某某省某某市某某区文化艺术中心PPP项目财政承受能力论证
来源：计算机等级 发布时间：2020-07-23 点击：
某某市肥乡区城乡规划局
某某市肥乡区财政局
某某中建政研信息咨询中心
2017 年
5 月 月
某某区文化艺术中心 PPP 项目 财政承受能论证报告
肥乡区文化艺术中心
PPP 项目财政承受能力论证报告
主要编制人员
审
核
项目总监
主任咨询师
项目主管
项目总监
项目经理
咨询师
编写人员
法律人员
工程师
工程师
助理工程师
校对人员
咨询工程师
印制人员
助理咨询师
肥乡区文化艺术中心
PPP 项目财政承受能力论证报告
目
录
编制说明
................................ ...............................
5 第一章
项目简要 说 明
................................ ....................
6 一、项目概况 ......................................................... 6 1、项目基本信息 .................................................. 6 2、经济技术指标 .................................................. 7 二、项目产出说明及公共产品或服务标准 ................................ 10 三、PPP 运作方式 .................................................... 13 1、项目运作方式的选择 ........................................... 13 2、项目运作安排 ................................................. 16 四、风险分配框架 .................................................... 19 1、风险分配的原则 ............................................... 19 2、项目风险识别及应对举措 ....................................... 21 五、付费机制 ........................................................ 30 六、价格调整机制及超额收益共享机制 .................................. 32 1.价格调整机制 .................................................. 32 2.超额收益共享机制 .............................................. 32 第二章
项目财政承受能力责任识别
................................ .......
33 一、股权投资支出责任 ................................................ 34 二、政府补贴支出责任 ................................................ 34 三、风险支出责任 .................................................... 35 四、配套投入支出责任 ................................................ 35 第三章
支出责任测算
................................ ....................
35 一、股权支出 ........................................................ 35 二、政府付费支出 .................................................... 36 三、风险支出 ........................................................ 37 四、配套支出 ........................................................ 38 五、支出汇总 ........................................................ 38 第四章
能力评估
................................ ........................
38
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PPP 项目财政承受能力论证报告
一、财政支出能力评估 ................................................ 38 1、未来年度预算支出预测 ......................................... 38 2、财政支出能力评估 ............................................. 39 二、行业和领域均衡性评估 ............................................ 41 三、结论 ............................................................ 41 第五章
信息披露
................................ ........................
