试分析当前我国彩票发行与销售过程中法律监管相关问题,(2)

　 试分析当前我国彩票发行与销售过程中法律监管相关问题 摘要：彩票的发行以及销售，始终是国家经济发展过程中比较重要的一个缓解，其不仅仅是现阶段国家筹集社会资金，主要服务于社会公益以及体育事业的办法之一，往往更加可以促进以及带动就业。但是，要想切实保障彩票发行以及销售过程中社会公益效益达成这一标准和要求，就必须要充分建立相对完善并且完备的彩票市场监督管理制度。纵观现阶段我国彩票发行以及销售的整个过程来看，目前我国彩票发行和销售普遍暴露出了法律监管层面不够完善的情况。例如法律监督制度不够健全、法律监管不力、缺乏相关的责任法律意识以及彩票相关法律设定存在漏洞和弊端。在这样的背景之下，本文首先将文章写作分为了四个大的章节。首先第一个章节对本论文主要对研究意义、研究背景、国内外研究现状、具体研究方法以及未来对研究成果与展望进行了全面的分析，从理论角度为文章写作奠定了一定的基础。其次，本论文的第二个章节则针对我国彩票发行、销售的概念和性质进行了介绍与阐述，并且对彩票发行和销售过程当中所遵循的经济学理论进行了分析，最后则针对彩票市场监督和管理的具体过程与常见内容进行了简要的介绍。在此，也就是文章的关键两个章节，第三章节依据我国的实际情况，对目前我国彩票发行与销售过程中所暴露出对法律监管层面的问题进行了介绍，明确提出法律监督制度不够健全、法律监督和管理不力、缺乏相关责任意识以及彩票法律建设存在弊端与漏洞的严重问题，最后一个章节就针对这些问题，主要从完善立法层面以及注重彩票发行和销售法律监管层面两个层面角度入手，提出了建立与市场情况相统一的《彩票法》、建立与彩票发行和销售相关联的配套法律法规准则、注重从国家层面加强监管力度、确保彩票发行和销售之间的监管与经营政策相互分离、注重公信力体现以及尝试采用垄断发行方式等诸多策略，以期切实改善我国彩票发行与销售过程中法律监管不力的情况，为促进我国彩票行业发展与进步奠定基础与参考。

　关键词：彩票发行；销售；法律监督；管理

　目录 一、 绪论 ......................................................................................................................................... 3 （一）研究背景与意义 ........................................................................................................... 3 1、研究背景 ..................................................................................................................... 3 2、研究意义 ..................................................................................................................... 4 （二）国内研究现状 ............................................................................................................... 4 （三）研究方法 ....................................................................................................................... 5 （四）研究结果与展望 ........................................................................................................... 5 二、 关于我国彩票发行以及销售的相关概念阐述 ..................................................................... 6 （一）彩票发行的概念与性质 ............................................................................................... 6 （二）彩票销售的概念与性质 ............................................................................................... 7 （三）彩票发行和销售过程所遵循的经济学理论 ............................................................... 7 （四）彩票市场监督过程与内容 ........................................................................................... 9 三、 现阶段我国彩票发行与销售过程中所暴露出的法律监管问题 ......................................... 9 （一）法律监督制度存在不够健全的情况 ........................................................................... 9 （二）法律监督和管理不力 ................................................................................................. 10 （三）缺乏相关的责任意识 ................................................................................................. 11 （四）彩票法律存在弊端与漏洞 ......................................................................................... 12 四、 未来我国彩票发行与销售过程中法律监管层面优化与完善策略 ................................... 14 （一）注重从立法层面进行完善 ......................................................................................... 14 1、 针对市场情况制定统一的《彩票法》 ................................................................. 14 2、 建立与形成和完善与彩票发行以及销售相关联的配套法律法规准则 ............. 15 （二）从彩票发行与销售法律监管层面入手 ..................................................................... 16 1、 注重从国家层面加强彩票发行与销售的监管力度 ............................................. 16 2、 实行彩票发行与销售之间的监管和经营分离政策 ............................................. 17 3、 注重彩票发行与销售过程中法律监管的公信力体现 ......................................... 17 4、尝试针对彩票发行与销售采用垄断发行方式 ....................................................... 19 结束语：......................................................................................................................................... 20 参考文献：

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　一、 绪论

　（一）研究背景与意义

　1、研究背景 彩票的发展，有着相对久远的历史，并且早在公元前 9 世纪初，在意大利半岛的中部地区，也就是古罗马帝国就已经兴起了一种类似于后续彩票的宫廷游戏，这种宫廷游戏在后续的发展过程当中也就逐步成为了彩票最早出现的形式。从现代意义上来看，彩票本身是兴起于意大利的，并且由意大利逐步传播到全国范围之内。在我国，彩票的出现已经其前身逐步引入，实际上也有一定的历史时长了。湖广总督张之洞早在清朝末年时期，就已经批准在全国范围内发行彩票。而民国时期，中央以及地方政府也在不断进行彩票的发行，到了 90 年代初期阶段，我国逐步成立了彩票的发行机构，随后，在我国大部分范围之内也实现了福利彩票的广泛发行。直到 1994 年，我国国家体委正式开始进行体育彩票发行，并且在体育彩票发行和监管的方式选择方面，西方国家明显走在了我国的前列为止，且针对国家的实际情况，制定出了许多关于彩票的法律，这也使得联合销售以及巨额奖金成为了吸引人们进行彩票购买的关键点，越来越多的国家彩票产业法律法规都鼓励以及推进彩票行业的发展。

