民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接研究进展*

杜雅琦 赵 荣

(中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091)

“消除贫困,实现共同富裕”是中国特色社会主义的本质要求,也是中国共产党的重要使命。在扶贫方面,历经几十年的探索实践,我国形成了一条以政府、市场、社会共同参与扶贫为途径,以提升贫困人口自我能力为动力的独具中国特色的扶贫之路[1]。2020年,我国如期完成了脱贫攻坚的历史性目标任务。由于历史、自然和地理等原因,民族地区与深度贫困地区高度耦合,国家近些年来对民族贫困地区的支持力度不断加大。2018—2020年共安排增量资金2 800多亿元支持“三区三州”等深度贫困地区,为走好脱贫攻坚的最后一步提供了有力支撑。2020年,中央下达财政安排专项扶贫资金1 461亿元,其中300亿元全部用于支持深度贫困地区脱贫攻坚,这些地区大多是少数民族聚居的偏远地区。民族地区的贫困问题是我国乡村发展“短板中的短板”,其脱贫攻坚任务的如期完成是社会主义的必然要求,也是实现中华民族伟大复兴的现实需要。民族地区是实现乡村振兴战略的重点和难点,解决民族地区的贫困问题又是实现乡村振兴的前提和基础。促进民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接是实现各民族共同繁荣的本质要求,也是世界减贫事业发展的又一推动因素,为我国乡村发展和世界减少贫困都作出了不小的贡献。当前处于两大战略交汇期,民族地区巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的任务依然艰巨,如何确保民族地区稳定脱贫、实现乡村振兴也已经成为研究的热点问题。本文将梳理当前关于巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的研究进展,并从衔接理论逻辑、实现路径、衔接难点、政策建议4个方面进行分类总结。在此基础上,特别关注民族地区的相关研究,针对民族地区的衔接问题从系统和个案2个角度进行分析梳理,并对研究进展进行评价,提出今后的研究方向。

巩固与拓展有着不同的内涵,巩固脱贫攻坚成果的重点在于确保脱贫人口不返贫并提升脱贫质量,防止新生贫困产生；
而拓展脱贫攻坚成果的重心在于实现脱贫攻坚阶段形成的优秀工作机制、脱贫攻坚精神,以及扶贫资产等在乡村振兴阶段的承接应用[2]。现有针对巩固拓展脱贫攻坚成果的研究主要集中在明确内涵不同的前提下,针对与乡村振兴有效衔接的逻辑进行研究,包含历史和现实的必然性[3-4]；
通过分析政策转移、目标主体变化等,提出需要健全政策机制、加大财政资金投入,以及激发农村内生动力[5-7]。有的学者在分析有效衔接乡村振兴的理论框架的基础上,探讨了降低农户返贫致贫风险的机制[8]。总体而言,现有文献主要涉及理论逻辑、实现路径、衔接难点和政策建议4个部分。

1.1 衔接理论逻辑

脱贫攻坚与乡村振兴都是以马列主义为指导思想,立足于解决“三农”问题,致力于为人民谋福利,以助推农村农业现代化为终极目标任务。脱贫攻坚以绝对贫困人口为工作对象,以解决其生存问题为主要目标,向“第一个百年奋斗目标”看齐；
乡村振兴是在其基础上,以实现共同富裕为目标,进一步解决乡村发展问题,向“第二个百年奋斗目标”看齐。脱贫攻坚对标解决贫困人口最基本的生存问题,消除绝对贫困；
而乡村振兴则是要稳定脱贫攻坚成果,为巩固脱贫攻坚成果提供坚实保障[9],为进一步消除相对贫困,实现共同富裕而努力。巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的无缝衔接要通过激活农村内生动力,尽可能减少规模返贫现象,确保贫困地区脱贫不返贫。张永丽等[10]以基础逻辑为出发点,探讨脱贫攻坚与乡村振兴的互涵式关系,认为两者目标统一、时间连续、空间耦合、内容共融、主体一致。理论逻辑是基于两者的根源性连接,结合当前乡村振兴进程进行的探讨与总结。随着国家发展,理论逻辑也在不断动态变化。

1.2 衔接实现路径

针对衔接路径的分析,将脱贫攻坚与乡村振兴战略的内容对应是较为普遍的切入点,以此为基础探讨脱贫攻坚期的各类政策如何向乡村振兴的“五大振兴”或“二十字方针”衔接过渡[11]。现有文献大多从具体案例出发,研究某地区的衔接实现路径,也有部分学者从宏观角度出发,通过分析国家政策目标的转变,探讨如何实现两者有效衔接,研究内容较为全面和成熟,各有所侧重,但同时也缺少一些对路径实施细节的进一步探讨。本文对实现路径的总结主要从产业振兴等5个部分进行梳理。

