调研报告：党建引领基层社会治理实践探索与规律研究

　党建引领基层社会治理的实践探索与规律研究

　党的领导是中国特色社会主义的最大优势，8900余万党员是我国社会治理的中流砥柱。推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其是推进基层社会治理体系治理能力现代化必须发挥最大优势、依靠中流砥柱。

　XX作为改革开放的前沿，也是社会矛盾的先发早发地区，先于内地欠发达地区接受新形势下各种社会矛盾风险的挑战与考验。近年来，XX多地的党委政府和工作部门，在应对风险与挑战过程中，探索坚持党建引领，带动基层社会治理现代化之路，取得了成功经验和典型样板。但遗撼的是，诸多典型经验重复着“猴子掰玉米”的故事，“盆景多，风景少”，抓的时候轰轰烈烈，抓过以后没有推开，不仅省域范围内，不少经验甚至“不出镇街”。究其原因，有的是经验本身属于硬性培植的结果，不具科学性；有的是经验繁琐复杂，缺乏操作性；有的是大成本投入，难以学习复制等。

　近期，我们在省委党校的组织下，对基层党建与社会治理工作抓得比较好，走在全省乃至全国前列的几个地区进行了实地调研，尤其对诸暨市的“枫桥经验”、浦江县的“郑家坞样本”、宁波北仑区的“金葵花党建”模式进行了分析研究。这些地区的基层社会工作取得了突出成就，治安秩序良好、人居环境美好、干群关系密切、人文关系和谐，群众的安全感、幸福感、获得感达到90%以上。

　追根溯源，我们发现这些基层治理成效好的根本原因，是党建工作都抓得好，基层组织战斗力强。对此，我们对党建引领基层治理进行了系统梳理，意在探寻党建引领社会治理规律性的内涵，在此基础上化繁为简，探寻党建引领基层社会治理的基本路径与规律性特征，为推动“盆景”形成“风景”作一些有益探索。

　一、建强战斗堡垒，是党建引领基层社会治理的根本保证

　习近平总书记在党的十九大报告中指出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的基层组织是基层社会治理的“龙头”与核心。在社会治理工作中，基层党组织承担着政治领导、思想引导、组织保障与表率示范等责任，其在社会治理中的作用是决定性的，支部强则形成有效治理和良好秩序。相反，支部弱则基层社会事务无人问津、村居环境脏乱差、治安案事件与安全生产事故多发高发。优秀的党组织是坚强的战斗堡垒，能够有力有效地带领群众发展致富，带领群众运用德治、法治、自治三结合的方法维护社会安定有序。“枫桥经验”的发源地-----诸暨市枫桥镇就提出“群众看干部、干部看支部，支部想想头、群众有甜头，党员走前头、大家有奔头”。从基层党组织的实际情况看，建强战斗堡垒，必须解决不在位、不团结、不公正、不担当、不作为等“五不”问题。浦江县郑家坞镇持续开展“三全党建”活动，即全科干部、全面过硬，全责书记、全面履职，全心党员、全责服务，全面建强战斗堡垒，为基层社会治理提供坚强组织保障。为解决不在位的问题，他们在基层换届选举时即设定刚性门槛，不能做到全时在位的不能参加村“两委”选举。

　在开展“全科干部，全面过硬”建设中，着力把基层干部队伍打造成为“把握政策有水平、服务群众有本领、落实工作有办法”的学习型、服务型、落实型干部队伍，并且做到思想政治过硬、能力水平过硬、作风形象过硬。

　在开展“全责书记、全面履职”活动中，郑家坞镇党委开展了“我是党支部书记十项行动”，建立了人手一册的支部书记全责档案，通过责任项目化、工作条目化，督促每位支部书记全面履职。十项行动包括支部书记列清单、支部书记走农家、支部书记上党课、支部书记冲一线、支部书记立规矩、支部书记谋发展、支部书记作述职、支部书记强队伍、支部书记守阵地、支部书记创家园等。

　在开展“全心党员、全面服务”活动中，出台了党员联户办法，即要求党员按照“就近就亲就便”的原则，实行党员自荐，自主申报认领5—10户联系户，其中村班子成员必须联系重点户，再由村党支部组织征求农户意见进行审定，最后召开全体党员大会予以确定。联户的做法，把基层社会治理的触角延伸到了社会末端。为增强党员的身份意识，他们在每位党员家门口悬挂了“两块牌子”，一是“我是共产党员”的标志牌，让群众来监督自己；二是党员联系农户的公示牌，每天出门进门时，都能看到自己联系的对象，时时提醒党员自己该到农户家转转了。党员同志还制作了“党群连心卡”，标名党员姓名、联系电话、职责等，并发放到每户农户，实施双向监督。“两块牌子”的挂出，既是党员身份的展示，也是党员责任的提示，实现了平时敢“亮”出来，关键时刻敢“站”出来。