　纵观我国彩票发展历史来看，彩票事业自我国开展以来，确实筹集了很多的社会公益基金，这对于促进我国国家体育事业以及社会公益事业的长久发展具有极其重要的作用。彩票本身所具有的公益性以及娱乐性，使得人们将彩票作为一种娱乐以及提升自身生活水平的方式。并且在我国，体育彩票资金分配为奖金返还 50%，公益金 30%，发行费 20%，严格按照这样的比例，并且就我国曹票发行以及彩票立法来看，越来越多的国家都是先进行彩票发行法律制定，然后在进行彩票发行，但是我国确实发行彩票在线，彩票立法在后。所以在整个彩票立法以及彩票发行和销售的过程当中，出现了许多关于彩票的纠纷情况。并且由于没有专门的部门对彩票发行和销售的法律法规进行调整，这也就导致了纠纷一旦出现就不能在第一时间得到妥善处理，故而彩票市场存在着一定的市场混乱情况。

　另外，针对彩票发行的主体而言，西方的一些发达国家彩票发行大多数都是将国家作为主体的，但是也有一些国家同时实行国家发行以及民间发行两种模式，只有很少一部分国家才成立了专门的部门对其进行集中发行。但是我国，彩票发

　行是由两个独立部门共同开展的，也就是国家民政部门以及国家体育总局，也可以说这二者在利益层面是趋于相同的，当然恶性竞争也有可能在这样的背景下存在，这也就更加需要国家早日建立一些相对高层次且具有权威性的彩票法，针对彩票发行和销售的关系进行全面调整。

　2、研究意义

　本文的研究，主要就是试图站在我国彩票发行以及销售过程中的实际情况角度，对现阶段我国彩票发行和销售对法律监督管理存在普遍问题进行入手和分析，同时也希望能够对其成因进行全面对阐述。加之结合国外彩票发行与销售过程中法律法规建设的相关情况进行全面考量，最终探寻出国外彩票发行以及销售过程中法律监督管理的有效经验。充分结合我国的国庆以及实际情况，最终建立与完善独属于我国国庆的彩票发行与销售的法律监管立法主张和策略，希望能够切实促进我国彩票行业的长久健康发展，促进我国彩票经济的快速崛起。

　（二）国内研究现状 由于彩票业在我国成为真正产业发展的时间并不久，即便其早在民国时期就已经具有雏形，但是其与后续发展的相关联度并不大。所以，近些年来，我国诸多学者在逐步意识到彩票行业研究是非常必要的，尤其在彩票发行和销售法律监管方面的研究，更是少之又少。尚不深入的研究成果，导致了能够切实为彩票行业发展提供的可参考性意见并不多。大多数学者都将研究的重点放在了彩票行业发行监督管理、销售过程监督管理以及法律界定等几个基础的方面，但是对其他内容的研究则相对较少。所以，就现阶段的研究成果来看，主要就是包含以下几个方面。

　第一，针对彩票发行机关主体地位的研究与分析。学者郁俊曾在《试析体育彩票买卖中的法律关系》中明确提出，体彩中心是由国家体育总局进行全面授权之后，成为的体育彩票发行机构，因此其本身应该享有体育彩票的行政主体地位。但是，现阶段我国所现行的法律明确规定，要想成为行政主体主要有两种方式和途径，一种是根据宪法以及相关的组织法相关规定，获得主体资格。第二种方式则是根据法律法规进行授权，从而获得主体资格。体育彩票中心是典型的属于国家体育局授权并且行驶体育彩票发行权利的，但是，由于体育总局决定应该隶属于部门规章范畴之内，因此体彩中心也不具备行政主体的相应地位。

　第二，针对彩票法律制度和监督管理的研究。学者柴榕（2010）曾在《我国彩票业监管法律制度研究》中，针对目前我国彩票行业发展情况进行了简要概述，然后从法律监督管理制度建设方面入手，探究了现阶段普遍存在的问题以及未来的改进策略。后续。学者王全（2014）则更加细致的针对我国彩票发行与销售过程中法律监督管理问题展开了全面论述，并且发表《我国彩票发行与销售法律监管问题研究》，在之前学者的研究基础之上，更加细致的从发行以及销售两个至关重要的环节入手，最终切实建立与我国实际情况相符合的发行与销售法律监管策略。

　（三）研究方法 本论文所选择的研究方法主要包括以下两种。第一种方法为文献研究法。首先，通过对前人学者在相关方面的理论研究成果进行了全面的分析和论述，并且针对我国彩票发行问题、销售问题以及其过程中的法律监督管理问题进行了全面的分析，也针对我国国情提出了未来改善这一状况的具体策略。

　第二种方法为案例分析法，通过列举 2004 年发生在陕西西安的宝马彩票案例，深入分析了针对我国彩票发行以及销售过程中，由于缺乏法律监管所暴露出的问题，对于后续的研究与分析奠定了一定的案例基础，也使得论述更加具有说服力。

　（四）研究结果与展望 由于本论文的研究重点放在了我国彩票发行与销售过程中法律监督管理的相关问题层面，所以，主要研究成果也将是对彩票发行与销售的相关意义进行阐述。简单看来，彩票的发行和销售，具有以下几个方面的意义和作用。

