中共中央十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 中提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障［8］。习近平总书记在党的十九大报告中也强调，“加快建立现代财政制度”。

国家财政一方面继续增加对体育事业的投入，另一方面积极鼓励和扶持体育事业单位充分利用业务优势提高社会办体育的能力和资本。

3.2.2 社会组织等利益集团的作用

体育作为人类的一种社会实践活动， 与人类的经济活动有着密切的关系，经济发展的水平和社会需要，是体育事业发展的物质和社会基础。

国民参与体育活动的满意度一定程度上影响着国家对体育政策的制定与调整， 也间接影响着体育财政政策的变迁。

体育财政政策属于公共体育服务范畴，社会组织作为政府职能转移、 承接政府购买服务和多元治理格局构建的主体得到迅猛发展， 是基于政府职能转移和公共服务供给的需求而成立，为居民提供服务［9］。

社会组织具有整合公众意见、提高公共需求表达效率、影响公共政策、协同社会治理、增强公共服务提供能力等作用。

因此，当市场失灵或政府失灵时，社会组织在提供混合公共产品、监督政府运行、弥补市场不足中的作用受到重视，政府、企业和社会组织在财政活动中合作共治［3］。

3.3 政策源流

3.3.1 社会各界对体育财政政策的期盼与建议

与财政体制改革相适应， 我国体育公共服务财政体制变革经历了从“社会本位”倾向转变为“以人为本”倾向［10］。

新中国成立一直到改革开放初期， 国家发展体育公共服务事业主要是服务于政治、经济和社会发展，自改革开放以来，我国体育公共服务财政体制密切关注公民身心健康问题。

《体育发展“十三五”规划》明确提出“以人为本”“牢固树立以人民为中心的发展思想”；
《全民健身计划（2021—2025 年）》指出“坚持以人民为中心……深入实施健康中国战略和全民健身国家战略”；
《“十四五”体育发展规划》再次明确提出“坚持以人民为中心。

充分调动人民群众参与体育的积极性、 主动性、 创造性”。

这些政策明确了我国体育公共服务财政体制始终要坚持以人民为中心的改革思路。

在相关政策的保障下，我国不断加大体育公共服务财政投入， 体育场地数量高速增长， 由1952年的8 082 个增加到 2020 年的371.34 万个， 增长了458 倍。人均体育场地面积持续增加，从新中国成立初期的 0.01m2提升到 2020 年的 2.2m2，增长 219 倍［11］，满足了人民群众对体育财政政策的期盼。

3.3.2 政策制定者的决策力与政策方案的可行性

中国面对两次金融危机的冲击， 政策制定者都能及时采取应对措施，实行扩张性财政政策，加大基础项目的投入，积极拉动内需，这些政策在当时情势下具有非常切实的可行性，使我国平稳应对金融危机对我国经济的影响。

另外，中国加入WTO 后，我国体育产业在发展的同时也受到外来体育产业的入侵， 使我国体育产业受到重创。

此时政府扩大体育经费来源，在税收政策上向体育产业倾斜，逐步调整完善体育市场的法律法规体系，鼓励发展体育品牌增加竞争力度，运用合理的机制对体育资源进行培养， 对我国体育产业起到良好的监督和保护作用［12］。

政策制定者的决策力与政策方案的可行性是政策出台的两股强大的力量。

3.4 “政策之窗”的开启

“政策之窗” 是政策行动者提出政策建议的绝佳机会，“政策之窗”的开启被认为是某一公共问题和构建可能被决策者识别为政策议题，它是政策决策的关键环节［13］。

政策之窗的开启是短暂的，需要焦点问题、政策备选方案和政治力量的耦合［14］。前文我们阐述了体育财政政策变迁的3 个阶段，3 条源流始终交织在一起共同推动财政政治的变迁， 国际金融危机和市场失灵等焦点问题的凸现， 使之相关矛盾迅速进入政治企业家的视线范围，由此进行一系列的讨论、分析、布局，总结成具有可行性的政策备选方案。

并且政策备选方案通常是在问题源流出现后，才被有针对性地提出，两者之间存在因果关系。

党中央的执政理念使政治源流始终贯穿于3 条源流之中， 同时影响着问题源流和政策源流的发展， 体育财政政策是以政治源流为主导，3 条源流相互作用的公共政策体系。

随着国际形势和国家经济的发展，政策企业家们的建言献策改革完善“体育财政政策”方案，加上党和国家高度重视体育产业发展，加速了 “体育财政政策” 进入政策议程的频率与变迁动力的转化，见下图所示。

多源流理论作为一种广为适用于政策分析的理论框架，在分析我国的公共政策制定过程中不断发展， 利用多源流理论分析我国“体育财政政策”的变迁动力具有解释性。

金融危机带来数据指标的凸变、市场失灵加速社会问题的转化、原有财政政策运行的社会反馈等焦点事件构成了问题源流， 引起了领导人和政策企业家对于“体育财政政策”变迁必要性的认识；

体育市场的试行为体育财政政策的优化积累了丰富的经验， 政策制定者的长期探索与方案的讨论构成了体育财政政策变迁的政治源流；

党和国家领导人对体育财政支出的重要指示以及国民满意度与社会组织利益集团的作用构成了政治源流，对“体育财政政策”进入政策议程有直接推动作用；
问题源流、政策源流、政治源流的耦合开启了“体育财政”的政策之窗，经过政策企业家的各种软化活动，最终推动了“体育财政政策”的变迁。