PPP模式保障性住房中运用英国得与失

　PPP 模式在保障性住房中的运用：英国经验之总结 周蕾1 ， 徐蕴清2

　1. lei.zhou@northumbria.ac.uk

　School of the built and natural environment, Northumbria University, Newcastle Upon Tyne, NE1 8ST, UK 2. lynnxu1013@googlemail.com

　Department of Real Estate and Construction, Oxford Brookes University, Oxford, OX3 0BP

　摘要 中国政府为促进社会经济的稳定发展防止房地产泡沫，推出了未来五年年大建保障性住房的政策。该政策的实施充满阻力，其显著困难是资金缺口巨大。以英国为代表的西方发达国家通常采用 PPP 模式来解决住房资金紧张的问题。本文通过回顾和总结英国的 PFI 模式的实践，来探讨其对于保障性住房领域成功和失败的原因。通过比较进行深入分析中国在住房产业中使用 PPP 模式融资的可行性以及需要注意的相关问题。本文指出使用 PPP 模式来建造保障性住房有其积极的效应，不但可以吸引民间资本，还可以提高参与者的热情，并且有有利于后期的管理和维护。但是，在实际操作中不能操之过急，要循序渐进，其中关键的是要采用中央主导，地方负责，居民配合的三合一原则。PPP 更多的应该作为配套融资手段，以弥补财政不足，而不是将其作为政府的主要融资模式。

　关键词：

　中国，英国， 保障性住房，PPP

　1． ． 前言：为什么要提倡推出ＰＰＰ模式的保障性住房 中国政府为了保持中国社会的稳定，防止经济泡沫出现，在过去两年时间里对房地产市场进行了强有力的宏观调控，其中不乏严厉的信贷和限购政策，更重要和长远的方案是推出了大量的保障性住房。据中央的要求，2011 年全国开工建设保障房需达到1000 万套，而未来五年总计 3600 万套。如果保障房政策可以如期实施，将改变中国房地产市场的格局，保障中低收入者有房可居的基本生活条件和质量，同时也可以稳定房市，促使整体经济朝可持续性方向发展。但是该政策在过去一年的实施过程中，出现巨大阻力，情况不容乐观，地方政府为追求政绩，虚报开工量，今年 1000 万套的计划，三分之一是‘挖坑待建’；开发商由于利润过低，无意进入，施工单位也大多是被动参与，抱着一副完成任务的态度执行。而中央政府部门由于时间过短，盘子太大，往往顾此失彼，无论是体制，资金和管理上都准备不足。这些实际困难使得中央对于保障房美好的愿景变成‘昙花一现’，无法达到预期效果。保障性住房实施面临

　的问题极多，但究其根源，现阶段最重要的问题是资金。融资问题不解决，房子建不起来，需要的量不足，社会影响力就会下降，使得整个宏观调控的效果不明显。如果最底层的老百姓无房可住的话就会增加社会的不稳定因素。

　其实，保障性住房的紧缺，不仅仅是中国一个国家的问题，世界各地都有，而资金的匮乏，在当今全球金融危机的浪潮下更是普遍棘手的问题。发展中国家缺钱，而发达国家的政府也是债台高筑，入不敷出。这使得具有创新性的融资模式成为炙手可热的解决办法，是各国都在积极探索的一个领域。

　公私合营（PPP）作为一种流行的公共采购模式，在世界各地已被广泛使用到各个领域。大到高速铁路，核电站，小到社区医务中心，图书馆都采用这种新型的融资模式。一方面可以获得私营机构的资金和技术，另一方面又可以保证其公共服务的本色，使得社会福利在短时间内能够获得的最大化，落到实处。由于可以获得丰厚和长期的回报，私营机构也积极响应，乐此不彼，这些都使得公私合营的双赢局面获得证实，这也是其在世界范围内广泛使用的一个重要原因。