　首先，彩票发行与销售本身可以切实补充国家财政收入，并且可以有效促进我国社会福利以及体育事业的长久发展。现阶段，我国仍然处于并且未来也将会长期处于社会主义的初级建设阶段，这样的情况将直接导致社会经济不够发达，贫困人口的数量也会急剧增加。即便进入了新世纪，但是在我国经济快速发展的背景之下，人口经济的两极分化也越来越严重。面对这样的局势，政府在其中就应该充分发挥出应有的作用，尽可能对贫富差距进行均衡和调整，尤其需要提升贫困群体生活水准，尽可能促进经济全面增长。社会主义经济发展的最终目标和根本目的，就是实现共同富裕。如果社会在不断发展的背景之下，贫困群体依然

　不能够实现脱贫，那么将会直接造成社会的畸形发展，甚至还会导致国家经济难以实现健康持续进步，对于社会的长期安全和稳定，也是具有严重威胁的。所以，国家通过发行彩票可以有效实现资金积累的目的，将富余的资金全部用于社会事业的发展过程当中。比如可以通过这样的方式提高贫困人口本身的生活质量，还可以切实支持社会福利事业的开展，促进体育事业进步等等。根据相关的调查以及数据统计可以看出，在购买彩票的人群当中，中等收入的百姓占据了大多数，并且其购买的热情明显要高于富裕群体。这是因为彩票所具有的丰厚奖赏乃至巨额奖金实际上更给了这些中等收入群体一种希望和期待。

　其次，由于目前我国没有针对彩票业发展，尤其是针对彩票发行和销售制定非常官方且高层次的法律条款，这就导致了彩票行业发展很容易处于一种相对无序的状态。尤其当彩票获奖者在奖项难以承兑的时候，就会出现相对较为严重的社会纠纷，同时也使得一些不法分子有了法律的空子得以奸计得逞。

　综上所述，现阶段我国在彩票发行以及销售的过程当中，并没有太多官方的法律条款作为保障，这就直接导致了我国彩票发行和销售还处于相对无序的状态，未来建立相关条款与法律是任重而道远的任务。

　二、 关于我国彩票发行以及销售的相关概念阐述

　（一）彩票发行的概念与性质

　 彩票发行本身是筹集公益项目基金以及促进社会福利事业进步与建设的有效办法和对策，其本身的社会经济效益效果均明显强于税收层面。彩票本身作为国家发行的一种公共物品，其主要是用于筹资基金，实际上的出资方理应是彩票的买卖者。所以，这种筹集资金的模式本身，并不存在任何的强制性，往往更加能够得到社会层面人员的普遍认可，且因为有可能中奖，最终被人们所接受。与强制性的税收方式相比较来说，彩票筹集资金相对而言，效率更高一些。发行彩票本身这一行为，可以将支付与消费的整个过程独立开来，这样也就不会存在本行为公平或者是不公平的问题了，更多的是愿意或者不愿意的问题。所以，彩票发行本身的目的和性质，可以理解为是为了社会公共服务本身而进行资金的筹措，利用彩票筹集公益金，进而建设我国的福利事业以及体育事业，最终达到利他目的。从社会的长远发展角度来看，实际上也更加符合效率以及公平的发展要求，

　发行彩票本身筹集的资金，不仅仅优于国家税收，更从一定程度上丰富了人民的物质生活状况，对于满足其文化生活来说尤为必要。

　（二）彩票销售的概念与性质

　彩票发行与销售本身是具有公益性的，所以我国彩票市场推动了我国的经济建设。彩票对于社会的发展来说，具有极其重要的作用。彩票资金数额相对较大，这也表明了公益金对公益事业发展的促进作用越来越明显。彩票资金增加了财政税收，彩票资金的出现也逐步繁荣了相关的彩票市场。彩票行业的快速发展，在一定程度上对社会人员就业具有一定的推动作用，减轻了就业市场本身的压力，同时也吸收了更多人就业。发展彩票市场以及大力推进彩票行业的积极进步，促进其蓬勃发展是目前我们社会发展所必须要的，即便彩票属于博彩的一种形式，当然其本身也具有博彩的副作用在其中。国家之所以能够认可这种形式的博彩，并且允许其进行彩票销售，正是因为其可以筹集社会公益基金，满足社会发展的正当目的。

　（三）彩票发行和销售过程所遵循的经济学理论 在彩票发行以及销售的整个过程当中，实际上其往往也需要遵循一定的理论原则。这是因为彩票发行与销售本身会受到首场层面的影响，这样就会直接导致其产生市场竞争，为了规范彩票市场的整体发展只需，确保其行为的规范性，就必须要明确彩票发行和销售过程中必须要有法律监管理论依据作为保障。

　第一，彩票发行本身是一种有组织的群体性活动。

　第二，发行彩票本身的过程，是具有动态协调性的过程。

　第三，发行彩票本身必须要围绕着一个共同的目标从而开展的监督管理活动。在经济学当中，管理往往被称之为规制。规制本身主要是指依据相应的规则，对构成特定社会关系的主体行为本身予以相应的行为调整。彩票在法律层面的监管，主要是依靠于政府，依据法律法规以及相关的规章制度，对企业进入市场的过程、彩票发行的过程、相关准则、信息发布行为等进行的直接性干预。

　在社会主义市场经济快速发展的当下，市场经济的相关发展理论也在不断完善。在市场变换发展的过程当中，“市场失灵”以及“政府失灵”情况始终都是目前经济学研究领域所关注的问题和重点。“市场失灵”本身应该数亿市场又缺陷的表现，所以其本身的原因往往源于其难以实现资源的配置。而“政府失灵”