42 一、程序 ............................................................ 42 二、内容 ............................................................ 42 1、披露内容 ..................................................... 42 2、评价方法 ..................................................... 42 3、评价结论 ..................................................... 42 三、 方式 ........................................................... 42
肥乡区文化艺术中心
PPP 项目财政承受能力论证报告
编制说明
为深化投融资体制改革，激发社会资本投资活力，充分发挥市场 在资源配置中的基础作用，肥乡区人民政府决定采用政府与社会资本 方合作 PPP 模式实施肥乡文化艺术中心项目，并授权肥乡区城乡规划 局作为本项目实施机构，主要负责项目的协调、监管、采购、管理等 各项工作。肥乡区城乡规划局通过竞争性磋商采购方式选择某某中建 政研信息咨询中心（简称“中建政研”）作为本项目咨询服务机构， 负责梳理 PPP 项目操作流程以及本项目实施方案、物有所值评价、财 政承受能力论证、资格预审文件、招标文件、PPP 合同等文件的编制 工作。
某某中建政研信息咨询中心中标后，立即组建咨询服务团队，及 时与肥乡区城乡规划局签订咨询服务合同并开展咨询服务工作。基于 项目立项资料及肥乡区实际情况，根据《财政部关于印发政府和社会 资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金[2014]113 号、《财政 部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通 知》 财金[2015]21 号 、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的 通知》财金[2016]92 号等政策法规文件编制本项目物有所值评价报 告，本报告主要包括项目基础信息、项目财政承受能力责任识别、支 出责任测算、能力评估、信息披露等章节。
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肥乡区文化艺术中心
PPP 项目财政承受能力论证报告
第一章
项目简要说明
一、项目概况
1. 项目基本信息
（1 1 ）项目名称
肥乡区文化艺术中心 PPP 项目（简称“本项目”）。
（2 2 ）公共产品或公共服务内容
本项目规划总用地面积 66667.11 平方米（100 亩），总建筑面积 28000 平方米，主要建设一栋文化艺术中心楼（内含电影院、文化馆、 规划馆、会议用房、文化展览、博物馆、剧场、其它配套服务用房等 使用功能的公用服务设施），并配套建设广场、道路、绿化工程等基 础设施。建筑物占地面积 10266.73 平方米，道路及广场占地面积 26786.84 平方米，绿化面积 29613.53 平方米。建筑密度为 15.4%，容 积率 0.42，绿化率为 44.42%。
本项目公共产品或公共服务的内容为融资、建设一栋文化艺术中 心楼，包含影院、文化馆、规划馆、会议用房、文化展览、博物馆、 剧场、其它配套服务用房等使用功能的公用服务设施，并在运营期内 对以上设施进行运营维护，项目合作期满后，项目公司负责将项目设 施及相关权利无偿移交给某某市肥乡区城乡规划局或肥乡区人民政 府指定的其他机构。
（3 3 ）项目实施机构
肥乡区人民政府已授权肥乡区城乡规划局作为本项目实施机构 6
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（以下简称“实施机构”）。
2. 经济技术指标
（1 1 ）项目区位
本项目位于肥乡区泰安路与希望街交叉口西南角，用地红线宽度 按规划确定，该地段地理位置优越，远离工业厂区，周边基础设施趋 于完善，适合于该项目的开发建设。规划总用地面积 66667 平方米 （100 亩），总建筑面积 28000 平方米，建筑物占地面积 10266.73 平 方米，道路及广场占地面积 26786.84 平方米，绿化面积 29613.53 平 方米。建筑密度为 15.4%，容积率 0.42，绿化率为 44.42%。
（2 2 ）项目投资情况
项目静态投资估算24,100万元，其中工程费用20740.14万元，工 程建设其他费为1574.72万元，预备费为1785.14万元，动态总投资为 25,156.27万元（含建设期利息1,056.27万元，工程项目总投资最终 以经政府审计的竣工决算为准）。
项目静态投资估算表如下图所示 7
序号
工程或
费用名称
估算价值( ( 万元）
技术经济指标
备注
建筑
工程费
设备
购置费
其它
费用
合计
单位
数量
一
工程费用
17578.14 3162.00
20740.14
1
主楼工程费用 15703.00 3162.00
18865.00
1.1 影剧院 4740.00
4740.00 ㎡
7900
1.2 展馆类 5910.00
5910.00 ㎡
9850
1.3 会议用房 1045.00
1045.00 ㎡
1900
1.4 其它设施 4008.00
4008.00 ㎡
8350
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8
序号
工程或
费用名称
估算价值( ( 万元）
技术经济指标
备注
建筑
工程费
设备
购置费
其它
费用
合计
单位
数量
2
室外工程 1875.14
1875.14
2.1
道路及场地
320.88
320.88
㎡
26786.
84
2.2
绿化
1014.26
1014.26
㎡
29613.
53
2.3 室外景观 540.00
540.00 项
1
3
设备、工器具
费用
3162.00
3162.00
3.1 电气类
780.00
780.00 项
1
3.2 给排水设备
1530.00
1530.00 项
3.3 空调、通风等
800.00
800.00 项
3.4 电梯
52.00