1)产业振兴在乡村振兴战略中处于关键地位并具有重要作用。产业的发展情况对巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的有效程度有着重要影响。廖彩荣等[12]提出产业发展共同保障促进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴战略衔接的实现路径,即促进产业脱贫和产业振兴同时进行,通过做好发展规划、衔接产业发展、找准特色方向、对接产业与市场,从而实现产业协同保障,壮大发展农业农村经济,增强经济发展活力,增加农民收入。朱海波等[13]通过对云南、新疆等多地案例的产业扶贫路径分析,印证产业发展对于脱贫攻坚与乡村振兴衔接的根本性作用。

2)人才是乡村振兴实现的关键因素,唯有人才能将乡村振兴发展战略落实在乡村。袁彪[14]提出唯有建立一套一心为公、唯才是举的选拔体系,才能吸引外流人才回归乡村、建设家乡。除吸引外流人才,对乡村现有人才的培养教育也是促进乡村振兴的重要手段。余应鸿[15]认为,加大教育扶贫力度是促进人才振兴、阻断贫困代际传递的前提和基础,也是激发农村脱贫人口内生动力、提升自我供给能力的重要手段。曹立等[16]认为应针对高校毕业生群体实施乡村成长计划,鼓励其到乡村基层岗位参与支农、支教,既促进乡村人才振兴,也可减少城市就业压力,实现人才高效分配。

3)文化在乡村振兴战略中是精神层面的内容,是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴精神层面的衔接,在巩固拓展脱贫攻坚成果与实施乡村振兴战略衔接过程中具有较强的价值引领和价值导向作用。白永秀等[11]提出加强扶智扶志力度,利用各地特色文化资源优势,做大做强特色文化产业,增强文化在巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接中的经济实力。曲蕴等[17]认为,文化对人们的行为有潜移默化的影响,应当从人、资源、环境、经济4个方面制定个性化的文化帮扶计划并集中力量予以各类文化扶持。王元伦[18]从耦合视角切入,搭建系统理论框架,按照“政府引导—多元参与—路径选择—政策保障”的思路,强调文化扶贫在乡村振兴战略实施过程中的统筹协调作用,明辨路径的内涵,提出落实好耦合路径的适用条件与各类保障基础的政策建议。

4)生态振兴是乡村振兴战略中的重要组成部分。万君等[19]提出国家应该在宏观层面规划利用各地自然资源,认为绿色扶贫项目的建立对促进乡村振兴有着重要推动作用,促进生态建设能够帮助激发乡村内生动力。也有部分学者提出要协调好生态扶贫和生态振兴的关系,搞清逻辑,理清目标,促进协同发展,始终贯彻可持续发展理念[20-21]。白永秀等[11]认为生态衔接路径兼具经济属性及社会属性,建设生态环境与发展生态产业同样重要,部分状况下生态资源可以转化为产业扶贫的动力。

5)基层党组织是推进乡村振兴战略的政治保障和组织保障,而组织振兴更是乡村振兴战略前4部分的前提保障。促进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接,要求从“以党建促扶贫”向“以党建促振兴”的目标转变。针对组织衔接的实现路径,有部分学者提出要创新乡村治理参与平台、鼓励和引导多元主体参与、加强领导基层支部建设、发挥组织优势,以及优化领导班子等建议[22-23]。

1.3 衔接难点困境

虽然脱贫攻坚和乡村振兴已经获得了重大成就,但在巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接中仍然存在许多阻碍。刘焕等[24]在梳理两者有机衔接的现状后,总结了思想、政策、规划和工作4个方面的不足之处。贾瑞霞[25]指出了在产业扶贫与市场接轨、贫困群体资产性收入如何提高、消费扶贫如何实现可持续发展3方面工作中存在的问题。刘学武等[26]发现在两者衔接过程中面临乡村发展不平衡不充分、农村空心化、乡村劳动力整体素养低等困境。衡霞等[9]认为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接过程中的问题主要有政策体制过渡衔接不畅、产业市场转型发展不足、脱贫群体内生动力不够、劳动力综合素质不高等。对衔接过程中的阻碍和困境进行剖析,有助于提高衔接效率,促进推动乡村振兴。