　则表明政府的宏观调控政策，并不能够有效弥补市场发展而造成的严重缺陷，最终造成了市场处于一种相对无序的运行状态。一般看来，政府失灵状况是政府干预成本大于收益的表现，也就可以简单理解为，政府在弥补市场经济缺陷的时候，选择的行政以及立法手段，无法真正改善以及解决市场缺陷，甚至导致了缺陷的严重与加深。西方社会为了能够真正意义上实现社会经济效益最大化的目标与根本任务，实际上已经针对现存的经济体制进行了全面的探索，以至于终于形成了市场经济与宏观相互调控的逻辑方法与原则。

　从经济学理论的角度来看，彩票发行与销售过程中，法律监管所需要遵循的经济学依据主要包括两个层面。第一个层面为社会公益理论，其主要是指通过发行以及销售，筹集公益金，最终服务于社会公益事业。所以，针对彩票市场本身的法律监管问题，也必须要遵循相应的公益原则，这样才能确保发行以及销售过程中筹集到的资金切实服务在社会公益事业层面。从经济学的角度来看，购买彩票本身与投资实际上是有着根本区别的，因此购买彩票本身并不能够算在投资的范围当中。同时，彩票购买本身也不属于单纯的投机行为，因为彩票本身获取的公益基金是取之于民且用之于民的，对于社会的长久经济发展来说是具有促进作用的。购买彩票本身，可以带来物质层面的回报，当然一旦中奖，也可以带给彩票购买者心理层面的刺进以及精神层面的愉悦感。彩票本身表现为彩票的发行者，即国家与消费者，即彩票购买者之间存在着奖金分配的关系，所以彩票所反映出来的是奖金的所有权关系，其利润主要来自于彩民。因此，彩票本身也可以理解为其最大的受益者为彩票发行者，属于一种典型的无痛税收形式。彩票发行是一种典型且特定的活动形式，其本身具有明确的组织性、群众性、目标性以及动态性特点，故而在发行和销售的过程当中，必须要加强相关的监管力度。从管理经济学发展的角度来看，这种监管形式主要是指政府机构对于特定的社会主体活动之间，各项行为活动的一种行为上的限制。第二个层面为国家垄断经营理论。由于彩票市场目前已经成为了我国社会主义市场经济发展过程中的重要构成部分，但是，彩票本身具有一定的特殊性，这就要求国家对其进行严格的控制和管理。所以，彩票本身也是相对特殊的市场，属于国家垄断经营的一种产品。也正因为如此，国家对彩票市场的控制，可以切实保障彩票发行销售过程中的规范性以及确保其规模。国家通过垄断彩票发行这一行为，可以切实引导人们树立相对健康

　的彩票购买心理，进而建立相对规范的彩票发行以及市场机制，切实保障了彩票本身的公平性以及公益性特点。

　（四）彩票市场监督过程与内容 从彩票市场监督的角度来看，其市场监督管理过程当中，包含的彩票相关法律条款包括以下几个方面。

　第一，其针对我国彩票市场管理体制进行了明确，也就是说我国的彩票发行以及销售是由政府部门所主管的。在 2012 年我国所实行的《彩票管理条例实施细则》当中，就针对彩票发行问题进行了明确的规定与规范，并且对管理制度政策等多方面的内容进行了诠释和阐述。资金使用问题，由财政部门监督负责和管理，审批彩票的品种以及具体的停止与否等相关问题，也由政府部门进行审批和变更管理。省级的彩票发行管理中心，需要对彩票销售问题进行全面负责。我国的彩票由国务院许可认证，财政部门负责监督和管理，分别属于福利彩票管理中心以及体育彩票发行中心进行发行和运营。

　 第二，对彩票运行规制进行了全面的规定。因为国务院许可进行彩票发行，因此禁止在国内进行非法彩票的发行。财政部门需要批准增加国家内部彩票的种类，销售两种彩票本身都需要获得相关的委托与资质证明要求。

　第三，彩票市场监督管理内容也包括了规范彩票市场的税收制度。依据我国财政部门、国家税务总局的相关规定来看，目前针对单注彩票获得一万元以上的奖金部分，则需要征收 20%的个人所得税。低于一万元的奖金则予以免税的原则。针对体育彩票以及福利彩票发行收入，则实行营业税全免的原则。电脑福彩投注通过代销方式进行福利彩票销售的，取得的任何形式手续费，均要按照相关的章程征收 5%营业税作为税收组成部分。

　三、 现阶段我国彩票发行与销售过程中所暴露出的法律监管问题

　（一）法律监督制度存在不够健全的情况

　 以现阶段我国彩票发行与销售的实际情况来看，法律监督管理制度不够健全是比较明显的一个弊端，同时也是直接影响法律监督管理效果的关键。针对彩票发行与销售立法来说，许多国家都是现针对彩票行为进行法律制定，然后进行彩票发行。但是在我国，则是彩票发行行为在前，彩票立法在后。在这样的情况下，

　往往就很容易出现关于彩票的纠纷问题。同时，由于我国没有专门调整彩票发行以及彩票销售的相关法律规范，这也就使得许多有关于彩票发行以及销售的纠纷一旦出现，就无法在第一时间得到切实解决。故而，纵观整个彩票市场，普遍存在秩序比较混乱的情况。即使现阶段我国彩票市场发展前景相对较为广阔，但是正因为其没有相对统一并且完善的法律规范以及规制对彩票发行和销售过程进行规范，最终势必会造成我国彩票业发展受阻，最为严重的会直接制约该行业的快速进步与良性发展。