　郑家坞镇的“全心党员”还充当着“十大员”的具体职责：即政策法规宣传员、先锋模范表率员、社情民意调查员、群众工作监督员、发展新党员的推荐员、民生实事帮扶员、环境卫生守护员、文明新风传播员、矛盾纠纷调解员、党务村务联络员。为保持党员联系工作的积极性，郑家坞镇还按照责权一致原则，规定党员网格长的意见和建议必须得到尊重，包括上级党委和相关部门在对农户开展各类政治审查、审批农户建房指标、困难补助、评优评先前，都必须先听取党员网格长的意见和评价。

　郑家坞镇的“三全党建”有力地强化了基层党员干部特别是支部书记的身份意识、责任意识、形象意识、表率意识，激发了党员干部的先进性和进取心，为履行社会治理任务奠定了思想基础和组织保障。

　诸暨市为解决村居干部不在位的问题，制定了“坐班值班制度”，规定正常情况下必须有1名村书记或主任、2名村两委干部、1名文书在职在位，确保群众随时能够找到干部、反映诉求。他们还把每个村书记、主任竞选时的“创业承诺”上墙，随时对照检查。接受群众监督；还要求每个村编写“村官志”，看看每个干部在村发展建设中是青史留名，还是碌碌无为。这些措施的实施都非常有效地激发了基层党员干部的事业心、进取心、责任心。

　二、构建科学体系，是党建引领基层社会治理的关键路径

　建强基层战斗堡垒后，如何实施有效领导与治理是摆在基层党组织面前的首要任务。要求基层党组织抓好体系设计，着力将党的领导力、引导力和影响力辐射到社会末端。宁波市北仑区、诸暨市枫桥镇、浦江县郑家坞镇经验的一个共同特征是构建了一个以基层党组织为核心，以党员干部为骨干，以社会组织为触角，延伸到社会末端、覆盖全体人民群众的工作体系。从而确保了党的声音一传到底、党的指令一贯到底。

　如，宁波北仑区红联社区构建基层党组织领导基层治理的体系设计，具有城市样板意义。该社区范围内共有常住人口1.2万余名，是一个农、居、商混合的典型老社区。为破解社区无物业小区多、老弱病残群体多、外来人口多的服务难题，社区搭建了“社区党总支统筹领导、社会组织落实协调、55支志愿者队伍共同参与的组织框架，在党员人数较多且志愿者服务活动开展稳定的社会组织中建立服务型和文体型两个党支部，在社区公益基地的各个服务阵地设置党员示范岗，137名社区党员中70%进入社会组织志愿者队伍，成为推动社区建设、社会治理的动力源。从而形成了以10名社工及各党支部书记组成的党总支为花蕊、137名党员及55个志愿者服务组织为花瓣、1800名公益与平安志愿者为花叶，服务覆盖全社区1.2万名群众的“金葵花开”科学格局。为进一步优化这一格局，社区党总支还建立了社会组织党建指导中心、社会组织服务指导中心和志愿者指导中心“三中心”，确保党组织建设、社会组织建设、志愿者队伍建设常抓常新。

　而金华浦江县郑家坞镇的做法则具有农村的样板意义。该镇在建强基层村居党支部的基础上，按照镇领导联村、村干部党员联系5至10户农户，形成党支部为圆心、村干部与党员为核心层、党员联系基本农户为紧密层的同心圆格局。

　同样，绍兴诸暨市历史上以“好诉善松”出名，一度是“小事110，大事进北京”。近年来，该市强调“党建就是生产力”，创立了“四个赶考”工作法，确保党的领导力量下沉，在强党建的同时强治理。诸暨市建立了“市领导进村赶考、镇街领导下村赶考、机关干部返乡赶考、村居干部入户赶考”工作制度及细则，强化基层党的领导和发展治理。2016年，全市上访人次下降了30%以上，初信初访化解率达到100%，全市一半以上行政村成为“零上访村”。

