某某县四条公路改建工程PPP项目财政承受能力论证报告

　某某 县四条公路改建工程

　PPP 项目

　财政承受能力论证报告

　实施机构：

　某某 县交通运输局

　咨询机构：

　某某

　二〇一七年一月

　0

　目 录 第一章 报告编制的目的和方法 ................................................... 1 1.1 报告编制的目的 .................................................... 1 1.2 报告编制的依据 .................................................... 1 1.3 报告论证的方法 .................................................... 2 第二章 项目基本情况 ........................................................... 4 2.1 项目名称 .......................................................... 4 2.2 项目建设内容 ...................................................... 4 2.3 建设工期 .......................................................... 4 2.4 项目投资规模 ...................................................... 4 第三章 PPP 模式初步框架 ....................................................... 5 第四章 项目财务测算 ........................................................... 7 第五章 财政支出定性分析 ...................................................... 7 5.1 股权支出责任 ...................................................... 8 5.2 运营补贴责任 ...................................................... 8 5.3 风险承担责任 ...................................................... 8 5.4 配套投入责任 ...................................................... 9 第六章 财政承受能力评估 ...................................................... 9 6.1 财政预算支出能力情况 .............................................. 9 6.2 财政预算承受能力评估 ............................................. 10 6.3 行业和领域均衡性评估 ............................................. 11 第七章 结论及提示 ........................................................... 11 7.1 报告结论 ......................................................... 11 7.2 提示与建议 ....................................................... 12

　1

　 第一章

　报告编制的目的和方法

　1.1

　报告编制的目的

　某某县四条公路改建工程项目拟采用 PPP 模式建设运营移交。根据《财政部关于印发政府和资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金〔2014〕113 号（以下简称 PPP 操作指南）要求，拟采用 PPP 模式的项目要进行财政承受能力论证。为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

　因此，本报告的目的是论证本项目的政府财政支出总额是否在财政规定承受能力范围之内。

　1.2

　报告编制的依据

　（1）《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013 年 11 月 12 日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）； （2）《某某院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕 36 号）； （3）《中华人民共和国预算法》； （4）《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕 43 号）； （5）《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕 45 号）； （6）《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）；

　2

　（7）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）； （8）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）； （9）《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预 〔2014〕351 号）； （10）《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作模式项目推介工作的通知》（财建[2015]29 号）； （11）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号； （12）《某某县七洞至林泉道路改建工程可行性研究报告》; （13）《某某县平泰线（县城至马壁村）拓宽改造升级可行性研究报告》; （14）《某某县洪汪线旅游路拓宽工程可行性研究报告》; （15）《某某县南良旅游路（二期）改建工程可行性研究报告》; （16）其他相关政策文件或资料。

　1.3

　报告论证的方法

　根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 〔2015〕21 号的要求，本报告围绕“PPP 模式财政承受能力”这一论证重点，通过采用定量和定性分析方法相结合的方法进行论证。按照指引要求，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任， 占一般公共预算支出比例应当不超过 10%” 。

　定性分析主要运用综合、比较和归类、归纳与演绎等分析方法论证项目的财政承受能力。研究的重点在于政府能否确保 PPP 项目各项

　3

　财政支出及或有债务处于财政可承受力指标安全范围内，同时限制地方政府利用 PPP 扩张投资的冲动，避免以投资促 GDP 的缺陷，约束地方政府结合国家经济社会发展战略导向和地方重点项目规划，有序安排财政资金投向，优化公共资金的使用效率。

　定量分析，就是计算 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任， 主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

　运营补贴支出责任是指在项目合作期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下， 政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