　（二）法律监督和管理不力 所谓的法律监督和管理不力，实际上也直接影响着我国彩票业的健康可持续发展。目前我国还没有一部相对正式的彩票法律，因此彩票发行以及彩票销售所遵循和依据的，都是由国务院印发的相关通知以及财政部所制定的管理制度乃至是民政部以及国家体育总局针对彩票发行所制定的相关规章制度等等。这些行政法规本身出自于多个部门，这也就导致了部门管理相对混乱，监管不严和监管不力等诸多问题日益暴露出来。

　早在 2004 年发生在陕西西安的宝马彩票案，可以说是轰动全中国。事件回顾为 2004 年 3 月 23 日上午，17 岁的刘亮来到西安市东安街的体彩销售现场，那里人头攒动，很多人都在兴致勃勃的购买彩票、现场刮奖。这是当年极为流行的一种抽奖方式“即开式彩票”。彩票主办方会租下一块空地，将奖品（主要是汽车、摩托等大件）摆在主席台上，引诱老百姓前来购彩、刮奖。刮开后的图案如果与中奖图案一致，就可当场领走奖品。看到这一场景，农村小伙刘亮也来凑热闹，他买了 10 块钱的彩票，刮开其中一张，赫然出现了“草花 K”的图案。出了“草花 K”这个符号，意味着刘亮已经中了一等奖，有机会上台进行第二轮抽奖。如果再中，就能得到特等奖宝马车 1 辆和 12 万元现金。刘亮被请到主席台上，工作人员拿出标着 1、2、9、10 的四个信封让他挑选。刘亮挑了 9。在西安市新城区公证处人员的监督下，刘亮从 9 号信封中抽出一张纸，上面写着” “宝马”！

　这个小伙子中了特等奖！

　刘亮在工作人员的指引下，戴上大红花，随着女模特坐上轿车，在西安市巡游了三个小时，为即开式体彩做足了宣传。宣传完毕，刘亮美滋滋的返回家中，就等着去体彩中心正式兑现宝马和奖金了。

　直到这通电话的到来，刘亮一怒之下爬上广告牌，威胁自杀。4 月下旬西安警方开始彻查彩票销售的整个经过。这一查就查出问题了。

　此次开奖共销售彩票 1700 万元，产生了 4 位宝马大奖得主，分别是：3 月 20日中奖的四川人杨小兵，3 月 22 日中奖的陕西汉中人刘晓莉，3 月 23 日中奖的刘亮，3 月 24 日中奖的河南宜阳人。经警方核查“杨小兵”的身份信息与户口信息完全不符，而“王军”的身份证号少了一位数，两人所留联系电话也都是空号。唯独汉中的刘晓莉确有其人。经审讯得知，整个即开型彩票发售就是一场精心筹划的骗局。

　首先，孙承贵会将前一期其他中奖者兑付过的“草花 K”取来，交给“托儿”，让他（她）们进入二次抽奖环节。在二次抽奖环节中，孙承贵再拿出几个信封，其中一个信封里有“宝马纸条”，孙承贵会暗示“托儿”去抽这个信封，从而骗取大奖。

　那么孙承贵是怎么知道经过公证的牛皮纸信封中哪个有“宝马纸条”呢。

　原来中奖信封虽然是在公证处监督下密封的，但是保管者却是孙承贵的老板杨永明，杨永明在保管时用 100 瓦灯泡照信封，一下就看出哪个里面有写着宝马的纸条了。然后再记住这个信封的编号，就可以控制谁能中奖了。真正抽中“草花 K”的中奖者登台时，拿出的都是没奖的信封，那就怎么也抽不走宝马。“托儿”上台时再拿出有奖的信封，让“托儿”来抽取，如此一来自然“百发百中”，“托儿”们次次可以中大奖。按道理是不会出错的。但是当天偏偏出了篓子，杨永明犯了糊涂，记错了信封编号，于是孙承贵面对刘亮时错误的拿出了含有宝马的信封。这个信封又好巧不巧的被刘亮抽中。因为杨永明的这一失误，刘亮极为意外的中了宝马。

　 这一案件的产生和出现，严重影响了我国人民对彩票这一略带新鲜事物的信任，甚至很多人都开始觉得彩票本身就是作假的行为。出现这一情况实际上就是因为我国并没有在彩票发行和销售的过程当中予以更多的法律层面监管，因此直接影响了其公信力的体现，长此以往，势必直接导致我国彩票行业发展停滞不前。

　（三）缺乏相关的责任意识

　 法律监管部门以及相关的彩票发行与销售负责人普遍存在责任缺失的情况，这主要表现为以下几个方面。首先行政法规以及部门规章对于彩票发行以及销售

　过程中法律监管责任存在严重的不明确现象，这就导致了监管缺位情况的产生。目前我国彩票主要是由民政部门福利彩票中心以及体育总局体育彩票中心发行和管理，所以在彩票发行和销售的过程当中，民政部门既属于裁判员，又属于运动员。法律监督管理责任主体的不够明确，直接导致了监管缺失现象的产生和出现。其次，部分行政法规以及部门规章对于现阶段我国的彩票发行与销售过程中，法律监督和管理虽然又了明确的具体责任划分，但是彩票的发行和销售部门存在严重的不作为现象，这也会直接造成监管责任严重缺失，对于保障彩民的合法利益来说是极为不利的。