52.00 项
1
二
工程建设
其它费用
1574.72
1574.72
1.1
建设单位管理
费
199.19
199.19
投资额
插 入
法
1.2
项目前期工作
咨询费
20.00
20.00
投资额
插 入
法
1.3
工程勘察费
15.45
15.45
㎡
占地面
积
市 场
价
1.4
工程设计费
584.83
584.83
㎡
投资额
插 入
法
1.5
环境影响咨询服务费
8.00
8.00
投资额
发 改
价 格
【 200
7】670
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9
序号
工程或
费用名称
估算价值( ( 万元）
技术经济指标
备注
建筑
工程费
设备
购置费
其它
费用
合计
单位
数量
号
1.6
施工图审查费
52.63
52.63
设计费
插 入
法
1.7
工程建设监理
费
405.05
405.05
投资额
插 入
法
1.8
施工图预算编
制费
46.79
46.79
设计费
1.9
城市基础设施配套费
31.37
31.37
《河北省物价局、河北省财政厅关于对某某市城市基础设施配套费收费标准的批复》（冀价经费
字[2005]36 号
1.10
临时设施费
113.27
113.27
工程费用
0.5-1
%
1.11
招标代理服务
费
35.92
35.92
差额计算法
1.12 工程保险费
62.22 62.22
三
预备费
1785.14 1785.14
1
基本预备费
1785.14 1785.14
8%
四
固定资金
24100.00
一+ 二
+三 五
项目总投资
24100.00
五
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PPP 项目财政承受能力论证报告
二、项目产出说明及公共产品或服务标准
本项目是为配合肥乡区文化事业发展规划，完善区域文化事业基 础设施建设，构建一座以现代建筑空间为载体挖掘传统文化内涵，通 过现代材料和技术为表现手段，打造具有时代性、文化性、地域性的 肥乡文化建筑，保证肥乡区持续健康的发展，积极完成项目建设，将 土地价值最大化，争取在项目建成后，使肥乡区文化艺术中心能够为 某某市肥乡区的建设锦上添花。
项目主要建设内容及建设标准 10 序号
名称
建筑面积
占地面积
层数
备注
1 占地面积
66667.11
100 亩 2 总建筑面积 28000
3
文化艺术中心楼
28000
4 层
框 架 剪 力墙
结构
其中：
博物馆 3370
影 剧 场 可提供 1026 个座位
剧场 6610
电影院 1290
文化馆 1750
会议室 1900
文化展馆 710
规划馆 4020
其他服务用房
1500
指泵房、配电 室、水箱间等服务用房 车库 6850
4 广场及道路
26786.84
5 绿化面积
29613.53
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（1）室内工程建设标准 本项目建筑共四层，一层层高 5 米 ，二至四层层高为 6 米。建 筑高度 23.6 米按建筑使用功能分区设计，建筑中心区域为通高的剧 场，建筑底层-为车库，二至四层按建筑使用功能分为电影院、文化 展览馆、文化馆、会议中心、博物馆、规划馆。
本项目地基采用复合地基，建筑采用框架剪力墙结构，基本参数：
抗震设防烈度为 7 度，拮抗抗震等级为二级，结构安全等级为一级， 地震设计加速度为 0.2g,地震设计分组为第一组，建筑物合理使用年 限为 50 年。竖向交通采用 5 部直梯、2 部扶梯和步梯；不上人屋面 荷载等级为 0.5kN/㎡, 上人屋面：
2.OkN/㎡,上人屋面板、挑檐、雨 篷的施工或检修集中荷载 1.0KN, 楼梯、上人屋面等的栏杆顶部的水 平荷载：1.5KN/m。楼梯、上人屋面等的栏杆顶部的竖向荷载：1.2 kN/ ㎡、主要房间 2.5kN/㎡、卫生间：2.OkN/㎡；走廊、门厅：3.5kN/ ㎡，楼梯间：3.5kN/㎡。
（2）室外工程产出标准：
绿化草坪：充分体现绿色，充分体现“以人为本”、“人与自然 和谐相处”、创造轻松、舒适独具特色的室外环境，采用不对称的自 11 6
建筑物
占地面积
10266.73
7 建筑密度 15.4% 8 容积率 0.42 9 绿化率 44.42% 10 总停车位 386（其中室外 221 个）
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然式布置方式，充分发挥植物形体、色彩和季相等自然美的作用，创 作“意、趣、神、色”兼备的景观节点。
广场：广场地面采用花岗岩面层，根据不同场地功能铺设各种各 样的装饰性图案，已达到美观的效果。部分场地采用砼镂空花预制砖、 生态透水砖铺砌，花格中嵌草；按一定标准规划种植行排树，用以遮 挡阳光照射，组合形成绿荫活动场，主要功能为人员提供休息活动的 场地。根据项目特点，布置一定数量的停车位，满足人民的需 （3）公共配套工程：
管线：给水设施从接口管网接入一根 DN150mm 市政供水管向场 区供水，并形成环状。室外消火栓间距不超过 120m。给水主管管径 DN300、DN250、DN200，支管管径 DN150；给水管道最小覆土厚 度宜大于 0.7m。给水管道材质管径 DN<200mm 的供水管道采用 PE 管；DN≥200mm 的配水管道采用水泥砂浆衬里球墨铸铁管。污水设 施，铺设 HDPE 钢带增强螺旋波纹管 DN300-DN500 管约 31.00Km。
电力设施：弱电系统主要包括安全防范控制系统、火灾报警及联 动控制系统、信息网络通讯系统（电话通讯及计算机网络）、LED 大屏幕显示系统、广播音响系统等。
景观照明：照明灯杆均布置在绿化隔离带或人行道上，双侧间隔 一定距离布置，沿道路纵向灯具布置间距约为 35～40M，灯具离地 7M，采用景观路灯，使道路路面达到规定的照度及均匀度。另外根 据现状特点布置草坪灯、照树灯及其它点缀性装饰灯。
在合作期内政府方授权项目公司对电影院、文化馆、规划馆、会 12
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PPP 项目财政承受能力论证报告