　风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

　4

　第二章

　项目基本情况

　2.1

　项目名称

　本项目名称为某某县四条公路改建工程 PPP 项目。

　2.2

　项目建设内容

　某某县四条公路改建工程 PPP 项目建设规模汇总表 序号 项目名称 路线长度（km）

　公路等级 路基宽度（m）

　1 七洞至林泉道路改 建工程 4.422 二级 12

　2 平泰线（县城至马壁村）拓宽改造升 级

　9.384

　一级

　24.5 3 洪汪线旅游路拓宽 工程 11.57 三级 8.5 4 南良旅游路（二期）

　改建工程 2.1 二级 12 5 合计 27.476

　2.3

　建设工期

　建设期约为 1 年，自项目合同签订之日起计算，计划工期 2017

　年 3 月至 2018 年 3 月。

　2.4

　项目投资规模

　序号

　 项目名称 投资规模 （万元）

　其中工程费用 （万元）

　其中征迁费用 （万元）

　5

　1 七洞至林泉道路改建工程 4209.54 3372.24 837.30

　 2 平泰线（县城至马壁村）

　拓宽改造升级工程

　 16272.32

　 11068.77

　 5203.55 3 洪汪线旅游路拓宽工程 7955.51 5865.99 2089.52

　 4 南良旅游路（二期）改建工程

　 1488.36

　 1139.05

　 349.31 5 合计 29926 21446 8480

　 第三章

　PPP 模式初步框架

　3.1

　政府授权实施机构

　本项目某某县政府授权项目实施机构为某某县交通运输局，由实

　施机构授予项目公司相应的特许经营权，并对项目的设计、建设、融资、运营及移交行使行政监督管理职责。

　在社会资本采购时，实施机构作为采购人，代表政府与社会资本签订项目合同，授权社会资本负责 PPP 模式实施。

　项目公司成立时，由政府出资代理公司与社会资本合作成立项目公司。项目公司成立后，实施机构与项目公司签订项目合同，由项目公司承接社会资本的权利义务关系，负责具体实施项目。

　3.2

　PPP

　运作模式

　根据项目情况，采用 PPP 模式（BOT）操作，合作期 20 年（其中含 1 年建设期），由社会资本负责投资融资、建设运营维护，合作期满无偿移交给政府。

　6

　3.3

　项目交易结构

　某某县人民政府授权某某县交通运输局为项目实施机构，进行项

　目识别、项目准备、项目采购、项目移交，在项目公司成立后，实施机构授权项目公司在项目合作期内对项目进行设计、建造、经营管理， 项目合作期满后无偿移交给政府。

　 3.4

　项目公司投融资结构

　项目公司（SPV）由政府与合法采购程序选取的社会资本出资设立，项目总投资 29926 万元，注册资本金 20%计 5985 万元。

　某某县城乡基础设施投资有限公司代表政府现金出资 897.78 万

　元占股份 15%，社会资本出资 5087.42 万元占股份 85%。

　除注册资本金外的项目所需 80%资金由社会资本向金融机构筹集。

　7

　3.5

　项目合作期

　合作期限 20 年（含建设期 1 年，运营期 19 年）。

　3.6

　投资回报机制

　本项目回报机制为政府付费，项目建设竣工验收合格后，政府向项目公司支付可用性付费和绩效付费，使社会资本回收投资成本和合理利润。

　第四章

　项目财务测算

　4.1

　可用性付费测算

　政府在建设期以股权 15%支出 897.78 万元，其余由社会资本投资

　及融资共 29028.22 万元，在竣工后以政府付费方式支付给项目公司。

　政府付费期 20 年，分 20 次付费，按内部收益率 7%计算回报，每

　年等额本息还款 2,740 万元。

　4.2

　运营管理费测算

　在运营期由项目公司负责四条道路的维修养护，每年养护费按三级公路 3 万元/公里、二级公路 4 万元/公里、一级公路 5 万元/公里测 算，年养护费约 107.5 万元（不包含道路中期大修费用）。

　第五章

　财政支出定性分析

　PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　8

　5.1

　股权支出责任

　股权投资责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

　本项目政府出资为 897.78 万，为股权支出责任。

　5.2

　运营补贴责任

　本项目政府在建设期 不提供补贴，在运营期进行可用性付费及绩效付费。

　5.3

　风险承担责任

　风险承担支出责任是指项目运行过程中政府承担的风险所带来的财政或有支出责任。一般情况下，由政府承担法律风险、政策风险、最低需求风险或因政府方原因导致项目合同终止等的突发情况。前述风险，会产生财政或有支出责任。

　根据能力风险对等原则、成本效率最优原则、风险收益匹配原则， 本项目的责任及风险分担框架详见表 5-1； 表

　5 5- - 1 政府与社会资本分险分担框架表

　风险分类

　风险内容

　政府承担

　社会资本承担

　双方共担

　政策风险

　 特许权收回、征用、审批延误等

　 √

　 法律风险

　 重要法变更、合同文件冲突等

　 √

　9

　配套及支持风险

　 前期动迁、道路、市政配套等

　 √

　 供应量风险

　 保证最低的供应需求

　 √

　 支付风险

　 政府付费或补贴履行

　 √

　 出资、融资风险

　 足额出资保证，承诺融资落实

　√

　成本超支风险

　 建设成本或运营成本超出预期

　√

　财经风险

　 通货膨胀、利率变化、外汇风险等

　√

　运营维护移交

　 运营安全、维护标准、移交履约等

　√

　市场风险

　 价格、竞争、管理水平等

　√

　不可抗力

　 不可预见、不可避免、不可控制

　 √

　 应急风险

　 出于社会或公益或安全需要

　 √

　 剩余风险

　 双方未考虑到的未知风险

　 √

　 因各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，所以按比例法进行估算。根据项目情况取运营补贴责任的 5%计算。