　由于各国城市化进度和市场条件的不同，PPP 运用的领域也不同。在我国现阶段更多用于高速公路，桥梁，以及城市化取暖，水电站等基础设施的建造中，而西方发达国家更多地运用在社会公共服务设施上，但是 PPP 在住房领域，却是一个普遍的现象(Sengupta, 2006; Abdul-Aziz and Kassim, 2011)。其中包括括英国，欧盟，加拿大，印度，埃及，俄罗斯，马来西亚，非洲等国家和地区都使用 PPP 来建造住房，联合国也于 1992 就开始推动使用公私合营模式建造住房，以便更好更快地解决社会人居问题 (UNCHS (1992).。

　英国作为一个高福利国家，保障性住房一直是其保证低收入和无收入者的一直有效手段，本文将通过描述英国如何将公私合营模式引进保障性住房过程来分析其成功和失败的经验，以便中国政府可以从中吸取有价值的成分，发展出一种适合中国国情的PPP 保障房制度。

　2． ． 英国的保障性住房发展情况 在英国，保障性住房一直是国家福利政策的一项重要举措。由于二次世界大战的毁坏，英国急需大量住房。英国政府从 50 年代初到 70 年代末大规模建造的高层公租房（tower blocks），由于价格低廉，容量大，单一的设计可以大规模复制，开始时高层公租房被认为是解决住房问题的一剂良药，受到了地方政府和百姓的欢迎，但是后来却出现了意想不到的问题，由于居民都是社会最底层，加上简陋设计和质量问题，逐渐成为滋生犯罪的贫民区，成为让英国政府最头疼的城市问题。进入八十年代后，政府逐渐停止高层公租房的建设，重新建造传统低层的公共住宅。而传统住宅所需要的单位数量大，成本极其高昂。到现在为止，在英国大约有 400 万人居住在保障性住

　房（social housing）内。保障性住房往往对申请者的收入要求检查严格，大多数居民依然是低收入者和无业者，以及许多老年人，残疾人和少数民族。但是尽管如此，英国的保障性住房依然供不应求，现在还有 170 万人申请等待公租房的分配 (Hills, 2007)。

　为了解决保障性住房的要求，以及过去公租房遗留下来的质量安全问题。2000 年英国政府发布住房绿皮书 (Quality and Choice – A Decent Home for All), 设立了保障性住房的标准 ‘Decent Homes’（安居房标准, DCLG, 2006）。该报告要求英国所有的保障性住房在 2010 年实现住房的最低标准即达到舒适性住房的要求。该报告阐明了英国维修和新建保障性住房的必要性和紧迫性。2007 英国发布第二个住房绿皮书， 表明了住房的两个主要目标，每年提供 24 万套新房，其中保障性住房每年需要提供 4 万 5 千套。第二要确保到 2010 年为止 95%的住房必须要达到安居房标准，这个标准要求住房提供供暖，保温防潮效果良好，并且具有一定的现代化设施 (Hill, 2007)。为了达到这个目的，英国政府需要提高 190 亿英镑的财政拨款，由于政府财政预算有限，实际需求依然有很大的缺口。为了弥补这一缺口，地方政府除了直接获得中央政府的拨款外，主要通过三种模式来进行融资（DCLG, 2008; NAO，2010）：

　1）

　）

　大尺度自愿转移 Large Scale Voluntary Transfer (LSVT)

　地方政府将原有的大量公租房（Council House）转移到房协（House Associations），并且由房协通过私人贷款或者是自有资金对住房进行维修，以达到安居房的标准。

　2）

　）

　附属管理机构 Arms Length Management Organisation (ALMO) 设立地方政府附属的管理机构来建造和管理住房，这种方式主要通过政府的额外拨款，来实现融资，这是地方政府使用最多的一种模式，但是由于金额有限，无法实现那些大范围的改造和重建项目。

　 3）

　）

　私人主动 融资 The Private Finance Imitative (PFI)

　私人融资的模式就是地方政府和私营机构签订一个长期的合同，由私营机构投资建造并管理保障性住房，然后每年按规定收取一定比例的费用。

　 3． ． 英国的 PFI 模式在保障性住房领域的实践 在英国最主要的 PPP 模式是私人主动融资（Private Finance Initiative），简称 PFI。这种模式产生于英国，先后被澳大利亚和日本等国采用。区别于传统的公共项目中承包商的被动式参与，在 PFI 项目中私营机构组成的联营体积极主动参与项目的全过程，包括融资，设计，建造和后期运营管理等。这种模式在英国近二十年间运用的极其广泛，在英国中央政府的推动下，基本覆盖全部公共项目的各个领域，包括：道路，桥