　三、形成日照效应，是党建引领基层社会治理的科学格局

　“日照效应”就是要求基层党组织像太阳一样，向广大人民群众播撒党的关爱、传递党的温暖、孵化促进万物滋长。中国社会治理现代化的发展趋势是建立“一元主导、多方参与、各司其职”的协同治理模式，就是在党组织的坚强领导下，由政府负责，以有效的制度设计、工作机制，促进包含社会组织、公民等多方主体有序参与的协同治理模式。中国共产党的执政党地位，决定了党建引领是中国社会治理现代化的核心内容，各级党组织是社会治理的主导者。党的各级组织在社会治理实践中“日照效应”，主要体现在三个方面：一是组织孵化。宁波市北仑区推行“党建+治理”的工作方式，通过加强基层党组织和政府在社会治理中的领导性、主导性地位和功能，并通过平台整合区域资源，促进基层政府全面转变职能，推进“放管服”改革。这其中最关键的是设立“1+N+1”模式的区域性党组织，“1”是区域性党委或党总支，“N”是按照属地划分，将区域内的N个组织按自然属性单独建立党组织，此外再专设1个功能性党组织，将区域内零散的、流动党员管理起来，发挥党员管理“蓄水池”的作用和党建空白点“孵化器”的作用。目前，北仑区已经建成59个区域化党建片区，覆盖了农村、工业园区、城市社区、城郊结合部、商圈等不同的社会空间形态。

　二是行动引领。即通过发挥党员的先锋模范和带动作用，通过党员责任制等形式，保证社会治理行动的有效实施。宁波涌现了许多党员干部联系群众、模范带头的好经验、好制度。前面谈到的红联社区，从2007年开始，不仅专职党员干部和社工全职做好社区治理工作，还挖掘和找出居住在社区的有闲余时间、有奉献精神、有才能专长的老党员、老干部，以他们为“红色头羊”和骨干，带头组建各式各样的社会组织。再通过社会组织引导群众积极参与社区建设服务，推进基层善治，形成葵花向阳开的局面。通过这些“红色头羊”的带领，极大地提高了居民的参与度，丰富了社区居民精神生活，提升文明素养，邻里更加和谐，居民的生活变得多彩多姿。又例如：北仑新碶街道的“红领之家”党员志愿服务队，成员以拥护中国共产党党章、爱好公益、乐于奉献的党员、预备党员、入党积极分子以及其他积极向上的热心公益人士等“红领”为主，追求红色信仰，宗旨是服务人民、引领社会、提升自我。“红领之家”以“网络+实体”方式，构建起“成员实名、项目策划、活动申报、服务积分、积分兑换”等五项制度。通过志愿服务，让百姓看到党员身上的党性，树立了基层共产党员的先锋形象。据统计，截至2017年4月底，“红领之家”共有注册志愿者1061人，党员、预备党员、入党积极分子占到了75%，并协助新碶街道党工委发展预备党员374名，党员215名，培育党务工作者17名。累计开展各类志愿服务1810次，服务总时长36537小时。无论寒来暑往，“红领之家”平均每天组织一次活动，用实际行动践行“为人民服务”的诺言。“红领之家”以党建社会化为目标，不但增强了党组织的吸引力和凝聚力，密切了党群干群关系，破解了基层党建中存在的难题，也为广大党员在社会治理中发挥先锋模范作用开辟了新的思路。

　三是动员群众。群众路线是党的生命线。动员群众参与社会治理、维护社会秩序、促进社会和谐既是工作方法，也是工作目标。以北仑红联社区为例，红联社区以党员志愿者骨干为“红色头羊”，头羊带头建成了社会组织培育发展服务中心——“阿拉的家”，发挥“孵化培育、组织建设、项目策划、资源链接、政社联动、自治服务”六大功能。并制定了“优选头羊、建章立制、备案登记、筹划项目、组织参与、运作实施、跟踪评监”的社会组织培育发展流程，与多家社会专业机构合作、引入专业社工等，为社会组织从初创到成熟提供了一系列服务，使社区社会组织蓬勃发展。红联社区目前已经打造群众广泛参与的学习、文体、融合、服务、公益、治安等六大类型社会组织56个，拥有成员2000余人。学习型组织中，“百姓大讲坛”让“草根”当主角，百姓事百姓讲；文体型组织中，“甬剧班”“拥抱明天”等艺术团说拉弹唱、翩翩起舞；公益志愿型组织“金葵花”爱心集市，集中提供各类服务，拾掇起流淌在血脉里的暖人爱心；服务型组织“巧嘴阿姨工作室”“相约健康吧”等为居民日常生活带来极大便利；融合型组织“和谐共建理事会”，融合海警二支队、学校、医院等共建单位的力量，吸引更多群体和人才参与社区建设中来；治理型组织集结15个小区业委会的力量，为小区居民打造“安全防火墙”。“社区担子重千斤，社会组织挑八百”。为优化社会管理，红联社区还建立了优胜劣汰机制，淘汰一些运作不规范、不科学、没有生命力的社会组织，培育和入驻一些群众需求大、社会效应好、生命力强的社会组织，推陈出新，保持社会组织的生命力。社区还成立“积分银行”，制定“激励回馈法”，调动志愿者积极性。设立社区公益基金，为社会组织蓬勃发展添砖加瓦。社区还拓宽视野，打破地域限制，面向全社会寻找共建力量。通过搭建活动平台、策划公益项目等方式调动共建单位积极性，使其在文明创建、文化交流、扶贫帮困、健康教育等方面发挥重要作用。