议用房、文化展览、博物馆、剧场、其它配套服务用房等使用功能的 公用服务设施和设备进行运营、看护、保养和保洁；其次授权项目公 司对文化艺术中心南侧的广场、西侧的停车场以及四周的绿化进行维 护、保养和保洁服务。根据本项目可行性研究报告，预期运营产出指 标为：
数据来源：运营收入数据来源于可行性研究报告。
三、 PPP
运作方式
1. 项目运作方式的选择
具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、融资 需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。实践中国内常用的 PPP 运作模式特征如下表所示：
存量
PPP 项目运作模式特征分析表
13
模式类别
委托运营O&M
转让- - 运营- - 移交
TOT
改建- - 运营- - 移交
ROT
租赁- - 运营- - 移交
LOT
项目性质
存量项目 存量项目 存量项目 存量项目
风险分配基本框架
政府承担风险较多，社会资本承担风险较少
政府承担风险较少，社会资本承担风险较多
政府承担风险较少，社会资本承担风险较多
政府承担风险较少，社会资本承担风险较多
融资需求
无融资需求 有融资需求 有融资需求 有融资需求
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PPP 项目财政承受能力论证报告
新建
PPP 项目运作模式特征分析表
根据《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发 改投资[2014]2724 号)文件精神，本项目作为新建项目，经营性不强， 且有融资需求，而政府方为加快项目进展、合理把控项目总投资，已 委托规划设计单位开展了规划、设计工作，因此结合本项目的实际情 况，则本项目适宜选择“BOT”模式，即建设-运营-移交方式。由社 会资本设立的项目公司承担项目融资、建设、运营、维护和用户服务 职责。运作方式选择依据如下表所示：
项目性质：本项目属于新建项目； 14
模式类别
建设- 运营移交
BOT 建设- 拥有- 运营
BOO 建设- 拥有- 运营- 移交
BOOT 项目性质
新建项目 新建项目 新建项目
风险分配基本框架
政府承担风险较 少，社会资本承担风险较多
政府承担风险较少，社会资本承担风险较多
政府承担风险较少，社会资本承担风险较多
融资需求
有融资需求 有融资需求 有融资需求 改扩建需求
无改扩建需求
无改扩建需求
无改扩建需求
资产所有权
政府
社会资本方/ 项目公司 社会资本方/项目公司 期满处置
无偿移交
不移交
无偿移交
改扩建需求
无改扩建需求
无改扩建需求
有改扩建需求
无改扩建需求
资产所有权
政府
社会资本方/ 项目公司
政府
政府
期满处置
无偿移交
无偿移交
无偿移交
无偿移交
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PPP 项目财政承受能力论证报告
风险分配架构：本项目立项、审批、政策及法律变更、最低需求 风险由政府方承担，融资、建设及运营维护风险由社会资本方承担， 不可抗力风险由政府和社会资本方合理共担。政府方承担的风险较 少，社会资本方承担的风险较多。
融资需求：本项目总投资中，项目资本金以外的资金需要社会资 本方以项目公司的名义筹集，融资需求较多。
改扩建需求：本项目作为新建项目，前期规划相对超前，合作期 内不涉及改扩建需求。
资产所有权：本项目公益性较强，文化馆、规划馆、文化展览、 博物馆、剧场剧院等公功能性建筑及配套设施由政府方所有，则更有 利于保护社会公众利益。
期满处置：肥乡区文化艺术中心 PPP 项目合作期满后，肥乡区人 民政府有收回运营维护权的诉求。
本项目的具体运作方式及实施安排如下图所示：
目
构
合资协议 出资设立 出资设立 项目公司
（SPV）
可行性缺口补助 移交 社会监督 使用者付费 融资合同 肥乡区文化艺术中心PPP项目 可用服务 肥乡区文化艺术中心
PPP 项目运作方式
15
债权主体 债权投入
社会公众
肥乡区财政局
选择
PPP项目合同
监督
社会资本方
政府方出资代表 肥乡区人民政府
授权项实施机
肥乡县兴业城市建设投资有限公司
肥乡区城乡规划局
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2. 项目运作安排
（1）项目公司的成立 肥乡区人民政府授权肥乡区城乡规划局作为本项目实施机构，负 责本项目协调、监管和采购工作和各项具体工作，并通过法定程序选 择符合条件的社会资本方。政府方出资代表（肥乡县兴业城乡建设投 资有限公司）与社会资本方成立项目公司，项目公司注册资金设定为 本项目总投资的 20%。
（2）项目融资 在政府与项目公司签订 PPP 项目合同后，社会资本方以项目公司 的名义进行融资，包括股权融资及债权融资。社会资本方对项目公司 的融资予以保障，并根据项目总投资增减情况及债权资金到位情况， 调整融资计划，确保资金及时到位。
（3）项目建设 由项目公司主导肥乡区文化艺术中心 PPP 项目的建设，本项目拟 采用公开招标方式选择具有相应施工资质的社会资本方投资建设运 营本项目，并由其负责控制项目建设工程质量和进度，以及合理把控 项目成本。为确保项目顺利实施，项目公司积极配合政府办理前期手 续。实施机构根据需要可委派代表，现场参与工程实施管理。政府方 及时参与项目验收，确认工程量及实际总投资额。
（4）项目运营维护 项目验收合格之日即进入运营期，项目公司负责项目的运营和维 16
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护。整个运营期内，项目公司自行承担风险和责任，运营管理和维护 肥乡区文化艺术中心 PPP 项目（含电影院、文化馆、规划馆、会议用 房、文化展览、博物馆、剧场、其它配套服务用房等使用功能的公用 服务设施以及配套广场、道路、绿化等基础设施，使项目满足社会公 众基本文化需求，且确保设施处于良好状态之下。