　梁，医院，学校，房屋，国防，监狱以及垃圾处理站等等，项目总数超过 900 多个，到 2010 年投资累计总量达到了 6000 亿英镑，每年的财政拨款占 10-13%左右。英国是世界上 PFI 项目最多，市场最成熟的国家，其中的 800 多个项目现在已经进入了运营阶段。PFI 在工党执政时期的一项举国政策，也就是全国大型的公共设施建设项目都有首先考虑使用 PFI 模式，在 PFI 的测试无法通过的情况下才考虑使用其他类别的采购模式。这种自上而下的模式帮助英国在过去二十年实现高就业率，低通货膨胀，社会基础设施更新换代，社会福利得到进一步保证，使得社会稳定，经济持续发展。

　PFI 由 1998 年引进到住宅领域，从 1999 年实施，主要是当项目需要资金相对较大，无法适应 LSVT 和 ALMO 时就选择采用 PFI。在 PFI 模式下，地方政府将与私营机构签订一个长期的服务合约， 开发商需要将住房按绿皮书规定的《安居房标准》进行维修或者新造，同时长期提供保障房的一系列相关服务。而这些服务是 PFI 项目成功的关键：其中包括收取租金，空置房管理，安置和等待名单管理，居民咨询，房屋修理和房产管理等。英国的ＰＦＩ保障房项目主要由社区和地方政府部（Department for Communities and Local Government）主导, 然后由 Homes & Communities Agency (住房与家庭处，HCA) 统一管理 (DCLG, 2008)。成本方面，中央政府主要承担项目的建设成本和融资成本，而地方政府从每年的收益中拿出一部分来支付运营成本。在英国主要有两种ＰＦＩ保障房项目，一种是由地方政府拥有的公租房的维修和新建项目。第二种是非地方政府拥有的廉租房（这类项目主要是为房协（Housing Association）

　持有。现在的保障性住房项目，更多强调结合型社区改造项目，也就是项目除了提供保障性住房外，还要注重社区配套设施的建设，并且强调混合性社区，改变单一居民成分的状况，这往往和旧城改造结合起来，使一部分项目商业化，将日渐破落的市区改造成氛围良好的混合居住生活区。

　 相对英国整体的 PFI 产业而言，PFI 保障房项目的总量不大，到现在为止，共有 43 亿英镑的 PFI 住房项目。大约 50 个项目通过审核，25 个项目已经签订了协议，到 2009年四月底通过ＰＦＩ模式建造了大约 1 万 3 千个住房。社区与地方政府部会定期发布ＰＦＩ保障房项目资金计划，然后由地方政府上报部委，根据项目的实际情况进行评比，选出最优的方案执行。英国政府已经推出了六轮ＰＦＩ保障房计划，在 1998 年到2008 年间共执行了 5 轮，这五轮项目中将提供 2 万 8000 套新住房。2009 年英国政府提出了第六轮的 PFI 项目报批 17 亿的资金，当时竞争非常激烈，有超过 28 个地方政府参与竞争，但是由于政府执政党的变化导致 PFI 政策的改变，当前由保守党和民主党组成的联合政府实行财政紧缩政策，大力消减开支 (Ashurst, 2009)。第六轮计划半路叫停，最终流产 (NAO, 2010)。前几轮的项目如果还在采购阶段的可以继续执行，但是条件是必须透过严格的物有所值最大化测试才可以通过审批，获得中央政府的拨款。

　 图１：英国ＰＦＩ保障房模式合作模式图 (4ps, 2006; NAO, 201)

　 图 1 是英国较常见的 PFI 保障房类型项目合作模式图，我们清楚可以看出，地方政府需向中央政府部门（DCLG 和 HCA）申报 PFI 项目，申报批准后，地方政府要负责项目的招投标，项目开始后还要负责管理合同，并且按单位价格支付每年的费用给 PFI 联营体 (4ps, 2006)。