1.4 衔接政策建议

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接时政策的转移接续至关重要[20],学者们也基于两者衔接的内在逻辑给出了相关建议。左停等[27]认为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的关键在于既要抓好梯度跟进,又要抓好优化升级。涂圣伟[28]指出后续研究应当侧重对已有政策的分类及评估,便于高效有序做好政策转移。尹成杰[29]提出要建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制,整体把握政策扶持与乡村建设,提升脱贫地区可持续发展能力,强化乡村治理的机制建设。林万龙等[30]探讨了关于“规模性返贫”、巩固拓展和衔接的关系、帮扶政策3方面的政策调整方向,认为政策一定要因地制宜,做实做细。李博等[31]认为应当将贫困地区通过脱贫攻坚产生的制度红利转化为乡村振兴中的内在动力,有效探索欠发达地区在脱贫攻坚期的溢出效应,总结经验,做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴目标的有效契合与延续。合理适时的政策接续可为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接提供制度保障,促使衔接过程有效稳步推进。

民族地区既是我国脱贫攻坚中最难啃的骨头,又是乡村振兴的主战场[32]。作为国家精准扶贫、脱贫工作的组成部分,民族地区阶段性脱贫攻坚工作已取得胜利,促进民族地区社会经济大幅提升,对确保全国人民同步实现小康意义重大[33]。民族地区经济社会发展与全国其他地区比较仍然相对落后,由于资源禀赋稀缺,自然环境较恶劣等原因,具有较高的返贫风险,民族地区农村内生动力难以激发,缺少自身驱动发展的因素[34-38]。民族地区区别于其他地区的特点主要有疾病风险较高,因病返贫的可能性较大,加之风险预知和应对能力较差,容易陷入频繁返贫的困境。靠短期的帮扶性政策解决脱贫不是长久之计,应当根本性解决贫困问题,实现长久稳定性脱贫。

除了民族地区内在的发展需求之外,外部环境的改变也会驱动民族地区对脱贫攻坚成果进行巩固和拓展。国家现有政策大力支持民族地区的脱贫攻坚成果巩固工作,在欠发达的民族地区落实“四个不脱”政策要求,做到扶上马送一程；
除此之外,民族地区因为其特色人文环境和自然资源,在实施乡村振兴战略背景下吸引大量外部投资,推动和促进了民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。同时,随着我国整体经济环境进入高质量发展阶段,非民族地区的经济发展由速度优先到质量为主的转变也会倒逼民族地区加快脱贫成果的巩固与拓展,并与乡村振兴有效衔接。

2.1 系统剖析有效衔接

一些研究工作从宏观角度出发,统领性地分析民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。这些研究又分为理论与内涵的探讨,以及对衔接实现路径的探索。

2.1.1 有效衔接的理论分析

一些学者对民族地区巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的研究从理论逻辑部分切入,在理论层面做了较为详细的探讨。陈锦[32]从历史逻辑、内在逻辑和实践逻辑3个方面深入剖析脱贫攻坚与乡村振兴能够有效衔接的原因；
对目的层面的分析,主要从内在动力与外在动力2个方面详细剖析民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接存在的现实推动力。张丽君等[39]认为对深度贫困地区的高标准扶贫可能会导致“福利陷阱”,造成农村的内生动力无法被有效激发；
通过对民族8省 (区)贫困问题及扶贫情况的追踪调研,梳理出深度贫困民族地区脱贫攻坚的6个特征。王国敏等[40]通过构建“主体—内容—工具”的三维整体框架,提出巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的衔接过程需要多元主体参与、合力促进衔接,“五大振兴”协同保障衔接工作提质增效,集成利用多维工具为有效衔接提供保障。左停等[27]则基于全国32省的117个扶贫案例对文本进行挖掘,提炼各案例的实践表征关键词,分析其外部特征,提出各地政府在关注乡村发展的同时,重视政策落实聚焦,并利用扎根理论在脱贫攻坚取得的成果基础上归纳各行为要素。

从理论层面对当前研究进展进行剖析有助于理解和把握巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接进程,发现当前存在的逻辑冲突和衔接问题,及时根据理论逻辑对国家政策目标、实现路径、监督机制等做出调整和改善,不断完善和更新实现机制,多维度为衔接过程提供保障。

2.1.2 有效衔接的实现路径探讨

除理论研究外,大多学者从衔接现状出发,总结目前存在的问题并提出相关的政策建议,多从乡村振兴战略的“五大振兴”出发,从不同的视角提出可能的实现路径。林丽芳等[41]以政策目标为导向,认为应当因地制宜发挥自身民族特色,积极探索“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的“五位一体”乡村振兴路径。周武阳[42]从制度引领、产业衔接与技术创新多维度构建民族地区巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的实现机制。范霁雯等[43]从文化振兴的角度切入,提出大力发展特色文化是西部少数民族地区脱贫攻坚的不二选择。黄渊基[44]从产业振兴的角度提出,少数民族地区旅游扶贫的模式类型及其创新是促进民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要途径。