（5）项目合作期限 合同期限包括项目的建设期和运营期，本项目计划 2017 年 8 月 开工建设，工期 2 年，预计 2019 年 7 月竣工；参照《基础设施和公 用事业特许经营管理办法》最长不超过 30 年的规定，结合项目实际 及肥乡区财政情况，分析设定项目的合作期为 12 年，自 2017 年 8 月 至 2029 年 7 月（含建设期 2 年）。在不增加成本及保障工程质量的 前提下，本项目鼓励项目公司通过优化施工组织设计，改进施工工艺 提前进入运营期并提前取得投资成本及合理回报，对于不能按时完 工，则具体问题具体分析，在 PPP 合同中予以明确约定。
（6）项目前期工作 项目前期工作由政府负责完成，包括项目立项、可研、环评、地 勘、规划及设计等工作，项目公司（社会资本方）可以对前期工作成 果提出合理化建议或意见，并对最终成果予以确认。
（7）项目用地及项目资产权属 本项目范围内涉及的土地，在项目合作期内由政府方通过划拨方 式提供给项目公司使用，项目建设期内形成的资产及运营期因更新重 置资产的所有权归政府所有，项目公司在运营过程中占有、使用肥乡 17
肥乡区文化艺术中心
PPP 项目财政承受能力论证报告
区文化艺术中心范围内项目资产，但处分权需经肥乡区城乡规划局书 面同意。
（8）项目付费 本项目经验收合格，正式进入运营日每满一年后 20 个工作日内， 肥乡区财政局向项目公司支付可行性缺口补助，项目可行性缺口补助 综合考虑社会资本方建设投入、合作年限、回报要求、运营维护成本、 使用者付费收入以及绩效考核等因素。社会资本方建设投入以经政府 审计的竣工决算为准；运营维护成本以政府委托的第三方审计为准； 合理利润率及折现率以社会资本方投标报价为准；使用者付费收入以 审计及价格调整机制约定的共担原则为准。本项目的政府支付责任及 年度付费总额分别纳入肥乡区中长期财政规划和年度财政预算。
（9）项目监督 建设期，肥乡区城乡规划局通过公开招标方式需在选择专业的监 理公司对项目公司施工责任进行现场监督，监理费用计入项目总投 资，由项目公司支付；此外，PPP 项目强调信息公开、透明，整个 PPP 项目合作期内，项目公司不但接受来自肥乡区城乡规划局及相关 政府职能部门的监督，还要接受来自社会公众的监督。
（10）期限届满项目公司清算及资产处置方式 运营期届满，项目公司应将满足性能测试要求的资产和权利无偿 移交给项目实施机构或政府指定其他单位。项目合同终止后，社会资 本方可以依法对项目公司进行清算、注销。
18
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PPP 项目财政承受能力论证报告
四、风险分配框架
PPP 项目合作周期较长，项目各种不确定因素较多，因此有必要 制定科学的风险分配架构，该风险分配架构包括风险分配原则、风险 识别及应对举措、以及风险跟踪。
1. 风险分配的原则
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑 政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政 府和社会资本间合理分配项目风险。PPP 项目的风险分配机制以风险 最优分配原则为核心，同时还应遵守风险与收益对等原则、风险可控 原则。
（1）风险最优分配原则 PPP 模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政 府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资 本，在风险转移水平由低至高的区间内，存在一个最优风险转移水平， 使项目可实现价值最大化。如果将风险不恰当地转移给社会资本，政 府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付 更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理的风险而承担更 高的成本。不恰当的风险转移甚至可能危及政府和社会资本合作关系 的长期稳定性。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可 识别风险均应独立分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管 理它的一方承担，即 PPP 项目的风险最优分配原则。当然，无论风险 分配给哪一方，其都应拥有选择如何处理和最小化该风险的自由。
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PPP 项目财政承受能力论证报告
根据肥乡区文化艺术中心 PPP 项目的性质、各方对风险管理的优 势和能力（可能随时间和风险应对技术的发展而发生变化）、产出说 明书的灵活性（是否有影响风险管理方式的限制性条款）、市场对风 险的普遍态度、公共利益因素、其他政策因素等，最优分配本项目的 风险，致力于降低风险承担成本。
（2）风险与收益对等原则 PPP 项目的风险分配主要通过合理约定的方式进行，在风险分配 时应遵循风险与收益对等原则。合同条款中应既关注合同主体对于风 险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水 平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能 在自愿的情况下发生，只有各参与方从风险分担中均得到好处，风险 分配才有意义。
（3）风险可控原则 在 PPP 项目长达十余年的运行过程中，一些风险可能会出现政府 和社会资本方都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生 时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在项 目协议中，应按项目参与方的财务实力，技术能力，管理能力等因素 设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风 险。否则，社会资本可能无法保证公共产品/服务的提供效率，政府 可能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。基于上述 原则，为解决风险分配这一贯穿 PPP 项目生命周期的核心问题，节约 政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本，针对本项 20