　PFI 联营 体主要由多家私营机构共同组成，可以是地产开发商，施工单位，能源公司，住房物业和服务公司等。他们形成联合体会成立一家独立的专门管理公司称为特许经营公司（SPV）来承担项目的设计，建造，运用，管理和维护，并且向地方政府汇报项目的效果，收取和管理费用。

　信贷机构主要是投资银行或者是其他的保险公司或者是基金。他们可以是一家机构或者是多家组成的投资组，主要负责项目的资金投入。这些投资者最好是了解 PFI 保障性住房项目的风险与收益，能够提供健康安全的融资条款。

　股权投资指的是来自联合体内部的资本投入。

　住房管理公司主要是负责日常的保障房使用和管理，他们是居民主要接触的对象，负责收取租金和管理物业。

　建造商负责项目的设计，施工，以及未来的翻修。

　维护公司负责房屋的日常维护和修理。

　4． ． 成功与失败的经验教训 英国的ＰＦＩ保障房项目在英国的实施范围虽然不是很大，但是过去十几年的时间里还是积累了许多实际有用的经验和教训。总结起来可以简单的分为二得三失：

　首先ＰＦＩ作为一个灵活的融资模式为英国提供的许多新的保障性住房，特别是在那些需要大量资金的旧城改造项目中发挥了极其重要的作用。2006 年英国半政府组织 4Ps 对英国 10 个地方政府的 PFI 住宅项目进行审查，结果表明 PFI 项目的实际施工后基本上都保质保量完成 (4ps, 2006)。第二个可取之处是 PFI 项目不但帮助政府实现了‘量’的基本要求，更帮助政府使得大量的保障性住房达到了绿皮书所规定的《安居房标准》。这使得生活在社会最底层得居民的住房条件得到改善，他们的满意度也相应提高，社会福利落到实处，同时城市面貌又有了一定的改观，特别是那些过去的问题社区，由于 PFI 项目的重建，得到了极大的改善。PFI 对于那些需要大量资金投入的保障性住房项目不失为一种好的模式，同时 PFI 项目可以利用私营机构的主动性和创造性来提升项目的品质，使用他们的管理经验更好地经营保障性住房。

　私人主动融资项目虽然有不少可取之处，但是由于地方政府的经验不足以及和居民的沟通不善也引起了许多社会人士的质疑。由于地方政府对该类型的项目了解很少，实际操作经验缺乏，风险意识不强，使得许多前期项目在招投标阶段耗费了大量的人力物力， 大部分项目平均延时了两年才签约。一般的 PFI 的采购周期为 34-75 个月这个大大超过了其他类型的项目采购时间。同时地方政府由于自身能力的匮乏，在律师，咨询和管理方面的费用支出过大。据统计，在已经签约的 25 个项目中 21 个项目成本超过第一次估算价格，并且有 12 个项目的价格超过 100% ，这使得 PFI 保障房的物有所值（Value for

　Money ）效果不明显，这也是为什么英国现任政府要停止第六轮计划的一个主要原因 (NAO, 2010)。另外由于 PFI 项目过于复杂，而保障房的独特性质，比一般 PFI 项目的风险高：比如需求风险，第三方收入，建设效果风险，折旧和项目技术风险，以及剩余价值风险等影响，PFI 保障房的回报率一般都不算高。另外，如果入住率低于一定水平，那么 PFI 项目就无法盈利。这使得靠利益驱动的房地产开发公司的积极性降低，而且他们会在项目的实施过程中尽量减少在维修和保养上的投入。这些都是导致服务质量变差以及变相收费，以便获得更多的政府补助的因素。第三个 PFI 项目做的不够成功的地方是和居民的沟通不善，虽然地方政府和私营机构在过去的时间里磨合的不错，但是由于PFI 模式的复杂性，许多项目基本没有让居民参与其中，整个环节透明度不够，使得居民对 PFI 项目缺乏信任感，无法取得居民的认可和支持。在英国一项调查中表明，在一个 PFI 项目的申请过程中大约 80%的居民对 PFI 模式投了反对票。这些在英国这种注重民意的国家里，对 PFI 项目的实施增添了许多困难和不便。