对于实现路径的探讨多从产业发展、文化传播、教育培养等不同角度提出具有可行性的观点。学者们也提出应当因地制宜地制定政策,针对资源禀赋不同的民族地区所面临的不同衔接困境,应当制定差异性的衔接路径,还需要对现有的实现路径更大程度地创新才能更快迈向乡村振兴。现有系统性研究主要从理论和实践2个角度切入,但对如何将理论应用于实践,使两者较好结合的研究仍有不足；
同时,缺少脱贫成果监测体系的建立,以及针对脱贫攻坚成果和乡村振兴程度的评价体系和对此的定量分析。

2.2 个案分析研究进展

更多的研究是以某个具体的民族地区为例,细致分析该民族地区特点,总结脱贫攻坚期取得的成果和当前发展现状,进而提出民族地区巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的相关政策建议。史润玲[45]以散杂居地区民族乡村脱贫攻坚实践为例,分析了定西市的7个深度贫困村全面脱贫攻坚情况,提出民族地区乡村稳定脱贫的影响因素和发展对策。刘慧等[46]基于内蒙古自治区兴安盟的209个贫困户的调查数据分析了民族地区影响巩固和拓展脱贫攻坚成果的因素和条件。衡霞等[9]基于可持续生计分析框架 (SLA)以甘肃省临夏回族自治州为例,分析了民族地区在巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接方面存在的困境。田海林等[47]以武陵山片区为例,研究了民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接现状,提出产业扶贫衔接的实现路径。向官正[48]总结恩施市崔坝镇刘家河村乡村振兴工作取得的进展和成效,分析了开展乡村振兴工作过程中仍存在的问题。

针对民族地区个案的分析,虽然案例地的选取有所不同,但从中不难总结出欠发达的民族地区在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接过程中面临的共性问题。贫困地区多为少数民族聚集地区,经济发展受自然条件限制程度更深、更复杂,往往面临的是多重致贫因素,但却缺少资金、技术人才等促进经济增长的必备要素。因此,现有研究除提出政策保障和资金支持等国家及政府的外部帮扶措施外,针对民族地区的特有景观地貌或风土人情,提出产业振兴这条内部长久有效促进巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接、激发农村内在活力的实现路径；
但缺少对如何评价民族地区返贫风险程度的定量研究,以及对资源禀赋差、返贫风险高的民族地区,也未提出实现以城带乡、先富带后富的共同富裕目标的具体措施。

现有文献主要针对脱贫攻坚取得的成果和经验进行分析,但尚未在理论逻辑层面形成一个一致的分析框架,便于系统、综合地把握和理解巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。已有文献详细阐释了脱贫攻坚和乡村振兴的内涵、目标等,在理论逻辑方面进行了基础层面的探讨,但缺少深挖及其与实践的内在联系。针对衔接实现路径,已有文献多从乡村振兴的“二十个字”总要求或“五大振兴”的对应领域提出二者的衔接路径,如产业、文化、人才、生态、组织等衔接路径,但这些研究的局限性较大,未能针对各路径的作用机理和路径之间的相互促进进行探讨。如何将可持续发展观念贯彻实现路径其中,真正做到有效地衔接,在当前研究中仍然严重不足。在衔接阻碍与困境方面,绝大多数学者尽管针对衔接面临的阻碍提出了一些政策建议,但缺乏具体解决措施,且针对民族地区的相关研究仍有不足。关于衔接的政策建议,已有文献剖析了如何进行政策接续的底层逻辑,并总结了需要调整和优化的政策类型,核心是提出具有可行性和因地制宜的政策优化方案,难点在于全面细致地评估已有政策；
而如何优化和调整国家政策,当前研究仍有待深入。

针对民族地区巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的研究,应注重拓宽研究领域,丰富理论内容,搭建完整逻辑框架,进一步说明民族地区有效衔接的重要性、必要性和对我国实施乡村振兴战略的边际贡献。界定贫困概念有可选取的统一指标体系,但在民族地区解决相对贫困这一过程中,如何建立评价体系去衡量相对贫困占比,量化考核乡村振兴程度是在未来需要进行研究的方向。在研究过程中不能单一用一套指标进行考量,而应该做到因地制宜,针对不同民族地区的不同条件,制定符合当地情况的评价标准。同时,民族文化是重要的特色标签,具有广阔的带动乡村振兴的发展前景,且各个民族的文化特色也皆不相同。这部分的研究和建议也应当因地制宜,既有普遍适用的大方针,也应当有针对案例地区的小方案,以切实推动各民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果、实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。