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PPP 项目财政承受能力论证报告
目特制订如下风险分配架构及防范措施。
2. 项目风险识别及应对举措
本项目涉及融资风险、建设风险、运营风险及政策法律变更、不 可抗力等风险，风险管理的基本原则是最有能力消除、控制和降低风 险的一方承担，原则上合作期间法律、政策和最低需求等风险由政府 来承担，项目融资、建设及运营维护等商业性风险由社会资本方承担， 不可抗力等风险由政府和社会资本方合理共担。
（1）项目立项、模式论证及审批风险 1）风险识别 本项目立项及建设审批手续风险主要指肥乡区文化艺术中心 PPP 项目未经或未按照规定程序开展项目立项及建设手续的申报及 批复，如无项目可行性研究报告、环境影响评估、用地预审等。
PPP 模式审批风险指肥乡区文化艺术中心项目未经或未按照规 定程序开展 PPP 模式识别及准备阶段工作，如未按照规定提供或物有 所值和财政承受能力论证/验证报告，项目实施方案未经政府审批等 风险。
2）风险承担主体 项目立项、审批及 PPP 模式论证风险的承担主体为政府。
3）风险应对举措 项目立项、模式论证及建设审批阶段，建议肥乡区人民政府针对 本项目成立以项目实施机构为牵头主体，各职能部门参与的协调小 组，协调小组统筹进行项目立项、实施方案、物有所值评价报告、财 21
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政承受能力论证报告等文件的编制及审批工作，方可采用 PPP 模式实 施肥乡区文化艺术中心项目。
（2）税收风险 1）风险识别 国家税务总局及地方税务局明确规定的流转税、附加税及所得 税；以及尚未明确规定对本项目造成潜在影响的其他相关税负。
2）风险承担主体 对于国家税务总局及地方税务局明确规定的流转税、附加税及所 得税由项目公司承担；对于国家及地方税务主管部门尚未明确规定的 其他税负由政府和项目公司协商确定。
3）风险应对举措 社会资本方应加强对国家税务总局及地方税务总局已明确规定 的项目流转税、附加税及所得税分析，投标报价时综合考虑；对于出 现国家及地方税务主管部门尚未明确规定的其他税负（如项目资产移 交税等）对本项目造成的风险，涉及该税负时，政府对项目公司协商 确定风险承担比例。
（3）社会稳定性风险 1）风险识别 因项目立项及启动造成的稳定性风险，如周边居民反对建设文化 艺术中心，上街游行等；在项目的建设、运营期间因噪声、粉尘污染 造成社会稳定性风险以及因项目公司或其委托的工程建设及运营承 包商因拖欠农民工薪酬造成的信访等社会稳定性风险。
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2）风险承担主体 项目立项及启动，因周边居民反对造成的稳定性风险由政府承 担；在项目建设、运营期间若经检测噪声、粉尘污染在安全文明施工 标准范围之外，稳定性风险由项目公司承担，标准范围之内的项目社 会稳定性风险由政府承担；因拖欠农民工薪酬造成的信访等社会稳定 性风险由项目公司承担。
3）风险应对举措 政府应加强肥乡区文化艺术中心 PPP 项目实施意义的宣传，提高 周边居民对本项目实施意义的认识，减少因项目启动、立项引起居民 反对、游街等社会稳定性风险；项目公司要求承建单位在建设及运营 的过程中加强施工组织设计，严格制定和执行安全文明施工技术，减 少对周边居民的干扰，同时在建设及运营的过程中及时发放农民工薪 酬，杜绝信访事件的发生。
（4）设计风险 1）风险识别 政府为加快项目推进及加强对本项目前期投资控制，本项目的规 划及设计工作由政府委托具有相应资质的单位负责。设计风险主要体 现在设计方案不科学、不合理以及建设及运营过程中出现的设计变更 风险。
2）风险承担主体 对于原有设计方案不科学、不合理以及因政府方原因导致设计变 更而带来的设计风险由政府承担，对于因社会资本方或项目公司在建 23
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PPP 项目财政承受能力论证报告
设期提出设计变更风险则由项目公司承担。
3）风险应对举措 政府应提高对规划设计单位资质要求，选择具有文化艺术场馆设 计经验和实力的规划设计单位，提高设计方案的科学性和合理性，在 项目实施的过程中，尽量减少不必要的设计变更，项目公司应严格要 求承建单位按照政府方给出的设计方案（包括政府方提出的变更方 案）施工，对于自身提出的优化方案应加强科学论证。
（5）土地获取风险 1）风险识别 肥乡区文化艺术中心 PPP 项目总规划面积约 66667 平方米（100 亩），项目的建设必然会涉及项目用地问题。
2）风险承担主体 本项目土地使用权的获取风险由政府承担。
3）风险应对举措 项目实施机构应加强与国土部门沟通，提前通过项目用地预审、 规划许可，确保项目公司在建设及运营期获取稳定持续的土地使用 权。
（6）建设风险 1）风险识别 项目在建设过程中则会出现一系列的风险，若进度延误风险、施 工质量不合格风险、成本超支风险、安全风险、协调风险、原材料供 应不及时等风险。
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2）风险承担主体 对于因政府方各职能部门不配合引起审批延误以及设计变更导 致的进度延误风险，则由政府方承担；对于因项目公司施工组织设计 不科学、不合理导致的进度延误风险，则有项目公司承担；若有自然 灾害造成进度延误，由政府和项目公司合理共担；对于施工质量不合 格、原材料供应不及时及安全风险则有项目公司承担；对于因政府方 原因设计变更导致的成本超支风险则有政府承担，对于因项目公司施 工组织设计不科学、资源配置不合理导致项目成本超支风险，则由项 目公司承担。对于因政府方不配合、项目审批缓慢原因导致项目协调 风险，则由政府承担；对于因项目公司内部不协调风险，则由项目公 司承担。