　5． ． 英国的ＰＦＩ模式对于中国的启示 虽然英国 PFI 项目有许多不尽人意的地方，但是其经验证明了从国家层面将 PPP 引进保障性住房项目中是可行的，而且可以长期有效地解决政府直接财政拨款的缺失，能够大范围地改善陈旧社区，改变人们生活，提供较高品质的居住环境。这是

　一种行之有效的融资方式，并且可以更好地调动方政府和私营机构的积极性，有效转移项目风险，为政府实施保障房计划提供充分的后备资源。

　住房行业相对于其他基层设施行业来说相对复杂，所涉及的社会问题和居住问题更难以解决，英国的 PFI 的情况毁誉参半，这也给中国政府提个醒，虽然是一种好的模式，但是在运用过程中需要小心谨慎。要把握好实施的尺度，先由小范围试验，再进行推广，同时 PFI 应当作为政府的一种后选模式，在政府财政不足的情况下，采用的一种有效模式，另外要综合考虑到参与各方的利益均衡，比如在考虑到保障性住房的全程质量和使用者的利益之后，也要给与私营开发商一定的利润空间。这样才可以保障开发商和承包商的参与热情。

　对于中国在保障性住房中实施 PPP 模式，可以考虑要采用中央主导，地方负责，居

　民配合的三合一原则：

　1）

　中央部委主导 由中央政府牵头，充分的政策法规保障实施的力度和规范。成本与地方政府共担， 需要建立一套完善的制度和法规。中央政府必须有切实可行的具体目标，同时也充分了解 PPP 的优点和局限性。

　２）地方政府做足准备工作 这是最难的一步，对 PPP 项目认识不足，操作能力弱，是导致项目采购时间过程，成本过高的关键。这需要中央政府对地方政府进行大量的培训和辅导，同时具有相关咨询机构的帮助也是必不可少的一个环节。地方政府必须要有良好的项目管理的经验和能力，同时也要得到中央和地方领导强力有的支持。

　3）做好老百姓的思想工作 需要得到居民的有力支持，要定期举行公共会议，让百姓了解政府的意图和 PFI项目的优点，同时在实施过程中，多与居民沟通了解项目的进程。提供给居民PPP 介绍手册，以便帮助居民理解该项目的目的和意义。同时 PPP 保障房项目也是提供低收入者就业，解决贫苦大众工作的一种很有效的方式。

　中国保障房建设任重而道远，需求量极大，但是资金匮乏，地方政府配合不力以及体制和管理方面的不足都可能导致中央政府保障房计划的中途夭折。PPP 模式是一种可行和科学的创新性融资模式，英国和世界其他地方的实践为中国提供了许多学习的机会。从长远角度考虑，中国政府应该吸取他国的经验，结合自身的特点，设计出一套符合中国国情的模式，逐步逐层地实施，将对中国未来的经济持续发展和社会的稳定起到非常重要的作用。

　文献索引:

　1． 4ps

　(2006) PFI/PPP operational project review 2006, housing sector

　2． Abdul-Aziz, A and Kassim, P.S.J (2011) Objectives, success and failure factors of housing public – private partnerships in Malaysia, Habitat International, Vol. 35 150 -157

　3． Ashurst (2009) Government Announces building blocks to bolster social housing PFI, Ashurst Insight, Infrastructure Opportunities, March 2009

　4． DCLG (2006) A Decent Home: Definition and guidance for implementation, Department for Communities and Local Government

　5． DCLG (2008) The Private Finance Initiative for House Revenue Account Housing – The Pathfinder Schemes Basesline Report, Housing Research Summary, Number 241. 6． Hakim, H. (2005) ‘PFI for the delivery of social housing projects’, 2nd Scottish Conference for postgraduate researchers of the built and natural environment’ (PRoBE), Glasgow Caledonian University, Glasgow

　7． Hills, J (2007) Ends and means: The future roles of social housing in England,

　8． NAO（2010）PFI in Housing, National Audit Office

　9． Reeves, J and MacGray, K (2009) The private finance initiative and social housing: A financial adviser

　 10． UNCHS (1992). Global shelter strategy to the year 2000. Nairobi: UNCHS