　四、充分整合资源，是党建引领基层社会治理的重要举措

　基层社会治理一定意义上说是整合、优化各类资源因素的过程。通过资源因素有效整合，将党委、政府、社会组织以及公众等相关主体的能动性集约化地开发和运用起来，才可以集中更多的财力、物力和人力，有效化解社会矛盾纠纷、提供公共服务、实现良治善治。

　“枫桥经验”是我国基层社会综合治理的一面旗帜。50多年前，诸暨市枫桥镇干部群众创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，得到毛主席的批示肯定。“枫桥经验”中的一条重要经验就是整合资源、统筹发展，即坚持治本与治标、眼前与长远、顶层设计与基层创造并重，注重发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律作用，组织动员广大人民群众依法有序参与社会管理，积极整合各类资源，以和谐促改革发展。在新的历史条件下如何丰富和发展“枫桥经验”，为加强和创新社会治理做出更大贡献，诸暨市作了深入研究和探索。一是着力构建公共服务平台。新建1.5万平方米行政服务中心，通过地点、资源、人员、功能“四整合”，建立“一站式”行政审批服务、举报投诉、“96345”社会管理服务、数字城管和“110”应急联动指挥等五大平台。二是致力构筑“点线面”结合的大调解模式。即以基层网格为点，以专业调解机构为线，以市镇村三级联动为面。市级建立社会矛盾纠纷大调解工作体系建设领导小组，乡镇(街道)、行政村和社区全部建立人民调解委员会，基层依托全科网格员，形成多元化社会矛盾调解机制，实现“矛盾联调、治安联防、问题联治、事件联处、平安联创”。同时，适应新形势需要，组建医患纠纷、法院诉前、交通事故、消费权益、劳资纠纷、婚姻家庭等六大专业调解中心，并依托行业协会建立企业内部调解组织276家，实现专门人才调解专业矛盾。三是构建“互联网+社会治理”新模式。诸暨枫桥镇在全省率先健全完善“综合信息指挥中心”，整合多部门的资源，建立综治工作平台、市场监管平台、综合执法平台、便民服务平台“四个平台”，对涉及群众的事做到了“一渠道受理、一条龙服务、一张网联动、一站式办结”，使各部门（组织）做到在职能上融合、力量上整合、工作上配合、信息上汇合。小到路灯丢失、道路护栏缺损，大到违法违章、信访维稳，网友都可以通过平台流转处理，平台会根据事务（事件）性质流转到当地派出所、综治办、执法局、国土所、消防大队、环卫所、供电所等单位。

　嵊州市在以党建整合资源方面也进行了成功实践。相关人士介绍，嵊州市在建强基层党组织的基础上，整合八部门资源，集中力量办大事，用3到5年的时间让全市基层社会面貌大提升。这对于比较贫困的地区特别具有启发意义。如何整合党政资源、社会资源、企业资源、文化资源、传统资源等等，寻找基层发展的增长点，成为非常重要的课题。近年来，嵊州市级机关开展党组织和党员“双挂联”活动，74个市级机关党组织挂联近百个相对落后村党组织，452名机关党员干部挂联452个村和452户农户，已组织开展公益性服务480余场，认领责任岗652个，助推五水共治、三改一拆、环境整治等中心工作在基层落地生根。嵊州市委政法委介绍，他们以开展省“全科网格”示范市建设为契机，充分整合资源要素，综治、安监、市场监管、消防、环保等部门形成共识，有效整合条线上的人员、经费、物资，由乡镇（街道）统筹安排使用，犹如把分开的五个手指攥成了“一个拳头”，更易于精准发力。社会资源的充分整合，助推基层基础保障体系更加有力。如在资金方面，嵊州市联合农办、农林等部门，尽最大能力将涉农村的相关资金进行全面梳理整合和统筹使用，集中力量调配，提高资源扶持的精准性。特别是人力方面，抓好乡镇干部、村干部、党员、村嫂、企业家及乡贤这“五支队伍”在基层治理中的作用，成效十分明显。其中，乡镇（街道）班子成员每人包干负责１－２个村，确保点对点精准负责，情况直接掌握，问题一线解决；村干部队伍落实好民情分析会等制度，充分发挥“火车头”作用；党员队伍以主题党日活动为抓手，积极开展环境整治、特色产业发展等；村嫂队伍以村嫂志愿者服务队为平台，做好空巢老人、留守儿童、残障人员的帮扶；企业家及乡贤队伍通过搭建“牵手桥”，充分调动其反哺情怀，让企业家等乡贤主动参与扶贫捐赠和结对帮扶等，积极参与家乡创新创业，成为推动农村经济社会发展的重要力量。