3）风险应对举措 政府方在项目前期应提高设计质量，减少和避免不必要的设计变 更引起的进度延误和成本超支风险，同时在建设期成立专门的协调对 接小组，加快项目各项审批进度，提高与项目公司的协调度，简政放 权，简化审批流程、提高政府服务工作效率，避免因政府方原因出现 协调风险。项目公司应制定科学的施工组织设计、合理安排施工进度、 提高施工技术水平，拟定合理的原材料供应计划及资源配置计划降低 和避免因项目公司的原因出现的进度延误、质量不合格、成本超支以 及协调风险，此外项目公司还可以通过购买建设工程一切险等合理转 移项目风险。
（7）项目运营风险 25
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1）风险识别 运营阶段的风险主要是指项目公司在由于运营阶段管理不当、维 护不及时导致项目成本超支风险；居民投诉风险；运营收入不足等项 目风险。
2）风险承担主体 由于运营阶段管理不当、维护不及时导致项目成本超支风险、居 民投诉风险有项目公司承担；针对运营收入不足风险由共担政府和项 目公司合理。
3）风险应对举措 运营阶段，项目公司应加强对项目公司相关管理人员及技术人员 管理和培训，提高运营维护管理质量，降低运营维护成本，此外提高 居民满意度，避免居民投诉事件的发生；政府应加强对项目公司运营 维护成本审计；政府和项目公司应加强对文化艺术中心的宣传、引导， 吸引更多的人流量。
（8）项目融资风险 1）风险识别 本项目的融资风险主要涉及项目资金筹措问题，如融资交割不及 时，融资成本超支风险。
2）风险承担主体 项目融资风险主要由中选社会资本方/PPP 项目公司。
3）风险应对举措 社会资本方应制定多种融资方案、选择最优方式完成项目融资工 26
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作、按时进行资产交割，并统筹考虑项目贷款利率及融资成本问题。
（9）信用风险 1）风险识别 本项目涉及的信用风险主要是指项目合作期内政府支出责任未 纳入预算的风险、不按时签约风险及政府付费以及按时提交履约保 函、运营维护保函、按期完成融资交割等风险。
2）风险承担主体 对于将合作期内项目政府支付责任纳入预算的风险、政府方及时 签约风险和按时支付风险由政府承担；而按时提交履约保函、运营维 护保函、按期完成融资交割等风险则由中选社会资本方/PPP 项目公 司承担。
3）风险应对举措 政府方应及时召开肥乡区人大常委会，将项目全寿命周期财政支 出责任纳入肥乡区中长期财政规划，并及时与社会资本方或后期成立 的项目公司签约，按照合同约定按期支付项目公司资产可用性付费和 运维绩效付费；项目公司应提高对 PPP 项目的认识，建立伙伴关系， 遵守承诺，及时向政府提交运营维护保函、履约保函、并及时完成项 目融资交割。
（10）不可抗力风险 1）风险识别 不可抗力风险主要是指政治不可抗力以及自然不可抗力，政治不 可抗力如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用、法律变 27
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更、税收政策调整等政府行为引起的不可抗力事件而产生的风险，自 然不可抗力主要是指，出现台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆 发、山体滑坡等自然灾害；有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚 乱、暴动、疫情等社会异常事件而产生的风险等不可抗力。
2）风险承担主体 对于政治类不可抗力风险，主要有政府来承担，非政治类不可抗 力由政府和项目公司来共担。
3）风险应对举措 对于政治类不可抗力风险，政府应积极协调相关部门，尽量避免 此类风险的出现。非政治类不可抗力要求社会资本方为项目资产购买 财产保险，用以规避、转移项目的风险。
风险类别及承担主体如下表所示：
28 序号
风险类别
风险因素
政府承担
SPV 公司承担
共同承担
1
项目审批风险
项目立项、PPP 模式论证
建设审批风险
√
2
税收风险
国家及地方税务局已明 确的流转税、附加税及所得税等
√
尚未明确的其他税种
协商确定
3
土地获取风险
合作期内土地使用权的
获取
√
4
社会稳定性风险
因项目立项启动造成的
社会稳定性风险
√
因项目公司施工期间安
全文明施工不合理，扬
√
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29
尘、噪声超标、以及拖 欠农民工造成的稳定性风险
5
设计风险
原 有设计 方案的 不科学、不合理、以及政府方提出的设计变更等风 险
√
社会资本方或项目公司
提出的设计变更
√
6
建设风险
因政府方设计变更及审
批缓慢造成的进度风险
√
因社会资本方或项目公司委托的其他承建主体施工组织设计不科学、资源配置计划不合理造 成的进度风险
√
因自然灾害导致进度延
误风险
√
因政府方设计变更、增加建设内容导致成本超 支风险
√
因社会资本方施工技术及资源安排不合理导致 成本超支风险
√
建造质量不合格风险
√
安全风险
√
原材料供应风险
√
因政府方各业务部门不
配合导致的协调风险
√
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备注：若出现未约定的风险种类，由项目公司与政府方协商确定风险分配方案。
3. 风险跟踪及再分配
本 PPP 项目合作期长达 12 年，项目合作周期较长，不确定性因 素较多，对于未来将会发生，但目前尚无法预知的风险，应遵照上述 风险分配原则，即风险最优分配、风险和收益对等、风险可控的原则 进行分配 五、付费机制
项目本身具有一定的现金流来源，譬如项目公司通过运营影剧 30
因项目公司内部管理混
乱导致的协调风险
√
7
运营风险
管理不当、维护不及时导致运营维护成本超支 风险、居民投诉风险