　5.4

　配套投入责任

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

　第六章

　财政承受能力评估

　6.1

　财政预算支出能力情况

　根据某某县财政局提供数据，某某县最近六年来财政一般公共预

　10

　算支出情况详见下表：

　 某某县年度一般公共预算支出汇总表

　 序号

　年度

　2011

　2012

　2013

　2014

　2015

　2016

　一

　一般公共预算支出

　142748

　159473

　192811

　187469

　233158

　243676

　二

　收入增长率

　 11.72%

　20.91%

　-2.77%

　24.37%

　4.51%

　三

　支出增长率

　11.75%

　经测算，某某县财政一般公共预算支出 2011-2016 年年均增长率为 11.75%。

　保守预测， 2017

　年至

　2037

　年，增长率按

　10% 进行测算。

　6.2

　财政预算承受能力评估

　财政承受能力测算表 序号

　 年份 项目政府付费支出 项目运营维护支出 项目风险支出（5%）

　财政年度支出小计 财政一般预算总支出能力 支出比例 0

　2017.04 897.78 0.0 0.00 898 268044 0.33% 1

　2018.04 2740 0.0 137 2877 294848 0.98% 2

　2019.04 2740 107.5 142 2990 324333 0.92% 3

　2020.04 2740 107.5 142 2990 356766 0.84% 4

　2021.04 2740 107.5 142 2990 392443 0.76% 5

　2022.04 2740 107.5 142 2990 431687 0.69% 6

　2023.04 2740 107.5 142 2990 474856 0.63% 7

　2024.04 2740 107.5 142 2990 522341 0.57% 8

　2025.04 2740 107.5 142 2990 574575 0.52% 9

　2026.04 2740 107.5 142 2990 632033 0.47% 10 2027.04 2740 107.5 142 2990 695236 0.43% 11 2028.04 2740 107.5 142 2990 764760 0.39% 12 2029.04 2740 107.5 142 2990 841236 0.36% 13 2030.04 2740 107.5 142 2990 925359 0.32%

　11

　14 2031.04 2740 107.5 142 2990

　1017895 0.29% 15 2032.04 2740 107.5 142 2990

　1119685 0.27% 16 2033.04 2740 107.5 142 2990

　1231653 0.24% 17 2034.04 2740 107.5 142 2990

　1354818 0.22% 18 2035.04 2740 107.5 142 2990

　1490300 0.20% 19 2036.04 2740 107.5 142 2990

　1639330 0.18% 20 2037.04 2740 107.5 142 2990

　1803263 0.17%

　 经测算，财政支出比例最高年度占比为 0.98%，满足财政承受能

　力在 10%以内的要求，可以采用 PPP 模式运行。

　6.3

　行业和领域均衡性评估

　本项目属于新建项目，采用 BOT 模式，对缓解政府财政支出压力具有重要意义。根据规定，财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，应汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目， 进行财政承受能力评估。

　某某四条公路 PPP 项目是截止目前所实施的第一个 PPP 项目，故其在 2018 年度（最高责任年度）支付责任汇总后仍为 0.98%。总支出能力满足财政承受能力要求，可以采用 PPP 模式实施。

　本项目为农村公路建设工程，对城市形象、人民生活有重大改善， 可以通过行业和领域均衡性评估。

　第七章

　结论及提示

　7.1

　报告结论

　根据上述梳理和分析，本项目财政支出完全在财政预算支出可承受范围以内，可以通过 PPP 项目的财政承受能力论证。

　12

　7.2

　提示与建议

　1.本报告系依据财政部相关规定所做的论证报告，其结论限于为政府决策提供参考； 2.该报告须经政府财政部门审议通过；

　3.政府财政部门审议前可以组织专家对该报告进行评议，以“通过论证”和“未通过论证”的评议结果作为审议的依据； 4.“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的 PPP 项目，财政部门应当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排； 5. 财政部门（或 PPP 中心）应当将本级政府 PPP 项目汇总和上报上级财政部门，并通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。