　（四）彩票法律存在弊端与漏洞 从目前我国立法情况来看，彩票发达国家的立法内容相对比较完备且相对比较细致，从司法实践的角度来看，其司法操作的实践性也相对较强。我国的彩票法律规章和制度的内容相较于其他国家来说，还具有一定的滞后性。因此，彩票法律的相关性质以及彩票合同等方面的相关问题规定具有一定的不全面特点。这也直接导致了一些学者对于彩票本身的法律性质以及法律关系本身存在着诸多的看法与人士，这在我国彩票发行与彩票销售的过程中，是法律监管层面暴露出的主要问题之一。

　鉴于上述存在的四个方面问题来看，深入分析其原因，实际上可以从根本上改进这一现状，对于维护我国彩票发行以及销售过程中的市场秩序和行为是非常必要的。因此，下面将对目前我国彩票发行和销售过程中法律监管存在问题的具体原因进行全面分析和阐述。

　第一，造成法律监督管理制度不够健全的原因，主要是由于我国彩票法律制度立法相对之后，尤其是新中国成立之后，我国彩票行业发展进程仅仅有 20 多年，无论是从学术研究方面来看，还是从法律制度层面来看，都是相对较为缺失的。我国还没有一部相对完善且专门的彩票法。由于彩票本身作为一种特殊的商品形式，所以许多时候人们容易将彩票片面的理解成为博彩业，这就导致了彩票行业发展具有一定的灰暗面。若没有相关具有权威性的专业性法律条款与文件对其进行明确，不能对市场进行全面规范，就会直接影响人们的判断，甚至会使得越来越多的人产生疑惑，彩票行业发展的底线到底在哪里，如果自己成为了彩民中的一员，那么自身的权利又如何不会被侵犯。种种疑虑以及问题的出现，表明

　我国必须要建立专门的法律法规，这样才能在一定程度上制约我国彩票市场的发展。从某种程度上来看，如果是具有一定程度的行政干预，往往更加容易使得彩票市场发展顺利。但是到了市场发展的后期阶段，如果没有绝对高层次的法律对其进行制约和管理，我国彩票行业的发展还是会面临严重的瓶颈期，无法实现真正意义上的突破。因此，在彩票行业快速发展的当下，极其需要一部具有高效力的法律对我国彩票市场发展情况进行规范，使得我国彩票市场处于相对更加健康的发展状态。现阶段我国彩票行业发展过程中相关的立法层次不够高，大多数都是来源于国务院相关通知，或者是由财政部门制定了相应的管理制度与政策。并没有形成与发达国家相类似那样具有高层次的全国性法律来规范彩票市场的健康长久稳定运行。

　第二，造成法律监管不力以及法律监管责任缺失的原因，主要包括三个方面。首先由于国家没有统一的监管主体，各个部门存在各自为政的情况，根据目前我国《彩票管理条例实施细则》来看，民政部门和体育总局分别监管之下的下属部门完成彩票的发行与销售工作。由于没有共同的监管主体，这样就会导致恶性竞争的情况出现，长此以往直接导致了彩票市场的长期发展不利，对各自系统内的业务进行各自独立指导，其他部门则没有相应对其监管的权力。其次，目前监管只能的划分存在一定的不科学性，这是因为监管部门的上下级机关之间，对法律监督管理职能划分不够科学。主要的管理权集中在了体育部门以及民政部门，我国财政部门对其的监督和管理力度相对较小。最后，我国针对一些彩票发行和销售过程中的违法行为处罚力度相对较小。违法成本较低，就会使得一些不法分子敢于钻法律的空子，这样也会造成监管不力以及监管责任缺失。彩票的发行以及销售部门长期不作为，直接损害了彩民的合法权益和利益。但是由于违法之后成本付出都很少，更容易造成监管责任的严重缺失和丧失。

　第三，造成彩票法律性质方面出现问题的原因，主要是我国的彩票发行与销售监管存在问题，究其本质而言，这是因为对彩票性质的认识不够全面，这就导致了其监管存在弊端。首先，彩票本身应该属于有价凭证的类型之一，并且彩票应该是属于国家垄断发行的产品。彩票凭证本身是证明彩票销售与购买者之间存在买卖关系的一种专门性的凭证，所以其应该是记载了关于彩票的各种可以读取的信息和内容。我们也应该将其作为根本出发点，对其进行性质层面的界定。彩

　票本身是在一定期限之内的一种有价证券行驶，也可以称之为专门的凭据。根据相关的法律效力进行划分，彩票属于特殊凭证行驶，中奖的情况之下，中奖者就可以依据这一凭证行使自身支付奖金和获得兑现的权利。因此，笔者可以简单认为，彩票属于一定期限之内的有价证券，其从经济学领域来看，属于典型的商品。彩票作为商品的一个类型和分支，其本身就必然会具有价值。但是也正因为彩票是一种有期限的商品形式，因此在开奖之前，可以称之为有价商品。但是当彩票已经开奖之后，如果没有中奖，则这张彩票的价值就可以看作为零。所以，从经济学研究的领域来看，将彩票称之为一定期限内的有价证券是更为准确的说法。