√
运营收入不足风险
√
8
项目融资风险
融资交割不及时、融资成本超支
√
9
信用风险
政府支付责任未纳入预算的风险、政府不签约 风险、政府付费风险
√
不提交履约、运营维护保函风险、不及时签约的风险、不能完成融资 的风险等
√
10
不可抗力风险
政治不可抗力风险 √
自然不可抗力风险
√
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院、展馆、出租其它服务场地获得一定的现金流入，但本项目公益性 较强，项目自身的现金流入不足以弥补社会资本方的建设及运营期投 入及合理回报，根据项目区分理论则本项目属于非经营性项目，因此， 本方案将本项目回报机制设定为“可行性缺口补助”模式。
本项目政府付费包括资产可用性付费和运维绩效付费，对于资产 可用性付费则按照财金[2015]21 号文进行测算，资产可用性付费的 30%及运维绩效付费与项目公司的运营维护绩效考核标准挂钩，则合 作期内政府付费（可行性缺口补助）总额：
合作期内政府可行性缺口补助总额：
10 T
70% T n1 （ 30% T n1 +T n2 ）
K -T n3 n1 T 为合作期内可行性缺口补助总额; n 为折现年数; T n1 为第 n 年的资产可用性服务费，采用财金[2015]21 号，则 (P 为项目全部建设成本，结算时以经政府方 审计的项目建设总成本扣除政府方的项目资本金出资额为准（审计标 准参考河北省相关定额标准），r 为合理利润率，i 为折现率，n 为 运营年限，N 财政运营补贴周期（本项目为 10 年）)； Tn2 为第 n 年的运维绩效服务费， （A 年度运营维护 成本 （ 以运营期政府审计为准 ）
；r 为合理利润率）；。
T n3 为当年使用者付费收入数额； K 为绩效考核系数，K 值的确定 31
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六、价格调整机制及超额收益共享机制
“风险共担、利益共享”是 PPP 项目的核心理念，本 PPP 项目合 作周期较长，不确定风险较多，为增加本项目对社会资本方的吸引力， 同时提高社会资本方运营管理效率，确保政府与社会资本方在合作期 内保持稳定长久的伙伴关系，针对具有一定收益来源的本项目，有必 要建立科学的价格调整机制和超额收益共享机制。
1. 价格调整机制
针对运营期经营收入，鉴于本项目运营期经营收入目前为估算数 据，运营风险为本项目最大的风险。为合理分担风险，提高社会资本 方参与本项目的积极性，若运营期实际经营收入未达到最初可行性研 究报告预估数据，针对实际收入与可行性研究报告预估数据的缺口部 分，建议政府方和社会资本方按照 8:2 比例承担，超额收益用于递减 政府可行性缺口补助。具体价格调整机制，则由肥乡区城乡规划局和 项目公司根据肥乡区实际情况在 PPP 项目合同或运营维护合同中详 32 序号
综合评分
绩效考核系数
K 1
1 90 分（含）以上的为“优秀” 100% 2 80（含）-90 分的为“良好” 90% 3 70（含）-80 分的为“合格” 80% 4 60（含）-70 分的为“合格” 70% 5 50（含）-60 分的为“差” 55% 6 40（含）-50 分的为“较差” 40% 7 30（含）-40 分的为“很差” 30% 8 30 分以下 0%
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细约定。
2. 超额收益共享机制
运营期若本项目经营效果乐观，影院、剧场、租赁实际经营收入 不但弥补了社会资本方建设、运营投资及合理回报，而且仍有超额收 益。为鼓励社会资本方提高运营管理效率，同时又避免社会资本方暴 利，若运营期实际运营收入超过可行性研究报告预测当年使用者付费 收入（见下表）出现的超额收益，则针对该超额收益，建议政府和社 会资本方按照 8:2 比例共享。具体超额收益共享机制，则由肥乡区城 乡规划局和项目公司根据肥乡区实际情况在 PPP 项目合同或运营维 护合同中详细约定。
第二章
项目财政承受能力责任识别
PPP 项目财政承受能力论证是为了更好地、明确地识别和测算政 府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全 生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据,是 33
科目名称
运营期（万元）
第 第
1 年 年
第 第
2 年 年
第 第
3 年 年
第 第
4 年 年
第 第
5 年 年
第 第
6 年 年
第 第
7 年 年
第 第
8 年 年
第 第
9 年 年
第 第10 年 年
影院 1250.0
1500.0
1650.0
1650.0
1650.0
1732.5
1732.5
1732.5
1732.5
1732.5
剧场 925.50 1018.0
1119.8
1119.8
1119.8
1231.8
1256.4
1281.6
1307.2
1333.3
场 地
230.00 232.30 234.62 234.62 234.62 236.97 236.97 236.97 236.97 236.97 其它 100.00 105.00 107.10 109.24 120.
132.18 132.18 132.18 132.18 132.18 合计 2505.5
2855.3
3111.5
3113.7
3124.6
3333.4
3358.1
3383.2
3408.8
3435.0
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政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实 现 PPP 可持续发展。
依据《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导 意见》（国发〔2014〕60...
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