　五、落实富民惠民，是党建引领基层社会治理的长青之树

　党建抓实了就是生产力，做强了就是竞争力。党建引领基层社会治理要与提升人民群众的获得感幸福感紧密结合，如果党建引领落实不到中心工作推动上、落实不到富民惠民上，将是不可持续的。这是我们在学习考察中的一个真切感受。

　要以党建引领有效推动中心工作落实。绍兴市深化“整乡推进、整县提升”，全面开展“五星达标、3A争创”工作，将政治引领的实效体现在“五水共治”、“三改一拆”、护航G20峰会、优化环境“八大行动”等中心工作落实上，引导广大党员争做狠抓落实、担当有为、创新发展、乐于奉献的先锋。2016年以来，全市基层党员干部认领党员治水责任岗4.5万个，做出“零污水”承诺14.3万人；2448名党员干部带头拆除违章建筑，共计8.1万平方米；4.4万党员干部带头开展安全隐患大排查，查处重要隐患6842个；10.5万名党员干部带头参与平安建设，参与护航G20调解矛盾纠纷1.2万起；15.7万党员干部带头参与环境卫生整治工作，切实整改乱堆乱放、占道经营等现象4.2万起。党建引领推动各项重点工作的开展，让人民群众切身感受到党建引领带来的新变化新气象。

　要以党建引领推动富民惠民政策落实落地。诸暨市在创新发展新时期“枫桥经验”中，总结出了“组织群众预防矛盾，富裕群众减少矛盾、依靠群众化解矛盾”的新成果，同时喊亮了“帮人要帮心、帮人要帮富、帮人要帮到底”的口号，赋予了“枫桥经验”时代内涵。王家井镇通过选好“领头羊”、全面深化“党建+”模式等，推动基层党建工作和八大战役、治水拆违等重点工作的高度融合，大力发展生态农业、观光农业，目前已经形成以党性教育、红色旅游、精品乡村、农家餐饮、现代农业“五维”的党建引领全域提升模式，村居面貌大大改变、群众获得感大大提升。如洋湖村秉持“党建+文化旅游”，围绕“荷花”这一主题，穿点成线，打造一条连接洋湖文化礼堂、乡村记忆馆、陶艺馆、荷花湿地公园、休闲渔家乐水鲜坊等旅游景观路线，并融入“荷花”文化和荷花景观休闲观光旅游带概念，真正把洋湖建成“荷花村庄”。新旭村党组织秉持“党建+美丽经济”工作思路，聚焦精品精致，打造美丽乡村升级版。通过土地流转盘活土地资源，党员带头将土地经营权集中发包给蓝莓公司发展蓝莓产业，现已形成面积近1500亩的蓝莓产业种植园区。农村各项事业的蓬勃发展生动彰显了基层党建工作的力量。嵊州市注重以党建引领美丽乡村建设，以“绿水青山美丽乡村见红旗”为要求，在去年已创建100个示范村的基础上，今年全市再启动创建“美丽村部+精致党建”和环境整治示范村183个，通过组织牵头、资源整合、工作联动、考评一体，着力推动农村环境明显改善，乡土风貌特色彰显，党建成果充分展示，让人民群众有更好的感知度、满意度和更多的实惠感、获得感。让人印象深刻的是，以党建引领城中村改造，组建“大兵团”开展城中村改造，29名市领导、62个部门和17个乡镇带领124个攻坚工作组，着力攻坚克难，同时引导农村党员干部带头拆迁，并带动身边的亲戚朋友及早签约，真正做到“拆迁拆到哪里，党员带头作用就体现在哪里”，嵊州市被评为全省唯一一个“2016年度全国创新社会治理优秀城市”。

　“枫桥经验”、“郑家坞样本”、“金葵花模式”是基层党建引领社会治理的典型代表，具有先进性、时代性、实效性，值得推广推开。虽然每个地方的民情、社情不同，不宜照搬照抄，但“建强战斗堡垒、构建科学体系、形成日照效应、充分整合资源、落实富民惠民”的规律性特征应充分尊重、充分运用、充分把握。（弘利教育）