　第四，造成彩票法律关系相对不够明晰的原因，主要表现为彩票发行阶段和彩票销售阶段两个方面。首先，在彩票发行阶段的法律关系，应该明确在彩票发行的过程当中，应该存在着不同的部门分工。彩票的具体发行，也应该是由彩票发行管理中心执行的。但是，彩票的具体销售工作则是由省级彩票管理中心执行。二者之间存在着一种隶属关系，也可以说是领导和被领导的关系。其次，在彩票的销售阶段，消费者购买彩票本身应该属于民事活动的范畴，因此买卖双方应该是一种平等的关系。在这个过程当中，往往会涉及到消费者与彩票销售商、彩票销售商与省级彩票发行管理中心之间的关系问题。这些问题如果不能够被正确处理和对待，就会出现我国彩票发行和销售过程中法律监管存在弊病的情况。

　 四、 未来我国彩票发行与销售过程中法律监管层面优化与完善策略

　（一）注重从立法层面进行完善 1、针对市场情况制定统一的《彩票法》 针对目前我国彩票发行与销售过程中，在法律监管层面暴露出的问题来看，首先需要注重从立法层面对其进行完善，而制定与市场情况相符合并且统一的《彩票法》是尤为必要的。彩票的发行与销售，是需要严格遵循立法情况，依据一定的程序所进行的，这样才能确保立法具有严肃性以及权威性乃至稳定性的特点。国家本身就应该注重对彩票法的尽快制定，尤其在彩票法处于准备阶段的时候，就应该进行立法层面的预测，对立法规划等进行全面编制。在立法准备阶段工作都已经全部完成之后，就应该进入到由彩票法案转变为彩票法的过程当中，

　这个环节也是由立法机关所执行与监督完成的。最后的阶段，则是进入了彩票法的后续完善阶段。在整个过程当中，主要就是由立法机关开展的一系列活动，其中包括立法解释、修改、补充等多个方面的工作，其目的主要就是为了使得彩票法不断适应社会的发展与动态变化。

　纵观现阶段我国彩票行业的发展情况来看，实际上我国彩票行业已经逐步发展成为了一个相对完善的产业，上下游相关的就业从业人员数量也相对较多。彩票产业发也是调整国家彩票产业政策制定，以及全面落实过程当中，发生经济关系的一种规范总称和形式。所以，彩票产业发包括了彩票产业的相关政策，而彩票运行的过程当中，其所涉及并且发生的经济关系则包括竞争关系、监管关系等等。以目前我国彩票行业发展的实际情况来看，普遍比较缺少相对高层次的彩票法律对彩票市场运行进行规范，而彩票产业政策也往往会受到其他多方面政策对影响。因此彩票法对制定就显得相对比较复杂。依据近些年来实行的《彩票管理条例实施细则》以及其他相关联的彩票管理制度，其可以看作是彩票行业实行的产业政策。而这些政策在立法的时候大多都为行政法规以及相关的规章制度，并没有相对有力的调控与效果。立法本身并不是从头就有的，而是在社会的不断发展进程当中，当社会经济发展到一定程度之后才会出现和产生的一种常态。因此，在未来的发展过程当中，理应依据彩票发行以及销售情况在我国不同历史阶段所具有的不同历史特点进行全面的分析与阐述，最终为后续彩票立法行为的开展提供必要的条件以及相应的奠定基础。

　通过彩票法进行彩票运行过程中相关权利与义务层面的规范，实际上也可以有效规范彩票的具体买卖行为，对于推动我国彩票业的良性发展极为必要。通过彩票行业相关立法，可以切实加强对彩票发行行业的监督，同时对彩票发行主体以及彩票资金的合理利用，确保彩票购买者本身的权利和义务，保障其中奖概率均具有一定的保障作用。同时，在中奖方式规定方面也又了一定的界定，这对于充分利用彩票法解决彩票运行过程中出现的一系列问题，都切实做到了有法可依，更明确了相关的责任。

　2、建立与形成和完善与彩票发行以及销售相关联的配套法律法规准则

　 除了需要建立相对统一的《彩票法》之外，更加需要注重对彩票发行以及销售过程中的相关配套法律以及法规进行明确。为了切实保障彩票发行和销售过程

　中，法律法规与其具有一定的适应性，就必须要具有针对性的对相关配套问题进行完善。一般看来，彩票发行与销售的有关法律法规需要从立法层面进行解释和修改，后续还需要进行必要的补充、汇总，这样才能使得彩票发行和销售的有关配套法律得以在后续的修改中不断完善，符合立法原则。

　（二）从彩票发行与销售法律监管层面入手 1、注重从国家层面加强彩票发行与销售的监管力度 要想切实提升彩票发行与销售过程中法律监管力度和效果，就必须注重从国家层面加强对彩票发行与销售过程中对监督管理力度。具体需要从以下几个方面入手。

　首先，彩票发行与销售由国家统一监管，具有明显的优点。没有国家进行监督和管理，在彩票市场建立与形成的初期阶段属于完全竞争的状态，但是这种状况以目前行业发展情况来看是完全不会出现的。因为这种完全的自由竞争模式在最后的发展过程当中，势必会造成大的彩票发行机构将一些小的彩票发行机构挤掉，最后出现了严重的垄断现象。市场经济体制之下，资本逐利是一个典型的现象，而在这样的过程当中，私人资本也在很快的速度下大量的涌入市场，这对于彩票的长期发展来说是极其不利的，很容易将彩票本身这一具有公益性质的产物引入到博彩的行列当中。因此，彩票需要国家进行相应的监督和管理，并且需要国家站在相应的制高点，对其进行全面的控制，并且尝试对其进行良性的引导，确保其可以实现良性发展。因此，现阶段完全竞争的彩票发行模式和垄断竞争的彩票发行模式，在我国的经济发展以及市场进步当中，都是非常不合适的。

　其次，彩票的发行与销售需要国家层面的监督。垄断性的经营彩票实际上也有合法以及不合法两个方面的区分，目前看来，世界各国针对各国的实际情况，也基本上都制定了相关的法律，并且在法律条款当中都明确提出彩票发行和销售是禁止非法垄断的。我国发行彩票，实际上也是为了促进我国体育事业以及福利事业的快速进步与发展，并不是为了某一个特定组织机构进行利益的谋取，因此在未来也不排除其他的部门进行彩票的发行。在彩票发行的过程当中，往往会出现部门彩票相互竞争的恶劣情况，因此这种部门垄断发行的模式，实际上也有着一定的竞争态势，对于我国彩票市场的发展来说是极为不利的。故而，国家应该成立属于国务院管理之下的彩票发行委员会或者是属于国家管辖范围之内的国

　家彩票公司，这样就可以实现一家发行的目标。然后则需要将彩票资金合理的分配给所有有相关需要的部门，这样就可以避免各个部门彩票行业之间进行无序的恶劣市场竞争。现阶段我国彩票发行是由两个部门进行的，因此在彩票发行以及销售的过程当中，或许的彩票公益金本身也会在很大程度上按照相关的比例分配给体育部门和民政部门，其他的部门要想获得相关的彩票公益金，也会相对比较困难。故而，这就需要建立国家彩票公司，充分依据各个部门的实际需求与实际特点 ，对彩票公益金进行平均分配，这对于后续更好的实行彩票发行目标，确保彩票行业的有序发展是极其重要的。

　2、实行彩票发行与销售之间的监管和经营分离政策

　在彩票发行与销售的过程当中，应该实现监督管理和经营相互分离的政策与原则。彩票行业是由一个相对统一的，属于国家的彩票公司进行运营的，因此公司需要在国家监管部门的相应监管之下，才能全面参与到彩票运行的过程当中。国家监管部门对彩票公司的运营情况进行监督，实际上也可以切实保障彩票市场逐步趋于稳定，以及国家的相关利益能够得到保障与实现。但是，国家彩票公司在经营与发展的时候，往往也容易使得彩票市场始终保持一种活跃性。故而，在这样的运行机制之下，国家以及彩票公司从定位、目标选择等方面来看，是具有明显区别的。彩票公司实现了经营利润，而国家也在一定程度上获得了税收和相对高比例的彩票公益金，实际上是一种双赢的局面。国家彩票公司在运营方面，实际上也属于独立经营的状态，其具有市场主体的资格，同时彩票公司也可以即你可能减少最小的消耗，从而获得最大程度的利益，最终切实完成设立国家彩票公司的目的和作用。通过设立彩票公司，从市场经济发展的角度来看，可以切实提高彩票行业的市场份额，增加其行业利润，并且尽可能降低运营成本，使得彩票公司具有更为正确的发展方向和观念。通过法律规范的形式，对国家彩票公司的财产责任进行明确划分和处理，实际上对于切实增强彩票公司的整体经营责任心以及提高其信心，具有一定的帮助，同时更为我国彩票市场的运行带来了源源不断的动力与保障。

　3、注重彩票发行与销售过程中法律监管的公信力体现 要想切实提升我国彩票发行与销售过程中的法律监管效果，就必须格外注重彩票发行与销售过程当中，法律监督管理的公信力体现。彩票所具有的社会公信

　力问题始终是保障以及维持彩票行业长期生存以及长久发展的关键性指标。但是不得不说，我国在彩票行业发展进程当中，也有许多典型的案件，这严重的损害了彩票公信力。比如发生在 2004 年的陕西宝马案，可以说是彩票行业发展过程中比较恶劣的一件案件，其本身所暴露出的，直接影响了彩票行业发展的公信力，也正因为其严重损害了彩票公信力，因此大众对彩票本身的信任度明显降低。所以，在未来的发展过程当中，只有不断提高彩票公信力，才能使得我国彩票发行与销售水平不断提升，对于稳定以及建立有序的良好的彩票市场具有一定的推动力。所谓的公信力，实际上也是在一点点慢慢发展过程中逐步积累起来的。彩票公信力本身，更是建立在社会公信力基础之上的。2004 年的陕西宝马彩票案例，对我国彩票行业社会公信力的影响可谓是致命的，甚至在很大程度上使得人们对彩票对信任度为零，而彩票对社会公信力也逐步跌倒了冰点。鉴于此，社会公信力在社会公共生活当中所具有的作用是不容忽视的，公共权力在面对时间差序以及利益交换过程当中，所表现出来的往往是一种公平正义，同时代表的也是社会所需要承载的人道民主责任意识。故而，其本身即是一种社会系统的信任表现，更是公公权威的真实展现。从某种程度上来说，具有相对浓烈的政治色彩。所以，公信力所体现的也是社会对政府的一种信任程度，简单看来，公信力可以认为是信用的体现。彩票作为一种特殊的商品，由国家负责经营和专营。彩票本身应该是由国家垄断发行与监管的，所以在我国的彩票发行与销售过程当中，彩票是具有核心价值的，而这个核心价值的根本体现就是社会公信力。彩民之所以购买彩票，这是完全基于人们对于政府的无条件信任，所以才会促成彩票购买这一现象。而在彩票运行的过程当中，公信力就会在这...